Le ministère des Affaires extérieures du Canada

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En 1968, le ministère des Affaires extérieures du Canada est en état de siège. Terminées les décennies de croissance et de succès diplomatiques de l’après-guerre. La technologie et la libéralisation des échanges annoncent une ère de mondialisation. Devant les chocs pétroliers et l’inflation galopante, l’économie est en désarroi. La mondialisation s’invite au programme des affaires internationales en y ajoutant de nouveaux dossiers : droits de la personne, notamment ceux des femmes, énergie, science et technologie, environnement, révolutions et terrorisme à l’échelle mondiale. Le nouveau premier ministre, Pierre Trudeau, adhère à cette mutation.
Ébranlé, le ministère peine d’abord à résister aux fortes pressions intérieures, politiques et économiques. Pendant les années 1970, toutefois, il parvient peu à peu à retrouver sa pertinence. Il se concentre sur une diplomatie d’ordre économique et invente des mécanismes administratifs qui lui permettent de concilier une perspective naturellement ouverte sur le monde avec les préoccupations particulières du gouvernement sur le front intérieur.
Chemin faisant, les Affaires extérieures contribueront à la formulation de politiques innovantes au regard des principaux enjeux de l’époque, notamment les missions de maintien de la paix des Nations Unies, la décolonisation, le dialogue Nord-Sud, le Moyen-Orient, la crise des otages en Iran et les dangers incessants de la Guerre froide.

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Date de parution 07 juin 2017
Nombre de visites sur la page 2
EAN13 9782760324954
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page 0,0218 €. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

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L’Institut d’administration publique du Canada : Co llection en administration publique et gouvernance
Sous la direction de :
Peter Aucoin, 2001-2 Donald Savoie, 2003-7 Luc Bernier, 2007-9 Patrice Dutil, 2010-
Cette collection est publiée sous l’égide de l’Inst itut d’administration publique du Canada, dont un des buts est de promouvoir la reche rche sur les problèmes touchant l’administration et les programmes publics. La coll ection vise à favoriser une meilleure compréhension de ces questions dans les milieux int éressés.
Depuis plus de cinquante ans, l’IAPC appui la publi cation de livres sur les grands défis de l’administration publique et de la gouvernance d ans les deux langues officielles du Canada. Pour la liste complète des titres parus, pr ière de visiter le site Web : www.iapc.ca
©
Sa Majesté la Reine du chef du Canada et l’Institut d’administration publique du Canada, 2017
ISBN 978-2-7603-2609-5 (relié toile)
Imprimé au Canada sur du papier sans acide
Publié par l’Institut d’administration publique du Canada, en collaboration avec la Direction de la recherche sur les politiques étrangères d’Affaires mondiales Canada et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.
Toutes les photographies et les marques sont reproduites avec la permission du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement. Catalogage avant publication de Bibliothèque et Archives Canada
Revision linguistique Correction d’épreuves Mise en page Photo de la couverture
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Nadine Elsliger Nicole Jetté Aline Proulx Greg Donaghy
Catalogage avant publication de Bibliothèque et Archives Canada
Hilliker, John, 1935-[Canada’s Department of External Affairs. Volume 3, Innovation and adaptation, 1968-1984. Français] Le Ministère des Affaires extérieures du Canada. Volume 3, Innovation et adaptation, 1968-1984 / John Hilliker, Mary Halloran et Greg Donaghy ; traduit de l’anglais (Canada) par Michel Buttiens [et six autres]. Traduction de: Canada’s Department of External Affairs. Volume 3, Innovation and adaptation, 1968-1984. Comprend des références bibliographiques et un index. ISBN 978-2-7603-2494-7 (PDF).--ISBN 978-2-7603-2495-4 (EPUB).--ISBN 978-2-7603-2496-1 (MOBI)
1. Canada. Ministère des affaires extérieures--Histoire. 2. Canada--Relations extérieures--Administration--Histoire. I. Halloran, Mary, auteur II. Donaghy, Greg, 1961-, auteur III. Titre. IV. Titre: Canada’s Department of External Affairs. Volume 3, Innovation and adaptation, 1968-1984. Français.
JL103.E8H5414 2017 vol. 3
353.1’30971
C2017-903785-4
Les PUO reconnaissent l’aide financière du gouvernement du Canada par l’entremise du Fonds de livre du Canada pour leurs activités d’édition. Elles reconnaissent également l’appui du Conseil des arts du Canada, du Conseil des arts de l’Ontario et de la Fédération canadienne des sciences humaines par l’intermédiaire des Prix d’auteurs pour l’édition savante. Nous reconnaissons également avec gratitude le soutien de la Faculté des arts de l’Université d’Ottawa.
Avant-propos
Voici le troisième volume d’une série qui a commenc é en 1990, lorsque John Hilliker a publié la première tranche de l’histoire officiel le du ministère des Affaires extérieures du Canada. Cet ouvrage portait sur la période allan t de 1909, année de la création du ministère, à la fin de la Seconde Guerre mondiale. Il est rapidement devenu indispensable aux chercheurs en histoire, en scienc e politique, en administration publique et en relations internationales. Sa lectur e est aussi devenue essentielle pour quiconque veut comprendre les relations internation ales du Canada, y compris pour ceux chargés de leur conduite. L’Institut d’adminis tration publique du Canada (IAPC) est très heureux de l’inclure dans cette collection prestigieuse. Le deuxième volume est paru en 1995. Rédigé cette f ois par John Hilliker et Donald Barry, il couvrait la période de 1946 à 1968 : les premières phases de la guerre froide. Même si les chercheurs avaient déjà passablement ét udié cette époque, cet ouvrage a jeté un éclairage nouveau sur la contribution du mi nistère à l’orientation de la politique étrangère du Canada. Comme le premier volume, il s’ est avéré très utile pour comprendre le rôle du gouvernement ainsi que les as pects liés aux politiques et à l’administration publique. Au moment d’écrire ces l ignes, je peux voir ces deux ouvrages dans ma bibliothèque, à portée de main, ca r je les consulte constamment. Tout vient à point à qui sait attendre. Après une i nterruption, pendant laquelle les archives gouvernementales ont continué de se dévelo pper, l’IAPC est heureux d’ajouter un troisième volume à l’histoire du minis tère des Affaires extérieures du Canada. DansInnovation et Adaptation, 1968-1984, Hilliker et ses collègues historiens Mary Halloran et Greg Donaghy relatent, dans un réc it captivant, les efforts du ministère pour s’adapter à une époque marquée par d es changements sociaux, politiques et économiques spectaculaires. Des dirig eants politiques, des bureaucraties aux intérêts divergents et des acteurs de la sociét é civile, qui connaissent mieux que jamais les affaires étrangères, remettent alors en cause le rôle du ministère dans l’élaboration des politiques au Canada et à l’étran ger. Parallèlement, un monde autrefois lointain se rapproche soudainement et par aît d’autant plus complexe. Les pays en développement s’affirment et la diplomatie doit s’attaquer à une multitude de nouveaux enjeux, alors que, face à la stagnation éc onomique, les grandes puissances forment de nouvelles alliances, comme le G7. Le pré sent volume ne porte que sur 16 années, mais, pour les Affaires extérieures, elles ont été particulièrement fertiles en événements. C’est avec une grande fierté que l’IAPC salue la pa rution de ce troisième volume, en sachant que, comme les deux ouvrages qui l’ont préc édé, il apportera une contribution importante aux efforts pour comprendre la façon don t la politique étrangère du Canada est formulée, mise en œuvre et évaluée.
Patrice Dutil, Directeur de la collection « Administration publiqu e et gouvernance » de l’IAPC, Université Ryerson
er 1 janvier 2017
Préface
Les deux premiers volumes de l’histoire du ministèr e des Affaires extérieures couvrent la période allant de sa fondation en 1909 jusqu’à 1968. Le ministère commença ses activités avec des ambitions modestes dans trois petits bureaux à son image, à l’étage d’un salon de barbier du centre-vi lle d’Ottawa. Au cours de la période dont traite le volume I (de 1909 à 1946), le minist ère ne connut pas de croissance 1 digne de ce nom. On ne lui confia pas davantage de responsabilités durant la Seconde Guerre mondiale, malgré son expansion subst antielle à l’échelle internationale, assurée par des affectations de personnel sur tous les continents. 2 Le ministère des Affaires extérieures atteignit sa maturité dans l’après-guerre , soit de 1946 à 1968, période couverte par le volume II. Les circonstances favorisant le Canada, ce furent des années de développement const ant et de réussites. En effet, un grand nombre des pays d’Europe et d’Asie étaient en reconstruction après la Seconde Guerre mondiale, alors que les exploitations agrico les, les mines et les fonderies canadiennes fonctionnaient à plein régime pour prod uire des quantités inépuisables de matières premières qui alimentaient une économie mo ndiale en pleine expansion. L’importance du Canada tenait à sa richesse et à sa puissance relatives. L’ordre du jour international, axé sur l’élaboratio n de mécanismes politiques et sociaux aptes à consolider la « paix belliqueuse » de la guerre froide et à gérer les processus de décolonisation, convenait aux diplomat es canadiens, qui déployaient des trésors d’imagination pour créer des institutions. Les premiers ministres et les secrétaires d’État aux Affaires extérieures qui se succédèrent partageaient leurs valeurs et leurs visions, et les appuyaient sans éq uivoque : Louis Saint-Laurent et Lester B. Pearson, John Diefenbaker et Howard Green , puis Pearson à nouveau et Paul Martin père, à titre de secrétaire d’État aux Affaires extérieures. Les Canadiens s’enorgueillissaient des réussites de leurs dirigea nts en matière de diplomatie, notamment de l’attribution du prix Nobel de la paix à Pearson en 1957, et remettaient rarement en question leurs politiques. La période traitée dans ce troisième volume, de 196 8 à 1984, est d’un autre ordre. Tout à coup, la mission du Canada sembla beaucoup p lus difficile à circonscrire lorsque l’Europe de l’Ouest, le Japon et la Républi que populaire de Chine se délestèrent des vestiges de la Seconde Guerre mondi ale et se ruèrent sur la scène internationale en réclamant une voix au chapitre et un rôle accru. Les nouveaux pays indépendants, surgis des ruines des empires europée ns en Asie et en Afrique, se mirent eux aussi à faire étalage de leur force et i nsistèrent pour se faire entendre, diminuant ainsi la marge de manœuvre des États viei llissants, dits de puissance moyenne, comme le Canada. Les conflits violents qui faisaient rage au Vietnam, au Nigéria et au Bangladesh, des pays insensibles aux plaidoyers diplomatiques, minaient l’appui populaire au ministère des Affaires extérie ures et à ses valeurs internationalistes. Du haut de sa chaire à l’Univer sité de Toronto, le professeur James Eayrs condamna la diplomatie qu’il qualifiait de « profession immorale percluse 3 d’hypocrisie ». Pendant ce temps, la toile de fond de la politi que internationale
changeait à grande vitesse : la guerre froide se mu a en détente puis, à la fin de cette période, se transforma à nouveau en guerre froide. Une nouvelle ère de mondialisation se profila à l’h orizon grâce aux communications plus rapides — appels téléphoniques peu coûteux et voyages à bas prix en avion à réaction —, jumelées à une vague de libéralisation des échanges commerciaux, déclenchée par les rondes de négociations tarifaire s du Kennedy Round en 1967. Les implications étaient stupéfiantes. Le keynésianisme vacilla d’incertitude avant de s’effondrer. La croissance grisante des décennies d ’après-guerre — elle fut de 5,5 pour cent par année en moyenne de 1963 à 1968 — ralentit puis stagna. L’inflation, qui commença à augmenter régulièrement au Canada en 197 1, atteignit le sommet de 12,65 pour cent en décembre 1974 dans la foulée d’u ne hausse fulgurante et imprévue 4 des prix du pétrole et du gaz . Pendant ce temps, la mondialisation repoussa les li mites des priorités internationales pendant que surgissaient presque quotidiennement de nouveaux enjeux : les droits de la personne et de la femme; l’énergie, la science e t l’environnement; la révolution mondiale et le terrorisme. Des ministères à compéte nce interne, des gouvernements provinciaux et des organisations non gouvernemental es réagirent en ouvrant des bureaux à l’étranger, dépêchant par vagues des bure aucrates et des ministres aux quatre coins du monde. Conscient de la portée de ces changements, le premi er ministre du Canada, Pierre Elliott Trudeau, les accueillit dès son élection en 1968. Cetoutsiderà plusieurs égards manifestait des réserves par à l’égard de la diplom atie canadienne de l’après-guerre, qu’il jugeait dominée par les alliances militaires du pays et une fixation malsaine sur la mission de paix de l’ONU. Il voulait instaurer une politique étrangère plus modeste, ancrée dans une définition plus restrictive, plutôt économique, de l’intérêt national du Canada. Intrigué par l’analyse de systèmes et la cy bernétique, des disciplines émergentes à l’époque, Trudeau s’interrogeait aussi sur le processus de « fabrication » de la politique étrangère. Lors d’une entrevue en 1 969, il fit cette célèbre déclaration : « 5 Aujourd’hui, je pense que le concept de diplomatie est légèrement dépassé . » Trudeau ouvrit le processus d’élaboration des polit iques, exposant les affaires internationales à une surveillance plus étroite de la part des autres ministères et du Cabinet ainsi que des électeurs canadiens. Il en pr ofita pour modifier les procédures, exigeant une politique étrangère moins réactive et plus rationnelle, et aussi plus intimement liée aux ministères à compétence interne et aux priorités du gouvernement. Ce troisième volume retrace les efforts déployés pa r les Affaires extérieures pour s’accommoder des pressions considérables d’ordre po litique, économique et intérieur de la longue décennie 1970. Il va sans dire que les changements préconisés par Trudeau consternèrent Marcel Cadieux, le sous-secré taire (ou sous-ministre) en 1968, et bon nombre de ses collègues, qui s’enorgueilliss aient de leur professionnalisme en matière de diplomatie. Les difficultés qu’ils éprou vèrent au début pour répondre aux attentes de Trudeau nuisirent au ministère des Affa ires extérieures et limitèrent son empreinte. Au cours des années suivantes, toutefois , ces mandarins quittèrent le ministère et leur influence s’estompa. À Ottawa, le s sous-ministres Albert Edgar Ritchie, puis Basil Robinson prirent la direction d u ministère. Ouverts, ils acceptaient plus facilement le changement, quoique ni l’un ni l ’autre n’ait été enclin à créer le genre de ministère que voulait Trudeau. C’est Allan Gotli eb, devenu sous-secrétaire en mai 1977, qui s’en chargea. La nomination de Gotlieb, d e neuf ans cadet de Robinson, annonça la montée en puissance d’une nouvelle génér ation déterminée à redynamiser les Affaires extérieures.
Ce livre relate donc une histoire d’innovation et d ’adaptation dans un contexte de déclin et de renaissance. Cela est d’autant plus vr ai du thème principal de l’ouvrage, soit la recherche — à l’intérieur comme à l’extérie ur du ministère — de nouvelles façons de concilier le point de vue mondial traditi onnel des Affaires extérieures avec les préoccupations plus pointues, partagées par les ministères et organismes à compétence interne. Cette quête de mécanismes d’int égration pour faire coïncider les actions des Affaires extérieures avec les priorités du gouvernement s’étendit du Comité interministériel sur les relations éxtérieures jusq u’à la « consolidation » et à l’éventuelle fusion avec le Service des délégués commerciaux en 1982. Au fil du temps, on s’est détourné de l’étude d’Allan McGill sur les fonction s des ministères et de l’accent mis par Gotlieb sur le rôle du ministère comme organism e central. Et pendant toute cette période, alors que le gouver nement cherchait à instaurer des politiques innovatrices qui permettraient de releve r les défis de la décennie, des experts, des conseillers externes ainsi que les omn iprésents groupes de travail et commissions d’étude interministérielles, étaient à l’œuvre. On vit apparaître, dans les années 1970, ces outils d’élaboration de politiques , toujours lourds et souvent frustrants, comme les marques distinctives de la go uvernance contemporaine. Dans les années 1980, les Affaires extérieures les avaie nt maîtrisés, au grand dam des traditionalistes. Le deuxième thème abordé dans cet ouvrage concerne les préoccupations émergentes du ministère au sujet de la diplomatie é conomique. Il ne pouvait en être autrement : même si on critiquait parfois la politi que étrangère de Trudeau à cause des changements rapides d’objectifs — ses pirouettes —, les ministres des Affaires extérieures et leur Cabinet gardaient l’œil sur les dimensions économiques des 6 relations internationales . Au cours de la décennie, ils portèrent de plus en plus d’attention aux enjeux économiques mondiaux (surtax es à l’importation du président Richard Nixon, dialogue Nord-Sud, sommets du G-7, p olitiques énergétiques ou examen des politiques commerciales du début des ann ées 1980, par exemple). La diplomatie économique donna à cette ère une unité g lobale. La gestion de ces changements de processus et d’axe politique se compliqua en raison des problèmes perturbants causés par le mouv ement nationaliste québécois. Dans les années 1970, les Canadiens et leurs dirige ants se recroquevillèrent sur l’intérieur en réaction à la menace à l’unité du pa ys qui monopolisait les énergies. Selon Don Jamieson, secrétaire d’État aux Affaires extérieures de 1976 à 1979, il 7 régnait à l’époque une atmosphère « dangereuse et p réoccupante ». L’intervention de Charles De Gaulle au Québec et les activités terror istes du Front de libération du Québec (FLQ) furent les préoccupations majeures du ministère durant le premier mandat de Trudeau. Dans le même ordre d’idées, les efforts déployés par les Affaires extérieures pour réagir à l’ensemble des implicatio ns de l’élection du Parti québécois en novembre 1976, le référendum de mai 1980 ainsi q ue la bataille livrée pour rapatrier la Constitution dominèrent les politiques étrangère s des derniers mandats de Trudeau, aussi, le Québec et le combat pour assurer l’unité nationale représentent un autre thème constant de ce volume. Enfin, cette ère transforma les relations qu’entret enait le ministère des Affaires extérieures avec ses publics, au pays comme ailleur s dans le monde. L’intérêt manifesté par les premiers ministres Trudeau, puis Joe Clark en 1979-1980, pour la démocratie participative, de même que les exigences des Canadiens pour avoir une voix au sujet de leur politique étrangère, obligère nt les Affaires extérieures à mobiliser la société civile par de nouvelles façons. Cette tâ che ne fut ni facile ni bien accueillie,