LA FRANCE ET LES VILLES D'AFRIQUE NOIRE FRANCOPHONE: QUARANTE ,ANS D'INTERVENTION (1945-1985)

Cet ouvrage a été publié avec le soutien du laboratoire Tiers-Monde/Afrique de l'Université Paris VII

@ Éditions L'Harmattan, 1997 ISBN: 2-7384-3449-5

Sophie DULUCQ

LA FRANCE ET LES VILLES D'AFRIQUE NOIRE FRANCOPHONE : QUARANTE ANS D'INTERVENTION (1945-1985)
Approche générale et études de cas: Niamey, Ouagadougou et Bamako

Préface de Catherine

, Coquery- Vidrovitch

L'Harmattan 5-7, rue de l'École Polytechnique 75005 Paris - FRANCE

L 'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9

PREFACE

L'urbanisation est en Afrique, et tout particulièrement en Afrique noire, un des phénomènes majeurs de notre temps. Bien que le continent demeure le moins urbanisé du monde, avec aujourd'hui encore un peu moins du tiers de ses habitants vivant en ville, l'accélération de l'urbanisation y a été dans les vingt dernières années plus rapide que partout ailleurs, bien que l'Asie, libération de la Chine aidant, soit en passe de reprendre le dessus. Ce que l'ouvrage de Sophie Dulucq permet d'apprécier, sur le cas des villes francophones d'Afrique, c'est que le phénomène est moins nouveau qu'on se plaît encore parfois à le souligner. Il a démarré d'abord lentement dans les années 1930, puis de façon accélérée après la seconde guerre mondiale, avant de s'emballer avec les indépendances. C'est tout récemment, et de façon encore hésitante, que la vitesse acquise tendrait à une certaine décélération. Le premier intérêt de cet ouvrage, c'est donc de replacer le processus dans la durée: non pas seulement celle de l'économiste ou de l'architectel, ni celle du géographe ou de l'urbaniste' pour lesquels les années 1960 constituent une sorte de date-butoir, mais celle de l'historien, qui conclut avec force: le processus était enclenché depuis au moins un demi-siècle et l'indépendance politique n'a eu que peu ou pas d'impact sur les politiques suivies, parce que de métropolitaines elles sont devenues occidentales: autrement dit, elles ont peu changé, puisque les présupposés et les objectifs sont demeurés peu ou prou les mêmes. Le deuxième intérêt est évidemment de démontrer que, contrairement à ce que d'aucuns, là encore, pouvaient supposer, les sources sont nombreuses et prêtes à être décryptées, qui permettent de conduire cette démonstration. Le travail de Sophie Dulucq a été énorme, dans des comptes jamais encore interrogés pour ce faire; elle a calculé et retraduit en termes cohérents les investissements effectués par la France, opération par opération et année par
1 Jean-Louis Vénard, Vingt-cinq ans d'intervention française dans le secteur urbain en Afrique noire francophone, 1960-1985, Economica - DAEI, Paris, 1986. 2 Michel Coquery, 1.0. coopération face aux problèmes posés par l'urbanisation dans le tiers-monde, Rapport au Ministre délégué de la Coopération et du Développement, 1983.

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année, dans les équipements urbains. Le plus remarquable est peut-être que le résultat ici présenté ne sent pas l'effort qu'il a pourtant exigé, celui de dépouiller avec autant de soin que d'intelligence l'ensemble des fonds du FIDES et du FAC, de la Caisse centrale de la France d'Outre-Mer puis de Coopération Economique. Elle a ainsi démontré sur pièces la continuité des méthodes suivies et des résultats obtenus par les experts et les institutions, de part et d'autre du tournant de l'indépendance. Le troisième intérêt de l'ensemble, c'est de composer un tableau cohérent et vivant par le croisement des données issues de la métropole et de celles extraites du terrain. Nous voyons au fil des pages se dessiner et se transformer sous nos yeux les configurations urbaines entrecroisées et comparées de trois villes à la fois proches et différentes, privilégiés à titre de témoins: Niamey, Bamako et Ouagadougou, trois capitales du Sahel, mitis . aussi trois centres de sociétés et de projets divergents. Enfin, cette investigation à première vue économique se révèle, fondamentalement, être une analyse politique: l'étude met en lumière le mode d'intervention des pouvoirs publics français, ceux de la métropole d'abord, ceux des institutions bilatérales post -coloniales ensuite; ce faisant elle souligne, par delà des frontières apparemment étanches: celles de la grande phase coloniale d'investissement de 1945 aux indépendances d'une part, celle de la construction des années 1960 aux années 1980 d'autre part, la continuité de pratiques durables, dont pourtant dès le départ un certain nombre d'observateurs et de praticiens, et non des moindres, avaient perçu sinon la nocivité, du moins le caractère dérisoire voire, si l'on n' y prenait garde, pervers. En définitive, l'ouvrage confirme la nécessité de concevoir l'histoire africaine du XXème siècle à travers une autre chronologie que celle habituellement proposée et simplement démarquée de l'histoire française, voire européenne. Certes, on peut toujours distinguer trois périodes. Mais ce ne sont pas, comme on le postule encore souvent: avant la première guerre mondiale, après la seconde guerre mondiale, et depuis les indépendances. C'est, résolument, une histoire dont la périodisation coïncide moins avec celle de la France qu'avec celle des grandes phases économiques et politiques du monde: avant la crise des années 1930, de la seconde guerre mondiale au choc pétrolier annonciateur de la grande dépression actuelle, et depuis la chute du mur de Berlin. C'est depuis les années 1990 et non depuis les années 1960 que le continent africain commence à vivre par luimême; du moins puisse-t-il en être ainsi en histoire urbaine puisque bientôt les villes africaines, comme ailleurs, l'auront définitivement emporté sur les campagnes. Cette étude, claire et même limpide dans son exposé en dépit des difficultés évidentes de la recherche et de la complexité des problèmes posés, apparaît non seulement comme une contribution de premier ordre à ce champ de la recherche encore à peine exploré qu'est l'histoire urbaine africaine3. C'est aussi la démonstration que les historiens ont leur mot à dire
3 Elle fut à ce titre soutenue à l'origine sous forme de thèse

- et c'est

bien d'une

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dans la compréhension des conduites et des flux, des pesanteurs et des innovations, donc aussi dans l'énoncé des diagnostics et dans la recherche des solutions à préconiser vis-à-vis d'un problème désormais dominant de notre temps: celui de la survie et de l'expansion des foyers principaux de la vie politique, économique et sociale de l'Afrique d'aujourd'hui. Catherine Coquery- Vidrovitch Université Paris-VII-Denis Diderot I CNRS Février 1994

thèse et de sa démonstration dont il s'agit dans le cadre de la formation "Connaissance des Tiers-mondes. Dynamique sociale des trois continents" de l'Université Paris-VII et de son laboratoire d'accueil "Tiers-mondes, Afrique" associé au CNRS.

-

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INTRODUCTION

Dans l'introduction de Faire de l'Histoire, Jacques Le Goff et Pierre Nora notaient en 1974 que "l'histoire subit aussi l'agression des sciences sociales où la quantification est reine comme la démographie ou l'économie. Elle devient le laboratoire d'expérimentation de ces disciplines. Elle doit abandonner l'impressionnisme pour la rigueur statistique et se reconstruire à partir de données dénombrables, quantifiables, de la documentation. Il ne s'agit pas pour elle, ce faisant, de se détacher d'un humanisme fondé depuis le Moyen-Age, sinon l'Antiquité grecque, sur le qualitatif, mais d'évaluer les profits et les risques d'une subordination au mesurable qui peut comporter autant d'appauvrissements et de mutilations que de consolidations et d'enrichissements4". C'est dans cette optique que j'ai essayé de mener ce travail sur les investissements français dans les villes d'Afrique Noire francophone. Cette recherche a évidemment pour ambition d'être historique, mais les apports de la géographie, de la sociologie, de l'économie, ont été capitaux. Elle se place aussi délibérément dans la période très contemporaine et ma justification est encore contenue dans la réflexion des "nouveaux historiens" sur leur discipline: "la provocation la plus grave infligée à l'histoire traditionnelle est sans doute celle qu'ébauche la nouveIJe conception d'une histoire contemporaine, qui se cherche à travers les notions d'histoire immédiate ou d'histoire du présent qui, refusant de réduire le présent à un passé inchoatif, remet en cause la définition bien établie de l'histoire comme science du passé. "5 A ce titre, cette étude sur l'intervention de la France dans l'urbanisation et l'urbanisme africains de la seconde moitié du XXème siècle avait, entre autres ambitions, celle de réfléchir sur la pratique actueIJe de cette politique à la lumière de quarante années de mise en application. Dès lors, ma démarche pouvait heurter. Ainsi, une objection très agressive me fut-elle faite à Ouagadougou par un urbaniste français travaillant à la Direction Générale de l'Urbanisme: "Mais à quoi servira ce travail? Que
4 s.d. J. LE GOFF et P. NORA, Faire de ['Histoire, Gallimard, 1974, pp X-XI. 5 Ibid., p. XI.

Il

voulez-vous démontrer? Que la France a failli à sa mission historique en n'aidant pas suffisamment les pays en voie de développement? Que les pays du Tiers-Monde sont incapables de gérer les équipements financés par l'aide internationale ?"6 On peut imaginer la remise en cause de soi que peut occasionner ce type de réactions hostiles: on se met à douter de ses propres a priori idéologiques, de ses motivations profondes et même du bien-fondé de son travail. Mais le travail de recherche n'a-t-il pas pour première justification la connaissance, en tant que "processus itératif entre le réel et la représentation de ce réel "7 ? En ce sens, le chercheur n'a pas pour principale ambition d'être un justicier et son but n'est pas d'intenter des procès: son apport est à la fois plus modeste et peut-être plus sérieux. Il est bien évident, néanmoins, que le choix de la problématique et les conclusions auxquelles je suis arrivée ne sont pas dénués d'un parti pris que j'assume. Mes principaux objets d'étude ont été - dans la partie monographique de ce travail - trois de ces pays que l'on appelle pudiquement "moins avancés". Sans doute y avait-il là le désir de rétablir une injustice, de quitter les sentiers battus de la recherche historique? Ces pays pauvres de l'Afrique sahélienne ne focalisent en effet qu'assez peu l'attention des historiens. Mais, "est-ce un hasard si les espaces morts de l'érudition - ceux qui ne sont ni les objets ni
les lieux de la recherche

régions sous-développées, de sorte que l'enrichissement économique crée aujourd'hui une topographie et des tris historiographiques sans que l'origine en soit avouée ni la pertinence assurée ?"8 C'est pour échapper à cette logique d'exclusion que j'ai choisi d'étudier les cas de trois capitales marginales. Du même coup, je me suis retrouvée face à une bibliographie peu abondante et à des sources mal conservées tant à Bamako et Niamey qu'à Ouagadougou; mais cela faisait aussi partie du jeu... Au bout du compte, difficultés, critiques et remises en question s'avérèrent, une fois surmontées, aussi stimulantes que les encouragements! L'idée de départ de ce travail de recherche est somme toute banale: c'est que la ville ne doit pas être analysée du seul point de vue technique de l'aménageur ou selon la seule méthode descriptive de l'érudit local. Elle offre des lectures autrement fructueuses à l'œil attentif, dans la mesure où son agencement, son tissu, son paysage, sont de fidèles reflets des données idéologiques d'une époque, d'une société. Ainsi, du bourg médiéval niché autour de la motte castrale à la ville haussmannienne tranchant dans le vif des quartiers populaires sous haute surveillance, le paysage urbain met-il à jour les structures du pouvoir et de ses choix politiques.
6 Entrevue du 31 mars 1988 à Ouagadougou. 7 M. BEAUD, L'art de la thèse, La Découverte, 1986, p 42. 8 M. de CERTEAU, "L'opération historique", in Faire de l'Histoire, Gallimard, mars 1974, p 13.

- se

trouvent

être, de la Lozère

au Zambèze,

des

]2

Interroger dans cette perspective les villes africaines contemporaines semblait tout à fait intéressant: les rapports entretenus par la France avec ces nouveaux creusets de la civilisation africaine devaient pouvoir s'y lire clairement. De fait, "la politique urbaine est un révélateur des objectifs de politique générale. Elle concrétise des choix souvent abstraits et éclaire, parfois violemment, les orientations sagement ordonnées qui sont rangées dans les plans de développement"9. Des analyses nombreuses ont été faites sur la ville coloniale, lieu de ségrégation spatiale, raciale, et élément fondamental du système de l'économie de traite. Il ne s'agissait pas de reprendre cette piste déjà défrichée. L'ambition de cette étude était plutôt d'analyser comment, dans la période fini-coloniale et avec l'ère des indépendances, évoluèrent ces espaces urbains encore largement imprégnés d'un modèle imposé, puis importé, de l'extérieur. Autrement dit, comment se traduisait, dans l'espace urbain de l'Afrique francophone, la dépendance indéniable par rapport à la France, perpétuée après les décolonisations? Pour répondre à cette interrogation centrale s'imposait l'étude des investissements publics français destinés à financer l'urbanisation. Dans cette Afrique "sous influence", comment ont-ils évolué dans le temps et comment ont-ils passé le cap des indépendances? Mon présupposé de départ était que les pratiques urbaines pré et postindépendances n'avaient pas changé en 1960, tant le modèle métropolitain était resté prégnant. Diverses observations corroboraient cette idée: dans le domaine de l'habitat, par exemple, "il est quelquefois très difficile de dater les productions. L'avant et l'après indépendance ne se lisent pas facilement" Io. D'une manière générale, "les plans urbains (restèrent) peu ou prou les mêmes, et la législation urbaine foncière et immobilière (resta) démarquée de la législation coloniale, c'est-à-dire européenne, le plus souvent parce que les jeunes Etats n'ont eu ni pris le temps d'en amender les termes autrement que d'une façon purement formelle Il ". Cette première piste supposait donc le choix d'une chronologie large. Il se porta sur les années 1945-1985. Ces quarante années étaient décisives, du point de vue des villes, en raison de l'explosion urbaine sans précédent que connut le Tiers-Monde, et notamment l'Afrique, en cette seconde moitié du XXème siècle. Années décisives, également, parce que les territoires coloniaux accédèrent durant cette période à leur indépendance politique. Années décisives, enfin, car la métropole, puis l'ex-métropole, se mit à
9 G. MASSIAH et J.-F. TRIBILLON, Villes en développement, La Découverte, 1987, p 71. 10 Idem, p 53. 11 C. COQUERY-VIDROVITCH, "Villes coloniales et histoire des Africains", XXème Siècle, n° 20, 1988, P 72.

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intervenir financièrement dans les processus d'équipement africains sans plus compter sur les seules ressources locales et sur la magie de l'emprunt. La période présentait à tous égards une certaine cohérence. Dans l'immédiat après-guerre, la France commença en effet à investir directement et à équiper ses territoires d'outre-mer. Jusqu'alors, le pacte colonial classique "(excluait) en principe depuis 1900 toute contribution financière de la métropole aux dépenses de fonctionnement et d'équipement

des colonies

(H')'

L'équipement public

ferrées, bâtiments administratifs (avait) été réalisé jusqu'en 1946 uniquement sur des ressources locales (...). Cet équipement se (réduisait), en fin de compte, au minimum indispensable des circuits de traite"12. Après la seconde guerre mondiale, cet état de choses se modifia considérablement. La France eut recours aux investissements publics et commença donc à financer, entre autres, l'urbanisation africaine jusqu'alors supportée par les territoires eux-mêmes. La création du Fonds d'Investissement pour le Développement Economique et Social, le 30 avril 1946, marqua le début de cet apport massif des capitaux publics métropolitainsl3 . Les indépendances ne changèrent quasiment rien aux circuits de financement exogènes inaugurés en 1946: "de ce point de vue, entre la période coloniale terminale (1946-1960) et l'ère des indépendances, il n'y a

-

- essentiellement ports, routes, voies

pas de solution de continuité. "L'aide" instituée à partir de 1946 (..,) (fut)
poursuivie après 1960 avec des modalités à peine différentes. Les organismes français chargés de la dispenser, FIDES et CCFOM, (poursuivirent) cette tâche sous une dénomination modifiéè': FAC et CCCE"14. Le volume même de cette aide demeura "remarquablement stable depuis près de quarante ans", même si un fléchissement a été observé dès le milieu de la décennie 196015. L'influence française en Afrique Noire francophone persista après 1960 grâce aux accords de coopération bilatérale négociés dans les années soixante et soixante-dix 16.

12 J. SURET-CANALE, Géographie des capitaux en Afrique Tropicale d'influence française, thèse d'Etat, Paris VII, 1984, P 75. 13 Idem, p 86. 14/bid., P 942. 15 C. COQUERY-VIDROVITCH, "Economic Decolonization in French Africa", communication au colloque Decolonization in Africa, 1956-1980. Origins and Consequences of the Transfer of Power, Zimbabwe, 1985, p 25. 16 J. SURET-CANALE, op. cit., p 943.

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Dans ce cadre, le financement des villes d'Afrique francophone ne cessa pas d'être largement pris en charge par l'ex-métropole, en dépit d'une incontestable "multilatéralisation des relations, par le biais d'un marché "eurafricain" patronné par la CEE"17. La France continua ainsi à peser sur les décisions prises en matière urbaine par les nouveaux Etats, d'autant que des équipes d'urbanistes et des bureaux d'études français continuaient de s'activer sur le terrain. En définitive, 192i5 ouvrit, pour les villes africaines, une ère nouvelle qui ne fut pas close en 1960: les financements et les aménageurs hexagonaux ont joué un rôle décisif dans l'évolution des paysages urbains depuis la seconde guerre mondiale. Les structures mises en place aux indépendances ont succédé en douceur aux circuits établis après 1945. La date-butoir de 1985, quant à elle, a été choisie un peu arbitrairement pour clore ces investigations. L'échec des socialistes aux élections de 1986 et la nomination d'un nouveau ministre de la Coopération du gouvernement Chirac semblaient néanmoins marquer la fin d'une période: celle où les gouvernants, à partir de 1981, avaient prétendu dénoncer et remettre en question les aspects néo-coloniaux de la coopération bilatérale menée par la France. 1985 semblait donc propice à fournir un terme à cette recherche qui n'aurait pu, pour des raisons pratiques, se prolonger trop avant. Dans le cadre chronologique ainsi délimité, il s'agissait d'analyser l'impact de l'intervention française dans les villes d'Afrique Noire depuis près d'un demi-siècle. Pour ce faire, trois angles d'attaque complémentaires .,Sesont peu à peu imposés: l'approche institutionnelle et politique; l'approche quantitative; l'approche monographique, à travers des cas concrets. Ces différentes approches correspondent aux trois parties de cet ouvrage. Dans un premier temps, donc, l'étude de l'intervention française dans le secteur urbain a supposé la mise en évidence des rouages, des organismes, des acteurs, qui l'assurèrent: organismes officiels, acteurs para-étatiques et privés. La continuité - tant au niveau des hommes que des modes d'intervention - entre les périodes pré et post-coloniales fut suffisamment remarquable pour que la pesanteur des structures pût infléchir la politique urbaine de la France. Le champ de la ville africaine a été, à bien des égards, un domaine réservé où exerça la nébuleuse des spécialistes de tout bord. Un modèle urbain s'élabora à partir d'une réflexion et d'une pratique

collective menées par des intervenants extérieurs aux enjeux sociaux,
.

économiques, symboliques, négro-africains. La vision de la ville que les acteurs métropolitains véhiculaient ne fut guère "décolonisée" en 1960. De ce fait, les capitales des nouveaux Etats. indépendants conservèrent durablement la marque de fabrique de l'ex-métropole. Les mêmes conceptions urbanistiques, les mêmes processus d'extension, d'aménagement et de gestion, présidèrent à la définition des politiques de la ville après les indépendances. Le triple héritage colonial - cadre bâti, structures de décision
17 C. COQUERY-VIDROVITCH, "Economic Decolonization in French Africa", op. cil., p 1.

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et de financement, idéologie de la ville - ne pouvait être liquidé en quelques années, d'autant que les principaux acteurs restaient en scène. Pourtant, des changements de cap furent peu à peu négociés. En s'appuyant sur des bilans récents indices des remises en cause effectuées par les acteurs de la coopération eux-mêmes18 - il a été possible de repérer des évolutions lentes. Le contexte international explique partiellement ces réorientations: la crise économique internationale, l'apparition de nouveaux Tiers-Mondes plus attractifs que l'Afrique Noire, les nouvelles directives de la Banque Mondiale en matière de politique urbaine, ont pesé sur la définition des interventions françaises. L'analyse de la politique de la France se devait de tenir compte de cet ensemble de contraintes exogènes.

-

Le second angle d'approche a été quantitatif. La question essentielle était la suivante: comment la France a-t-elle financé une grande partie de l'urbanisation africaine depuis 1945? Pour répondre à cette interrogation nodale, il fallait établir des séries chiffrées aussi complètes et aussi cohérentes que possible permettant d'étudier les flux d'investissements français. Afin d'obtenir une continuité entre les financements pré et post-indépendances, l'échantillon des pays retenus s'est limité aux pays des ex-AOF et AEF ainsi qu'aux pays sous mandat (Cameroun et Togo). Cette limitation avait l'avantage essentiel de permettre de suivre, après 1960, le sort de l'ex-Empire colonial français. Ce choix permettait enfin d'espérer des séries quantitatives continues pour les investissements du FIDES et du FAC. Les pays retenus furent donc les suivants: Cameroun, Congo, Côte-d'Ivoire, Dahomey (Bénin), Gabon, Guinée, Haute- Volta (Burkina Faso), Mauritanie, Niger, République Centrafricaine, Sénégal, Soudan (Mali), Tchad et Togo. Tout le travail d'analyse s'est fait à partir de la constitution de séries chiffrées. Pour avoir une continuité entre la période coloniale et l'après1960, j'ai choisi de m'intéresser exclusivement aux investissements publics d'origine extérieure, afin de comparer des choses comparables. Il est évident qu'une telle démarche excluait la part d'auto-financement des colonies pour la période 1946-1960 et négligeait donc tous les investissements locaux (budget général, budgets territoriaux, budgets communaux, etc.). De même, il s'agissait à mon sens d'évaluer la part des financements consentis par la France à titre gracieux. Les prêts, même bonifiés, entraient dans l'effort d'auto-financement des territoires et n'ont pas été amalgamés dans le décompte de l'aide française. Néanmoins, leur apport est évoqué à maintes reprises au long de ce travaiP 9, dans la mesure où une partie de la politique urbaine française s'est appuyée sur ces capitaux mis à la disposition des territoires puis des Etats indépendants. En définitive, pour la période 1945-1960, l'effort français correspond aux financements d'origine métropolitaine. "Ces investissements sur financement public externe proviennent principalement de trois sources: le
18 Rapport Coquery, rapport V énard, etc. 19 Et repris de manière plus précise dans les études de cas.

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FIDES, la CCFOM et le budget de l'Etat français"2o et ont été "presque toujours au moins égaux à la moitié des investissements publics, en AOF, en dépit du poids relatif de la contribution budgétaire intérieure "21. Comme je rai dit, j'ai exclu des séries chiffrées globales les prêts consentis par la Caisse Centrale de la France d'Outre-Mer pour retenir les seules subventions du FIDES et de l'Etat français. Certes, les territoires étaient censés alimenter les caisses du FIDES mais cet effort local fut plus théorique que réel, on le verra. Il a été de toute façon possible d'isoler, dans les comptes du Fonds, les capitaux purement métropolitains. Pour la période post-indépendances, le traitement statistique a été réservé aux investissements du Fonds d'Aide et de Coopération. Face aux séries constituées, les questions affluaient: quel était le volume des apports consacrés par la France à l'aménagement des villes de ces quinze pays, pendant les quarante années considérées? La décolonisation marquaitt-elle une rupture dans le volume des investissements et dans leur orientation? Quels furent les pays privilégiés par l'aide française? Quels types d'intervention furent les plus fréquents? Quelles furent les destinations principales? En un mot, il s'agissait de dégager les spécificités de l'intervention française dans le domaine urbain, d'en repérer la continuité et/ou l'évolution dans le temps. La France a indubitablement financé un certain type d'agglomération en Afrique. Certains lieux stratégiques de la ville et de l'activité urbaine, certaines clientèles, ont été privilégiés au détriment d'autres. En décortiquant les chiffres des investissements, les réponses à ces questions se sont faites plus claires. Dans une troisième étape, enfin, il m'a semblé intéressant d'aller vérifier sur le terrain les impressions d'ensemble dégagées par l'approche générale. En choisissant l'exemple de trois capitales sahéliennes - Bamako, Niamey et Ouagadougou -, j'ai essayé de montrer comment se lisaient, dans l'espace urbain, les investissements français. Pourquoi choisir trois capitales de "pays moins avancés" ? D'abord, parce que ces villes étaient peu étudiées, surtout en comparaison avec les grands ports comme Dakar ou Abidjan. Ensuite, parce que ces villes ont été assez négligées par la coopération française. Les traits de l'intervention française y étaient plus caricaturaux, donc plus significatifs. Les questions d'ensemble ont donc pu, dans les études de cas, trouver des réponses concrètes: où la métropole, puis l'ex-métropole, a-t-elle choisi d'inscrire sa marque dans le paysage urbain ouagalais, bamakois ou niaméen ? Quelle a été, dans ces villes, la chronologie des investissements français? En d'autres termes, comment l'intervention française a-t-elle accompagné la croissance des trois capitales? Quelles entreprises, quels
20 IEDBS, Les investissements publics nationaux et extérieurs dLms les pays francophones d'Afrique tropicale (1946-1960), volume I, p 108. 21 C. COQUERY-VIDROVITCH, "Economic Decolonization in French Africa", op. cit., p 4.

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bureaux d'études, quels architectes ont emporté les marchés locaux? Les fluctuations économiques, les changements de régime internes ont-ils eu des répercussions sur l'aide française? Les désirs des pays ont-ils été entendus après les indépendances? Pour plus de commodité, les trois cas ont été envisagés l'un après l'autre, mais dans une optique comparatiste qui a affiné le raisonnement global du début. Les situations respectives de Niamey, Bamako et Ouagadougou n'étaient pas réductibles à un modèle général: la spécificité des histoires nationales, la singularité de leur position par rapport à Paris, ont joué à plein pour accélérer la différenciation entre trois agglomérations dont l'héritage colonial était pourtant commun. Sur ces exemples précis, enfin, une localisation des investissements financés par la France était possible: une cartographie des lieux donnait plus de chair aux investigations abstraites des deux premières approches. Tout sujet est par définition restrictif. En l'occurrence, un sujet focalisé sur les financements publics extérieurs évacue complètement un des aspects originaux de l'urbanisation dans le Tiers-Monde: la production informelle de la ville. Mais cette question a été largement fouillée par les sociologues, les anthropologues et les géographes et je n'ai pas cru bon de marcher sur des sentiers déjà battus. Ceux qui rechercheraient ici un témoignage vécu sur les villes subsahariennes, qui voudraient y entendre parler de couleurs, de bruits et de parfums d'épices risqueront également d'être déçus. En faisant le choix d'un thème volontairement limité, j'espère cependant avoir contribué à une meilleure compréhension des rapports de dépendance entre une exmétropole et ses ex-colonies. Les repérer à travers la lecture des politiques urbaines me paraissait une façon originale d'aborder le problème, tout en prolongeant un certain nombre de travaux antérieurs sur les villes africaines. Différents auteurs22, en effet, se sont penchés sur l'espace urbain colonial, l'analysant comme un révélateur des rapports de domination. Cette approche, qui me semblait peu familière aux historiens, m'a séduite dès le départ. Par ailleurs, la remise en cause virulente23 de la coopération bilatérale française, au début des années 1980, avait attiré ma curiosité sur le problème de l'aide au Tiers-Monde. Instrument du néo-colonialisme ou effet de la pure générosité française? La réponse ne faisait guère de doute à mes yeux mais j'éprouvais le besoin d'y porter un regard d'historien. Le croisement des deux thèmes qui me passionnaient le plus à l'époque a finalement donné une problématique pointue sur les villes négro-africaines. Elle fournira, je l'espère, quelques pistes de réflexion autour d'une question centrale: quelle ville, quel modèle urbain, la France a-t-elle contribué à promouvoir en Afrique d'influence française, avant et après les indépendances?

22 Et notamment des architectes de formation, comme Alain SINOU. 23 Par les socialistes après 1981 et par le ministre Jean-Pierre COT, notamment.

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C'est du point de vue français que je me suis placée au long de ce travail et que j'ai interrogé l'espace urbain africain. Faire ressortir les motivations de la métropole, débusquer les intérêts de la puissance coopérante, analyser les modalités de l'intervention extérieure, ont été mes objectifs principaux. Ils devaient apparaître aussi clairement que possible dans le titre de ce travail. Celui qui fut finalement choisi m'a semblé assez simple pour refléter, sans la trahir, l'optique générale de cette recherche.

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QUELQUES CONSIDERATIONS D'ORDRE METHODOLOGIQUE

Certains des pays étudiés ont changé de nom durant la période 19451985: ainsi le Soudan, la Haute-Volta, le Dahomey. De manière générale, j'emploierai le nom colonial ou le nom récent en fonction de la date chronologique à laquelle je me placerai. En 1958, je parlerai du Soudan français; el) 1962, du Mali. En 1982, de la. Haute-Volta; en 1985, du Burkina Faso. Pour ce qui concerne l'orthographe des noms d'ethnies, mon embarras a été grand. N'ayant aucune compétence linguistique, je me suis rapportée aux conseils de Pierre Alexandre, Professeur à l'INALCO, dans son ouvrage de vulgarisation Les Africains24. Les noms ont été traités comme invariables et transcrits selon les valeurs phonétiques internationales simplifiées (par exemple: les Hausa au lieu des Haoussas). Néanmoins, dans certains cas, les formes européanisées passées dans l'usage courant ont été employées: les Mossi plutôt que les Mosi, les Touaregs plutôt que les Twareg. De même, j'ai employé indifféremment le terme de Fulbe ou celui de Peuls, tant ce dernier vocable est répandu dans toute l'aire culturelle de l'Afrique francophone.

24 P. ALEXANDRE, Les Africains. Initiation à une longue histoire et à de vieilles civilisations, de l'aube de l'humanité au début de la colonisation, Lidis-Brepols, 1982, p 523.

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LISTE DES PRINCIPAUX SIGLES

ACA ANSOM AEF AOF BCEOM BIRD BNP BRGM BTP CCCE CCFOM CED CFA CFAO COFACE EDM ENA FIDES FAC FBCF FED IDA OCDE OHE ONAREM ONG PMA PMI PNUD PVD

Agencé Coopération et Aménagement Archives Nationales, Section Outre-Mer Afrique- Equatoriale Française Afrique-Occidentale Française Bureau Central d'Etudes pour les Equipements d'Outre-Mer Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement Banque Nationale de Paris Bureau de la Recherche Géologique et Minière Bâtiment et Travaux Publics Caisse Centrale de Coopération Economique Caisse Centrale de la France d'Outre-Mer Comité Européen pour le Développement Communauté Financière d'Afrique Compagnie Française de l'Afrique Occidentale Compagnie Française d'Assurance pour le Commerce Extérieur Electricité du Mali Ecole Nationale d'Administration Fonds d'Investissement pour le Développement Economique et Social Fonds d'Aide et de Coopération Formation Brute de Capital Fixe Fonds Européen pour le Développement International Development Association Or,ganisation de Coopération et de Développement Economique Office des Habitations Economiques Office National de la Recherche Energétique et Minière Organisation Non Gouvernementale Pays les Moins Avancés Protection Maternelle et Infantile Programme des Nations Unies pour le Développement Pays en Voie de Développement

23

RCA SATOM SCET SCOA SEMA SDAU SIAEF SIC SICAP SIHCI SFIO SOMAIR SONUCI SMUH TOM UMOA VSN VRD

République Centrafricaine Société Anonyme des Travaux d'Outre-Mer Société Centrale pour l'Equipement du Territoire Société Commerciale de l'Ouest Africain Société d'Equipement du Mali Schéma Directeur d'Aménagement Urbain Société Immobilière d'AEF Société Immobilière du Cameroun Société Immobilière du Cap- Veft Société Immobilière et d'Habitat de Côte-d'Ivoire Section Française de l'Internationale Ouvrière Société des Mines de l'Aïr Société Nigérienne d'Urbanisme et de Construction Secrétariat des Missions d'Urbanisme et d'Habitat Territoires d'Outre-Mer Union Monétaire Ouest-Africaine Volontaire du Service National Voies et Réseaux Divers

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PREMIERE PARTIE

LES INVESTISSEMENTS FRANÇAIS DANS LES VILLES AFRICAINES (1945-1985)

LE CADRE D'ACTION D'UNE POLITIQUE

L'urbanisation est - sauf exception notable - un phénomène récent en Afrique Noire. Mis à part quelques formations urbaines anciennes, les villes sont d'apparition relativement tardive et ont eu partie liée avec la pénétration coloniale. Certes, les cités-Etats hausa, les vieilles capitales des empires soudanais, les villes-marchés aux points de rupture de charge des caravanes transsahariennes, les cyclopéennes Zimbabwe et les mystérieuses Tombouctou plongent leurs racines dans une organisation économique, sociale et politique bien antérieure à l'implantation des colonisateurs25. Mais, pour une bonne part, l'essaimage des villes, la promotion de certains centres, le développement sans précédent de l'urbanisation, s'inscrivent dans l'évolution des cent dernières années. L'explosion urbaine est plus circonscrite encore dans le temps, remontant à la seconde moitié du XXème siècle. A ce titre, les villes négro-africaines créées ou promues par le colonisateur sont légion. Elles sont intrinsèquement marquées par leur origine allogène et, plus que tout le reste, portent l'empreinte de la domination européenne. Conçues pour répondre aux attentes métropolitaines, pivots de l'ordre administratif colonial, synapses vitales pour le réseau des circuits de traite, elles ont acquis des caractères qui, à bien des égards, ne sont qu'estompés aujourd'hui. Traquer la logique coloniale dans l'organisation des villes, dégager l'idéologie urbaine de la colonisation, est un exercice auquel se sont livrés les chercheurs. Ainsi se révèlent des permanences dans leur organisation interne. Le discours urbanistique européen, passé au crible de l'analyse, est lui aussi porteur d'une conception spécifique de la ville coloniale africaine et de la hiérarchie dominants/dominés. Les Français, comme la plupart des autres colonisateurs, se sont appuyés sur les réseaux urbains qu'ils ont contribué à faire naître. Dakar, Abidjan, Port-Gentil, Brazzaville, Fort-Lamy, Bamako, Pointe-Noire, Bangui... forment un chapelet de ces villes de l'Empire, apparues ou développées avec lui, tributaires de son expansion, garantes de son assise. L'utilisation des villes par les Français ne diffère pas, globalement, de celle de leurs concurrents britanniques, portugais ou belges: leurs villes coloniales ont eu des fonctions poliÜco-économiques comparables, des structures internes similaires. Néanmoins, certaines spécificités françaises 25 Elles n'entrent donc pas dans le cadre de ce propos.

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l'administration directe, l'expérience algérienne - ont donné aux villes et aux réseaux urbains d'AEF et d'AOF, du Cameroun et du Togo, des caractères propres. De même, l'histoire intérieure française a amené à des révisions drastiques de la politique d'investissements en Afrique après 1945. Seule la politique britannique, à travers le Colonial Development & Welfare Fund et la Colonial Development Corporation26, peut être comparée à l'effort massif d'investissement public consenti par Paris avec les plans de modernisation et d'équipement de l'après-guerre. Dirigés notamment vers les villes, ces capitaux ont contribué à leur croissance et à leur surcroît d'attrait à l'époque où l'exode rural s'emballait. Vecteurs de la civilisation et des modes de vie européens27, seuls lieux possibles de promotion sociale pour une élite "d'évolués", les villes de l'Empire ont ainsi reçu un coup de pouce de la métropole au moment même où les ruraux démunis commençaient à s'y installer en nombre. L'engrenage inflationniste de l'hypertrophie urbaine fut sans doute encouragé par le tardif essai d'équipement des principaux centres28. Créatrice ou promotrice des principales villes actuelles d'Afrique francophone, investisseur majeur dans les premières années de l'explosion urbaine, la puissance publique française a poursuivi son intervention directe sur le monde urbain négro-africain après la vague des indépendances de 1960. Avec la mise en place d'une politique bilatérale de coopération qui lui assurait un maintien dans son "pré carré", l'ex-métropole a continué à financer, programmer, construire, dans les villes de son ex-Empire. Forts de l'expérience acquise dans les années de la domination directe, les experts français ont accumulé un savoir-faire urbanistique qui les prédisposait à poursuivre leur engagement sur le terrain, les structures mêmes de la coopération les y invitant d'ailleurs. La ville - en tant que lieu-phare du pouvoir - est par excellence l'endroit où se révèlent les rapports de domination mais aussi, aujourd'hui, les rapports Nord/Sud. Les cités du Tiers-Monde, et particulièrement celles d'Afrique subsaharienne, ont ceci d'original que les puissances étrangères y investissent au nom de l'aide au développement. Leurs choix d'investissement ne sont pas neutres, pas plus que ne l'étaient les investissements coloniaux. Il faudra examiner la cohérence de ces choix sur le long terme, à travers l'exemple français. L'intervention de la France depuis plus d'un siècle dans l'urbanisation négro-africaine a-t-elle été révisée en profondeur lors des indépendances, une fois évacuée la domination politique directe?

26 ANSOM, FIDES 1ère série, cart. 23, doss. 173, rapport sur la Colonial Development Corporation pour 1951. Ces deux organismes ont été créés respectivement en décembre 1945 et février 1948. 27 Voir l'article d'Ho D'ALMEIDA-TOPOR, "Comment la baguette de pain a conquis l'Afrique", l'Histoire, n° 145, juin 1991, pp 76-77. 28 Mais peut-on le blâmer?

28

Les villes afro-francophones, nées d'une volonté publique française, partiellement équipées sur des deniers publics, sont les miroirs fidèles des rapports franco-africains, de la colonisation à l'ère post-coloniale. A l'heure où elles connaissent un processus métastasique, où s'y concentrent et s'y accumulent les facteurs du sous-développement, on peut s'interroger sur les responsabilités du colonisateur dans cette évolution mal maîtrisée. En quoi, comment, pourquoi, la France a-t-elle contribué au mal-développement urbain actuel? Est-elle à incriminer dans ce bilan29? La politique de coopération urbaine actuelle prend-elle en compte les constats d'échec? Les capitaux français continuent-ils à financer des lieux d'exclusion économique, des espaces voués à la non-production? Pour dresser un tableau cohérent des structures et des contraintes dans lesquelles ont évolué les aménageurs français depuis 1945, il a fallu accumuler une documentation adaptée. Délaissant dans un premier temps les bilans chiffrés, je me suis d'abord intéressée aux sources variées susceptibles d'éclairer mon propos. Les rapports au Comité Directeur du FIDES et, d'une manière générale, les archives du Fonds FIDES des ANSOM, se sont révélés précieux, ainsi que diverses revues spécialisées. Pour la période des indépendances, de nombreux rapports ministériels - bilans des années de coopération, travaux de commande sur les villes africaines - ont également fourni matière à alimenter la réflexion. Celle-ci a été enrichie par l'interview de témoins directs et complétée par des lectures plus académiques. . L'ensemble a permis, dans une première approche non quantitative, de définir le cadre d'action de la politique urbaine menée par la France en Afrique Noire depuis la seconde guerre mondiale.

29 Quitte à pousser "le sanglot de l'homme blanc", une telle interrogation s'impose.

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CHAPITRE

I

L'ETAT DES LIEUX EN 1945 : HEmTAGESETNOUVEAUXDEnS

Le pays a 92 345 000 km2 pour trente millions d'âmes. Kinshasa à elle seule en a avalé cinq. Quelle gourmandise démographique! Sony Labou TansPo.

Une prodigieuse croissance urbaine a submergé l'Afrique Noire depuis 1945. Dès lors, les capitales coloniales, jusqu'ici comparables à de modestes sous-préfectures françaises, enflèrent démesurément. Les problèmes urbains changèrent de nature et d'échelle dans les années 1940-50 et mêlèrent désormais le qualitatif et le quantitatif. De même, ces années d'après-guerre virent s'accentuer un phénomène caractéristique des pays sous-développés: l'hypertrophie d'une seule ville au détriment des centres secondaires. Ce déséquilibre progressif des réseaux urbains, directement dû aux objectifs économiques de la colonisation, aggrava la situation, concentrant et cumulant les problèmes en un lieu. Cette montée en charge modifia radicalement les données des problèmes pour les cités de la seconde moitié du XXème siècle. Un bilan de l'urbanisation après 1945 s'impose pour comprendre comment les Français virent la maîtrise des villes leur échapper au moment même où ils s'apprêtaient à y investir massivement. On ne doit pas perdre de vue le fossé qui sépare le Niamey de 1730 habitants en 1931 du Niamey de l'aprèsguerre, fort de ses 12000 citadins, et plus encore du Niamey des années 80 et de ses 420000 habitants.

30 Cité dans la revue Cités Africaines, n° 2.

31

En fait, un bilan en 1945 suppose cette question: quelle avait été la pratique des colonisateurs français dans les villes africaines depuis plus d'un demi-siècle? Quelles villes avaient émergé des tâtonnements, des adaptations, des politiques d'aménagement et d'équipement, définis avant la seconde guerre mondiale? Face aux problèmes actuels du sousdéveloppement urbain, on est en droit de se demander si la structure des villes léguées par la colonisation n'est pas en cause dans l'inadaptation chronique des centres à loger les néo-citadins, à accueillir et intégrer les ruraux sans emploi, à donner du travail à la jeunesse et à promouvoir l'ascension sociale. La ville coloniale, aménagée par et pour les colonisateurs - centre administratif et/ou centre de traite, port d'exportation ou gare-terminus de savane - ne pouvait faire face à l'onde de choc de l'exode rural et de l'accroissement naturel. Rien ne l'y prédisposait, ni le sous-équipement des quartiers indigènes, ni la sous-industrialisation. Morphologiquement, les cités coloniales "classiques" marquaient d'une coupure nette la séparation entre ville blanche et ville africaine: comment, dans ces conditions, le monde urbain aurait-il pu être vraiment intégrateur? L'aménagement urbain, jusqu'à la seconde guerre mondiale, a été largement ségrégationniste dans les faits, même si "ni les Français, ni les Portugais, ni même les Britanniques n'y ont jamais légalisé la ségrégation (...)"3L. Mais, précisément, sur quelles bases conceptuelles le discours et le savoir-faire français étaient-ils susceptibles de se renouveler pour aborder la politique de modernisation et d'équipement conçue après 1945 ? Un état des lieux de l'idéologie et de la pratique urbaines est donc indispensable pour comprendre comment les schémas de pensée anciens ont32 évolué lorsque la métropole décida de prendre elle-même en main les destinées des villes de l'Afrique française. Le discours hygiéniste, les principes du zoning et du lotissement, la réglementation foncière, les processus d'accession à la propriété, se sont modifiés dans le temps mais ont aussi modelé des manières durables de voir et de penser la ville à aménager. Les aménageurs, urbanistes et architectes d'après 1945 ne partaient pas de rien. Les certitudes de l'avant-guerre continuèrent de peser dans les débats ultérieurs; les structures morphologiques héritées continuèrent de guider par la force des choses - l'aménagement des villes.

31 C. COQUERY-VIDROVITCH, XXème siècle, n° 20, 1988, pp 49-73. 32 Ou n'ont pas...

"Villes coloniales et Histoire des Africains",

32

I. LES VILLES DES TERRITOIRES COLONIAUX FRANÇAIS EN 1945

1. Un urbanisme empirique
La croissance des villes de l'Empire français se fit au gré des circonstances et des besoins particuliers des colonisateurs. Des villes coloniales avaient émergé peu à peu, sans plan d'ensemble préétabli mais selon des lignes directrices guidées par des impératifs similaires. Si "spontané" qu'il ait souvent été, l'urbanisme n'en était pas moins porteur d'une c~rtaine conception de l'espace colonisé. Dans les anciens comptoirs côtiers, les règlements, les législations spécifiques à la ville33, furent souvent le reflet d'enjeux qui opposaient les négociants et les administrateurs locaux à la lointaine administration métropolitaine. Pour cette dernière, l'urbanisme était un bon moyen de contrôle à distance et, pour réduire les initiatives locales, la métropole prôna un certain égalitarisme dans ses réglementations urbaines. Au contraire, les administrateurs locaux développèrent des pratiques discriminatoires et ségrégationnistes, creusant par exemple le fossé entre Africains nés en ville et immigrants récents. Les règlements interdisant la paillote bloquèrent ainsi l'accès à la ville des populations indigènes démunies et introduisirent, au cours du XIXème siècle, un "ordre géométrique spatial, à travers les alignements des murs et des façades"34. Avec la conquête et l'expansion coloniale de la fin du XIXème siècle, les pratiques évoluèrent quelque peu. Les implantations urbaines furent, au départ, davantage des initiatives militaires que commerciales. "Ces lieux (furent) imaginés comme des centres de diffusion du colonialisme, qui (devaient) "rayonner" dans les régions avoisinantes"35 et avaient pour fonction première de marquer l'espace, de l'enserrer dans un réseau de contraintes. L'embryon de la croissance urbaine fut bien souvent le poste militaire ou le fortin séparés, pour des raisons de sécurité, des paillotes

africaines.

.

Une fois les militaires écartés aux profit des gouverneurs civils, au début du XXème siècle, les réglementations rivalisèrent d'ingéniosité pour faire de la ville un lieu de contrôle et de sélection spatiale. Au nom de l'hygiène, les populations blanches et noires se virent assigner des quartiers séparés. Les "villes blanches", symboles de la civilisation française triomphant de la
33 Droit des natifs par opposition aux immigrants. réglementations foncières spécifiques au sol urbain, etc. 34 J. POINSOT, A. SINOU, J. STERNADEL, Les villes d'Afrique Noire entre 1650 et 1960, Ministère de la Coopération-La Documentation française. 1989. p 33. 35 Idem, pSI.

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brousse, concentraient seules les investissements et tentaient de recréer le cadre des petites villes métropolitaines: église, bâtiments publics, jardins, alignement... 36. Cet urbanisme de la première époque coloniale resta longtemps le fait d'initiatives isolées, mal coordonnées entre elles. La réalisation des constructions incombait surtout aux services de Travaux Publics soumis aux conditions territoriales de financement et de disponibilité de la main-d'œuvre locale37. "(...) Une bonne part du capital urbain avait été constitué antérieurement (à la seconde guerre mondiale) et l'administration disposait d'une tradition et d'une pratique de financement de grands projets déjà anciennes (...). Les opérations d'aménagement urbain étaient alors intégrées aux grands programmes d'équipement coloniaux inspirés, au lendemain de la première guerre mondiale, par le plan Sarraut. "38 La priorité avait été donnée aux constructions ferroviaires et portuaires mais la volonté d'établir des pôles de développement régionaux était également apparue: dans le contexte de la crise des années trente, les premières inquiétudes face à une croissance urbaine de plus en plus difficilement contrôlée s'exprimèrent timidement.

2. Une ébauche d'action concertée
Dès l'époque de l'immédiat avant-guerre, les pouvoirs publics français ébauchèrent une politique qui prenait en compte l'originalité des réalités urbaines africaines. Au niveau des nomenclatures de dépenses publiques, on constate par exemple "l'émergence du domaine urbain"39. La spécialisation des compétences, la lente remise en cause des politiques antérieures, la gestion publique de plus en plus technocratique à mesure que les techniques comptables évoluaient - appelaient une rationalisation des programmes. Cette somme de savoirs nouveaux disqualifiait les pratiques de l'urbanisme colonial empirique et opportuniste.

-

36 Idem, p 53. 37 O. GOERG et C. SISSAO, "Quelques données générales sur les origines d'une politique d'urbanisme et d'habitat outre-mer à l'époque coloniale (1930-1960)", in S. DULUCQ et O. GOERG (éd.), Les investissements publics dans les villes d'Afrique œ l'Ouest. Habitat et transports, L'Harmattan, 1989, pp 13-15. 38 M. LAKROUM, "Evolution des modèles et des pratiques de l'investissement public urbain. La période coloniale", in S. DULUCQ et O. GOERG (éd.), op. cit., pp 19-40. 39 Idem., p 19.

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"Les origines de l'urbanisme colonial furent hésitantes. Les règles restèrent rudimentaires avant la seconde guerre mondiale. Il existait bien tout un arsenal législatif concernant les constructions (matériaux à employer, alignement, rapport entre la surface totale et la surface bâtie...) ou l'hygiène (évacuation des eaux usées, activités interdites dans les cours, comme le séchage du poisson...). Cette législation ne procédait toutefois pas vraiment d'une vision globale de l'organisation urbaine mais plutôt d'un esprit tatillon; elle était somme toute peu appliquée, faute de moyens administratifs et du fait de l'inadaptation de certains règlements. "40 Néanmoins, dès 1926, un Office des Habitations Economiques siégeant à Dakar fut mis en place pour coordonner les nouveaux programmes d'habitat colonial; seule sa branche sénégalaise s'avéra réellement efficace avant 1945. D'autres avancées plus significatives furent faites. En 1931, la réunion d'un congrès international de l'urbanisme aux colonies et dans les pays de latitudes intertropicales se tint à Paris, parallèlement à l'Exposition coloniale. Il étudia les spécificités de l'organisation des villes et de l'habitat dans ces régions, en liaison avec les contraintes climatiques et les exigences politicoidéologiques de l'époque. Tous les thèmes furent abordés: la réalisation de plans de villes, l'adduction d'eau, les critères esthétiques, les techniques de construction... On formula des vœux pour l'avenir mais ils ne furent pas réalisés dans le contexte économique hasardeux des années trente41. Cependant, en métropole, les progrès de la programmation du logement social furent importants sous le Front Populaire: on vit se développer des opérations d'habitat ouvrier, notamment en région parisienne. Sans y voir une filiation directe, il est possible que les savoir-faire acquis à cette occasion aient pu influer sur les programmes coloniaux de l'après-guerre: l'urbanisme et l'habitat planifiés entraient peu à peu dans les mœurs.

3. Le bilan après la seconde guerre mondiale
L'Afrique Noire a vu ses réseaux urbains profondément remaniés par la présence européenne. Les cartes de la page 37 suffisent pour se convaincre de ce phénomène profond. Les villes précoloniales, qu'il s'agisse des cités commerçantes sahéliennes du Moyen-Age, véritables "ports" du Sahara, des cités-Etats hausa ou des capitales dahoméennes, étaient avant tout des villes d'hinterland qui contrôlaient des routes commerciales axées sur l'intérieur du continent. Elles déclinèrent pour la plupart lorsque les colonisateurs ne s'appuyèrent pas sur

40 O. GOERG et C. SISSAO, art. cit., p 13. 41 Idem.

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elles pour asseoir leur autorité. En effet, "ils ont choisi leurs villes" et "la sélection coloniale modifia considérablement le tissu urbain antérieur"42. Une organisation périphérique des réseaux urbains se mit en place à partir des XV-XVlèmes siècles, avec l'installation de comptoirs côtiers, tandis que seules subsistaient quelques capitales politiques de l'intérieur (Ségou, Sokoto, Kano...) : l'extraversion des villes africaines était déjà amorcée avec cette première ceinture d'établissements européens. Avec la conquête militaire de la fin du XIXème siècle, un rééquilibrage s'opéra au profit de nouveaux centres de l'intérieur dont la plupart n'avait aucun passé pré-colonial (Niamey, Fort-Lamy...). Quelques anciennes villes se virent confirmées dans leur autorité ou revitalisées par le choix des colonisateurs (Ouagadougou, Ilorin, Ibadan...). En tous les cas, le renforcement des réseaux urbains de l'intérieur n'empêcha pas la multiplication des ports et des villes côtières dans la première moitié du XXème siècle: drainer vers les métropoles les denrées coloniales était une des fonctions premières des réseaux urbains. Le bouleversement des armatures urbaines traditionnelles se marquait, au lendemain de la seconde guerre mondiale, par des circuits économiques complètement appropriés par les puissances coloniales. L'Afrique française n'échappa nullement à ce phénomène "d'extemalisation" de ses réseaux urbains. Néanmoins, en 1945, la croissance des villes n'y était pas encore spectaculaire et le classement selon la taille des villes de l'Empire français reflétait la place de chacune dans la hiérarchie administrative et économique des territoires. En 1955, seule la capitale de l'AOF, Dakar, dépassait les 200000 habitants. Trois centres à peine excédaient les 100 000 habitants: Brazzaville, Abidjan et Douala. Cinq villes, capitales territoriales, comptaient entre 50 000 et 100 000 habitants: Lomé, Bamako, Bangui, Yaoundé, Libreville. Mais plusieurs capitales de territoires avaient une population inférieure à 50000 individus: Conakry, Ouagadougou, Porto-Novo, Niamey, étaient dans ce cas. Quant à Nouakchott, elle n'était pas encore née43. Les ports et les grands centres administratifs avaient concentré à leur profit l'essentiel de la croissance urbaine rendue irréversible par la crise des années trente.

42 C. COQUERY-VIDROVITCH, "Villes coloniales et Histoire des Africains", op. cit., P 58. 43 J.-L. VENARD, Vingt-cinq ans d'interventi~nfrançaise dans le secteur urbain en Afrique Noirefrancophone, Economica, 1986, pp 13-14.

36

L'URBANISA

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Cartes tirées de J. POINSOT, A. SINOU, J. STERNADEL, op. cit., p.l3.

37

ll. VERS UNE AFRIQUE DES VILLES

1. L'explosion urbaine des années 1945-55
Comme on vient de le voir, jusqu'au début de la décennie 1940, "l'urbanisation dans les colonies françaises de l'Afrique Noire (resta) très mesurée"44. Amorcée dans les années trente, l'explosion urbaine se produisit véritablement après 1945, plus précisément au cours de la période 1945-55. De multiples travaux d'intérêt public ou privé, le renforcement marqué de l'encadrement administratif, la création d'entreprises commerciales et industrielles, l'augmentation des effectifs européens, expliquent cet attrait nouveau des villes pour des populations désormais dégagées de la menace directe du travail forcé. L'appel à la main-d'œuvre fut considérable dans les grandes agglomérations et attira des milliers d'hommes, suivis de leurs familles. Les rythmes d'accroissement démographique urbain commencèrent à avoisiner les 6 à 10% par an.
Fig. 1. POPULATION
1930: 53 982 1936: 97 801 1945: 132000
Source: A. SECK, Dakar. métropole art. cit.

DE DAKAR (1930-1962)
1950: 229 000 1954: 257 000 1962: 374 000
ouest africaine, Dakar, IFAN, 1971. Cité par M. LAKROUM.

Comme l'indique la figure 2 qui rassemble les données pour six capitales ouest-africaines, l'évolution toucha de manière inégale les agglomérations: les ports furent privilégiés par le regain d'activité économique de l'aprèsguerre, tandis que les capitales de l'intérieur connaissaient une croissance plus modeste. Dakar, capitale fédérale, était l'exemple-type de cet emballement subit. Elle avait décollé à partir des années trente, mais sa croissance devint fulgurante après 1945: sa population, multipliée par deux entre 1930 et 1945, doubla une nouvelle fois en neuf ans, entre 1945 et 195445. Si l'on considère comme villes les agglomérations de plus de 5 000 habitants, les taux d'urbanisation de l'Afrique occidentale passèrent de 9,8% en 1950 à 12,9% en 1960. Certes, à l'indépendance, on avait des disparités
44 Urbanisme et Habitat dans les PVD avant 1960, p 335. 45 M. LAKROUM, "Evolution des modèles et des pratiques de l'investissement public urbain. La période coloniale", in S. DULUCQ et O. GOERG (éd.), op. cit., P 20.

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fortes entre des pays côtiers tels le Sénégal ou la Côte-d'Ivoire, avec un taux de population urbaine de 20% environ, et les pays sahéliens qui avoisinaient tout juste les 6%46. Mais, globalement, la machine à fabriquer des citadins était lancée dans tous les territoires. Dès lors, la maîtrise de l'aménagement urbain devenait un idéal de plus en plus difficile à atteindre. Les Français commencèrent à consentir des efforts financiers en faveur des villes africaines au moment même où celles-ci changeaient de nature et où les problèmes s'accumulaient. Cette coïncidence chronologique est emblématique de l'impuissance des colonisateurs à endiguer les flots qu'ils avaient eux-mêmes déchaînés.

EVOLUTION
habitants
500000 450000 400000 350000 300000 250000 200000 150000 100000 50000

DE SIX VILLES D'AFRIQUE 19614)

DE L'OUEST

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2. Des villes post-coloniales en plein essor Sur la lancée des rythmes de croissance de la fin de la période de domination directe, les villes post-coloniales cumulèrent les facteurs de croissance: croît naturel de populations jeunes et fécondes, soldes migratoires largement bénéficiaires. Cette évolution, similaire dans la majorité des pays sous-développés, s'accusa particulièrement en Afrique Noire. Entre 1950et 1980, la population urbaine du Tiers-Monde fut multipliée par 3,5 tandis que celle de l'Afrique subsaharienne l'était par 547. Ce chiffre sensiblement plus élevé
46 J.-L. VENARD, Vingt-cinq ans d'intervention!rançaise..., 47 Idem. p 1. pp 11-12.

39

s'expliquait par un retard général de l'urbanisation dans cette partie du monde, lié à des conditions historiques particulières. Partant de taux globalement plus faibles que ceux de l'Amérique latine ou de l'Asie, la croissance fut beaucoup plus rapide à mesure que l'intégration à l'économiemonde se faisait plus complète et que les modes de vie "développés" s'imposaient aux populations rurales. Le tableau suivant permet néanmoins de nuancer l'appréciation globale sur la croissance des villes du continent.
Fig. 3. LES TAUX D'URBANISATION (en %) AFRICAINS (1960-2000)48

Afrique Af. de l'Est Af. Centrale Af. du Nord Af. Australe Af. de l'Dues

13 7 18 30 13

21 10 25 37 17

27 15 34 44 23

34,5 22,4 39,6 44,3 55,6 33,1

41,3 30,1 47,6 49,9 61,7 40,7

Les régions les plus fortement marquées par le fait urbain depuis 1960 sont l'Afrique du Nord et l'Afrique australe - que nous n'incluons pas dans notre étude -. L'Afrique centrale est également touchée par le phénomène: le Zaïre, la République Centrafricaine, le Gabon, le Congo, le Cameroun, sont des pays où, à l'heure actuelle, près de la moitié de la population est citadine. L'Afrique de l'Ouest a connu - dans une moindre mesure - un grand essor de ses villes depuis trente ans : sa population est urbaine pour près d'un tiers. Les pays anglophones - dont le géant nigérian - contribuent pour une part importante à ces taux conséquents. Mais si l'on s'en tient à l'ensemble formé par l'ex-Empire français, on peut différencier selon les pays: les Etats côtiers - la Côte-d'Ivoire, le Sénégal, le Togo, le Bénin et même la Mauritanie - sont largement engagés dans le processus d'urbanisation. Par contre, les pays de la bande sahélienne, du Mali au Tchad, connaissent des taux d'urbanisation encore très bas: 75 à 90% de la population y vivent en zone rurale, comme l'atteste le tableau suivant (fig. 4).

48 Pour 1960, 1970 et 1980: Marchés Tropicaux et Méditerranéens, 14 février 1986, p 363. Les chiffres pour l'Afrique australe, qui n'englobaient pas l'Afrique du Sud, ont été supprimés car ils étaient visiblement sous-estimés. Pour 1990 et 2000 : Chronique du CEPED (Centre Français sur la Population et le Développement), n° l, printemps 1991, p 3. Ces chiffres sont tirés de: ONU, Prospects of World Urbanization (Population Studies nOl12), New York, 1989.

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Fig. 4. LES TAUX

D'URBANISATION

EN AFRIQUE

FRANCOPHONE

(1970.1989)49

(en %)

1970
BENIN

1989
40,6 47,9 45,7 41,6 45,6 44,7 8,8 19 40,5 18,8 38 32 24,9

CAMEROUN
R.C.A. CONGO COTE-D'IVOIRE GABON BURKINA FASO MALI MAURITANIE NIGER SENEGAL

TCHAD TOGO

16 20,3 31,1 34,8 27,6 25,6 6,8 14,9 12,8 8,3 23,7 11,3 13,1

Les ex-possessions françaises font donc partie des régions du continent noir les plus touchées par la lame de fond de l'urbanisation. Dans ces conditions, l'intervention des instances coopérantes françaises après 1960 aurait dû refléter cet état de fait et accompagner l'explosion urbaine. On verra que ces conditions furent loin d'être remplies, ce qui accentua encore la distorsion entre besoins des citadins et équipement des villes.

Conclusion

Structures urbaines léguées, structures de pensée héritées: la voie de l'aménagement urbain après-guerre semblait tracée, même si la nature et l'ampleur des problèmes nouveaux la rendait obsolète. Or, ces structures elles-mêmes avaient en partie généré les difficultés nouvelles. En ce sens, une révision objective des principes de l'intervention française aurait été nécessaire pour aménager un type' de villes jusque-là inconnu des colonisateurs: des espaces urbains où la croissance atteignait le rythme de 7% l'an et où le sous-équipement en matière d'assainissement, d'adduction d'eau, de locaux scolaires, etc., reflétait les conditions manifestes du sous-développement. La prise en compte de la croissance urbaine et de la macrocéphalie grandissante des capitales devait - aurait dû - être un préalable à une
49 Pour les chiffres de 1970: M. COQUERY, La coopération française face aux problèmes posés par l'urbanisation dans le Tiers-Monde, rapport ministériel, 1983, p 83. Pour les chiffres de 1989: l'Etat du Monde 1991, La Découverte, Paris, 1990.

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réflexion renouvelée sur l'intervention française dans les villes. Mais, dans les années cinquante, l'arrivée massive de capitaux publics ne s'accompagna pas d'une remise en cause des pratiques jusqu'alors observées. Dans ces conditions, avec un héritage aussi lourd et tant de problèmes à résoudre en même temps, l'action de l'après-guerre arriva trop tard et fut fortement hypothéquée. Les contradictions entre permanences et ruptures formèrent un cocktail explosif, condamnant les aménageurs à se lancer dans une perpétuelle fuite en avant sans jamais maîtriser la croissance des villes. Avec les indépendances, la mise à distance politique ne fit que diluer l'action des ex-colonisateurs. A l'heure de l'urbanisation galopante, les Français purent se contenter de saupoudrer de quelques investissements les villes africaines, tirant tout le bénéfice de leur générosité affichée. Le discours catastrophiste des années 1970-1980, dénonçant les méfaits de la ville tentaculaire, justifiait d'une certaine façon la mollesse des réactions face aux nouvelles réalités des processus d'urbanisation. L'état des lieux en 1945, au moment du lancement de la politique de modernisation et d'équipement, révèle donc à la fois la lourdeur des héritages acquis, le retard des actions entreprises et l'accumulation de nouveaux paramètres inquiétants. Ces contradictions suscitèrent une impuissance à s'adapter aux nouvelles réalités des villes subsahariennes de la seconde moitié du XXème siècle.

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CHAPITRE

II

LES INSTITUTIONS ET LES HOMMES QUI FONT LA VILLE

"Il est apparu que, dans la détresse inouïe qui est celle de la France, les populations de l'Empire lui ont partout manifesté une fidélité magnifique. Quel plus bel hommage pourrait être rendu à son génie civilisateur? C'est pourquoi la nation française a pris conscience de son œuvre impériale et de la solidarité profonde qui l'unit au monde." Ch. de Gaulle, discours de Londres du 18 juin 1942.

Après la seconde guerre mondiale, les méthodes traditionnelles de mise en valeur des colonies parurent dépassées. L'attitude des territoires d'outremer pendant le conflit et les demi-promesses de Brazzaville, l'évolution des mentalités et de l'opinion internationale, tout concourait à modifier sensiblement le rapport colonial. Les plans amorcés en Afrique lors de la crise des années trente servirent de ligne directrice à une "nouvelle donne" économique et politique. Dès 1934, une Conférence Economique de la France Métropolitaine avait mis en avant le rôle de l'Etat dans l'équipement des colonies. L'idée, reprise sous le Front Populaire, revenait à proposer le développement des territoires en renonçant officiellement aux vieilles lunes du pacte colonia15o. Sous le gouvernement de Vichy, un plan colonial avait même été élaboré en étroite liaison avec les milieux d'affaires51.
50 A partir de 1900-1901, les colonies furent tenues d'être financièrement autonomes et de pourvoir la métropole en produits bruts, sans entrer jamais en concurrence avec ses industries. 51 J. MARSEILLE, Empire colonial et capitalisme français, Histoire d'un divorce, Seuil, 1984, passim.

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Après 1945, l'Afrique devint donc largement importatrice de capitaux publics. Un véritable effort d'équipement fut entamé dans le cadre d'une planification inspirée de celle qui avait cours en métropole. Des francs coloniaux furent créés pour lutter contre l'inflation métropolitaine qui grevait les dépenses d'importation des colonies52. Le Fonds d'Investissement pour le Développement Economique et Social (FIDES) et la Caisse Centrale de la France d'Outre-Mer (CCFOM) furent les deux piliers de cette politique d'équipement. La nouvelle politique urbaine qui se dessina après-guerre se trouva enserrée dans le réseau financier du FIDES. Une cohorte de techniciens spécialisés vit le jour; des techniques, des pratiques, toute une philosophie de l'urbanisme s'élaborèrent dans les arcanes du ministère de la France d'Outre-Mer. Les orientations et les choix d'équipement adoptés de 1945 à 1960 façonnèrent de manière durable la politique française d'après les indépendances. Souvent, les mêmes hommes restèrent en place. Les institutions financières d'après 1960 (Fonds d'Aide et de Coopération et Caisse Centrale de Coopération Economique) n'étaient qu'une version à peine modifiée du FIDES et de la Caisse Centrale de la France d'Outre-Mer. L'urbanisme continua à faire partie des spécialités françaises. Des cabinets d'architectes et d'urbanistes parisiens planchèrent comme par le passé sur les schémas d'aménagement des villes africaines. Les entreprises françaises du Bâtiment et des Travaux Publics, souvent implantées de longue date, se trouvèrent les mieux placées pour remporter les marchés des nouveaux Etats. Le savoir-faire de la France, développé dans les années 1960-1970, s'exporta vers les grands chantiers africains et les choix urbanistiques que l'ex-métropole fit pour ses ex-colonies furent à peine révisés. A tous égards, les indépendances ne furent une coupure ni pour les organismes de coopération français ni pour les praticiens de l'urbanisme dont les méthodes ne furent pas remises en cause. La politique de formation d'ingénieurs et de techniciens africains de la ville avait été insuffisante pendant toute la période coloniale et les timides résolutions de l'après-guerre ne réussirent pas à renverser la vapeur. Aussi la France garda-t-elle, structurelle ment, un rôle déterminant dans les jeunes Etats. Les organigrammes des services de l'Urbanisme, de l'Habitat et de l'Architecture demeurèrent peuplés de responsables français, même dans certains pays qui affichaient haut et fort leur refus du néo-colonialisme53.

52 C. FREUD, Quelle coopération? Un bilan de l'aide au développement, Karthala, 1988, p 16. 53 Cf. infra, chapitre VIII. Dans le Mali post-colonial qui, sous l'égide de Modibo Keita, amorça un rapprochement avec l'URSS et dénonça avec virulence le néocolonialisme, on retrouvait des Français dans tous les rouages des services œ l'Urbanisme.

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Retracer l'histoire des institutions et des hommes n'est cependant pas une mince affaire, malgré cette évid~nte continuité. Le problème de la mémoire collective de l'action urbaine française en Afrique se pose en effet. Ce type d'action n'a pas donné lieu à la création d'un corps spécialisé, du type de l'Ecole Coloniale. Avant 1960, le ministère des Colonies ou celui de la France d'Outre-Mer ne géraient pas tout. Après 1960, le manque de centralité fut encore plus patent: "la France est aujourd'hui le seul grand pays industrialisé qui ne possède pas d'organisme central chargé de coordonner la définition et la mise en œuvre de sa politique d'aide au TiersMonde. La gestion de cette aide continue à être assurée de manière indépendante par plusieurs ministères ou établissements publics. "54 Pour des raisons essentiellement politiques, un corps de coopérants ne vit pas le jour après les indépendances. L'objectif n'était pas tant l'efficacité de la coopération que le maintien de la présence française sur le terrain: des détachements temporaires, des contrats individuels, des missions dirigées par quelques bureaux du ministère de la rue Oudinot, permettaient cela. Peutêtre le souci de ne pas créer d'administration de type néo-colonial a-t-il également joué dans le choix de cet éparpillement des hommes? La recherche ne s'en trouve pas facilitée mais un grand nombre de permanences, de filiations, peuvent être mises en évidence par-delà la décolonisation. L'analyse des institutions chargées de la coopération et de l'aménagement urbain démontre clairement une continuité avant et après 1960: il est donc fructueux de démonter les rouages pour apercevoir, derrière les changements d'appellation, la permanence des structures. De même, au niveau du discours sur l'urbanisme, l'absence de rupture est patente: les spécificités du contexte africain (explosion urbaine, sousindustrialisation, sous-développement...) n'apparurent que tardivement55 dans la réflexion française sur l'aménagement des villes et la décolonisation ne contribua pas à dessiller les yeux. . Cette inertie générale ne tenait pas aux seules structures d'intervention. Elle était également liée au maintien des mêmes hommes aux mêmes postes. Ainsi le pool des décideurs, financiers ou concepteurs, est-il resté remarquablement stable et peu nombreux pendant toute la période. Enfin, un ensemble de paramètres inchangés a guidé l'intervention française depuis la seconde guerre mondiale. La nébuleuse para-publique et privée autour de l'aménagement urbain outre-mer ne constituait pas une toile de fond neutre: des intérêts puissants la liaient à la politique d'investissements publics, qu'il s'agisse de ceux du FIDES ou de ceux du FAC. La monumentale thèse de Jean Suret-Canale56 sur la géographie des capitaux en Afrique Noire francophone en a démontré toute l'efficacité.

54 C. FREUD, op. cit., P 28. 55 On le verra dans la llème Partie. 56 J. SURET-CANALE, Géographie des capitaux en Afrique Tropicale d'influence française, Thèse d'Etat, Paris VII, 1984.

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Avant même d'étudier les flux d'investissements de 1945 à 1985, il faut donc s'appesantir sur le cadre général dans lequel ils s'effectuèrent. Tout un ensemble de contraintes structura l'effort financier consenti par la France selon des modalités finalement semblables avant et après les indépendances. Une des plus fortes fut la pérennité d'un cercle de technocrates coupés du terrain, désireux d'appliquer des recettes éprouvées dans l'Hexagone et soucieux de préserver des intérêts économiques privés.

I. L'EFFORT D'EQUIPEMENT DE L'APRES-GUERRE

1. Un contexte nouveau
La grande nouveauté de l'après-guerre dans les colonies françaises fut sans conteste le changement complet de la politique d'investissements publics. La philosophie générale des rapports coloniaux fut révisée puisque, désormais, la métropole acceptait officiellement de prendre en charge la majeure partie des dépenses d'équipement des territoires, tenus auparavant à l'auto-financement. Jusqu'alors en effet, les investissements français (publics et privés) avaient été faibles et concernaient surtout l'Afrique du Nord et l'Indochine. Les territoires africains s'étaient équipés sur les disponibilités des caisses de réserve ou, principalement, sur fonds d'emprunt5?: "Cet équipement se réduisait, en fin de compte, au minimum indispensable des circuits de traite"58. A partir de 1945-46, une vision moins étroite incita la métropole à investir dans la sphère impériale laissée en réserve, afin d'accélérer la reconstruction de la France. Le besoin de matières premières, le repli des capitaux indochinois vers une Afrique jugée plus sûre et des considérations stratégiques contribuèrent à ces réorientations59. "Pour la première fois, l'assistance bilatérale fut érigée en système par une loi, avec la création d'un Fonds d'Investissement Economique et Social

57 Urbanisme et Habitat en Afrique Noire avant 1960, ACA, 1984, p 229. 58 J. SURET-CANALE, Géographie des capitaux en Afrique Tropicale d'influence française, Thèse d'Etat, Paris VII, 1984, p 75. 59 C. COQUERY-VIDROVITCH, "Les changements économiques de l'Afrique dans le contexte mondial", in Histoire Générale de l'Afrique, t. VIII, UNESCO, 1986.

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