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L'administration du territoire et les collectivités locales en République du Congo

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Ce livre rassemble, expose et commente les textes qui instituent la réforme de l'administration du territoire en République du Congo.

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Ajouté le 01 février 2008
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EAN13 9782296191532
Langue Français
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L'ADMINISTRATION DU TERRITOIRE
ET LES COLLECTIVITÉS LOCALES
EN RÉPUBLIQUE DU CONGODu même auteur
Le Notariat congolais de 1960 à nos jours, préface de Charles Émile
Apesse, Brazzaville, Les Éditions Hemar, 2005Hygin Didace Amboulou
L' ADMINISTRATION DU TERRITOIRE
ET LES COLLECTIVITÉS LOCALES
EN RÉPUBLIQUE DU CONGO
Préface de François Ibovi
Ouvrage couronné par la Faculté de droit
de l'Université Marien Ngouabi de Brazzaville
LES ÉDITIONS HEMAR L'HARMATTAN@
L'HARMATTAN, 2008
5-7, rue de l'École-Polytechnique, 75005 Paris
http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan 1râ2wanadoo.fr
LES ÉDITIONS HEMAR
BP 14545
Brazzaville
hemaredition@vahoo.fr
http://editionshemar.tripod.com
ISBN: 978-2-296-05022-8
EAN : 9782296050228
Droits de reproduction, de traduction, d'adaptation réservés pour tous pays. La loi
du Il mars 1957 n'autorisant, aux termes de l'alinéa 2 et 3 de l'article 41, d'une part, que
les « copies et reproductions strictement réservées à l'usage du copiste et non
destinées à une utilisation collective », et, d'autre part, que les « analyses et les courtes
citations dans un but d'exemple et d'illustration », toute représentation intégrale ou
partielle, faite sans le consentement de l'auteur ou des ses ayants droit ou ayants cause
estillicite (a.linéa 1erde l'article 40). Cette représentation ou reproduction, par quelque
procédé que ce soit, constituerait donc une contrefaçon sanctionnée par les articles 425
et suivants du Code pénal.PRÉFACE
En publiant cet ouvrage, l'auteur tenait à mettre les étudiants, les
juristes et le public en contact avec la pratique. Il n'est pas discutable qu'il
existe, aujourd'hui, d'excellents ouvrages qui traitent de façon
conséquente les questions de gestion administrative du territoire et des
collectivités locales. Mais la plupart de ces ouvrages sont surtout conçus pour ceux
qui comprennent mais pas pour ceux qui apprennent.
En plus, ces ouvrages analysent ces questions sous l'angle de la
législation et de la réglementation françaises, comme leur reflet, sans mettre en
relief les spécificités de chaque pays et les grands repères des politiques
qui justifient les réformes et sur lesquelles les populations fondent leur
espOIr.
Or, le plus grand malaise de toute politique, pense l'auteur, c'est son
manque de réalisme, l'inefficacité de ses moyens et surtout leur
inadaptation aux conditions environnementales toujours déterminantes. C'est donc
cette première lacune que cet ouvrage est venu combler.
En outre, depuis l'adoption par le Parlement de nouvelles lois qui fixent
les orientations fondamentales de la décentralisation et l'organisation
administrative du territoire, le droit administratif consacré dans différents
textes antérieurs, jusque là épars, a subi de profondes mutations.
En conséquence, les critères de clarté, de précision et
d'inconditionnalité qui se dégagent de ces nouvelles lois, recommandent
que chacun prenne nettement position pour leur observation immédiate
dans la mesure où la réforme crée des conditions favorables au
déploiement de l'administration sur l'ensemble du territoire, la mise en place d'une
administration de proximité, la création des conditions d'émergence d'une
7administration orientée vers le développement, la promotion de la
démocratie locale et la réalisation de l'unité nationale
En pratique, cette réforme, en tant qu'un ensemble de règles d'ordre
public, oblige les acteurs des administrations déconcentrées et
décentralisées à une mise en conformité qui procède de l'abrogation, de la
modification et de la substitution des dispositions jusqu'ici contraires à ses
impératifs. Il s'est donc posé le problème d'information des populations et de
vulgarisation de ces textes.
D'où on a rapidement ressenti la nécessité d'un ouvrage qui renferme
tout ce qui est indispensable à la compréhension de la nouvelle réforme et
contenant tous les aspects du droit administratif général ainsi que les
raisons qui expliquent ce nouveau choix.
Ainsi, de l'organisation administrative du territoire au transfert de
compétences aux collectivités locales, et à la défmition du statut particulier de la
ville de Brazzaville et de la ville de Pointe-Noire, cet ouvrage présente les
principes issus du droit positif. Une jurisprudence abondante, récente et
sélectionnée illustre chaque point abordé.
Chacun des niveaux de la décision ainsi que les informations
supplémentaires utiles pour une gestion participative efficace des circonscriptions
administratives et la procédure pour le règlement de chaque dossier sont
abordés en profondeur. Bref, c'est un ouvrage qui offre à ses lecteurs, à la
fois une réflexion doctrinale approfondie et une mise àjour constante de
l'actualité juridique avec une riche bibliographie de textes récents
permettant au lecteur de s'orienter vers d'autres domaines comme les contrats
administratifs, le service public, la fonction publique, l'urbanisme, l'
aménagement du tenitoire et autres.
François Ibovi
Ancien ministre de l'Administration du Territoire
et de la Décentralisation
8AVANT-PROPOS
Le présent ouvrage se veut une aide à l'action du personnel des
administrations locales, ainsi que celle de tous ceux qui, inlassablement, passent
chaque jour dans ces services à la recherche d'une solution à leur
problème.
Sa rédaction a commencé le 21 févier 2003 à la demande du Centre de
Recherches Juridiques et des Études Doctorales (CRJED). Il s'agirait de
lui fournir un essai commenté de l'importante réforme qui touche l'
administration du territoire dans notre pays. Trois ans après, voici donc cet essai,
la réponse à cette commande que je prie le lecteur d'améliorer.
Mais, atteindre les objectifs énoncés ci-dessus suppose qu'on doit
donner solution, dans les délais les plus brefs, à deux préoccupations
majeures. La première intéresse les étudiants des Facultés et des Écoles
professionnelles qui ont besoin d'un instrument de travail qui traite de la
réforme et grâce auquel des analyses comparatives pourraient être faites,
soit en rapport avec les antécédents historiques, sociologiques et
politiques du Congo, soit avec d'autres régimes institutionnels étrangers ou de
la sous-région afin d'appréhender le pourquoi et la véritable justification
de ce changement. La seconde préoccupation concerne les praticiens et
tous ceux qui, pour leur vie administrative et quotidienne, veulent avoir en
main comme l' œuvre des premiers commentateurs de cette réforme pour
s'en servir de guide.
Mes collaborateurs et collègues avaient pensé que, pour réussir cette
mission lourde mais combien exaltante, on s'attache à la vision politique de
la réforme. Notre but ne s'est plus limité à ce simple cadre. Il tend à
démontrer que dans chaque institution où pouvoir central et pouvoir local
9sont condamnés à cohabiter, la hiérarchie administrative constitue une
norme référentielle. Et il faut surtout comprendre ce que représente, en
matière de décentralisation, l'action administrative, une communauté
urbaine ou rurale, un arrondissement, une mairie, une préfecture. Il s'agit
aussi de bien définir les missions que sont appelés à assumer le conseil
départemental et le conseil municipal en tant qu'organes de délibération,
sans, bien sûr, mettre de côté l'épineux problème de préséance entre
différents acteurs de la décentralisation, notamment pour le cas de Brazzaville
et de Pointe-Noire qui sont régies par un statut particulier et qui sont
devenues des départements.
À propos d'une mairie ou d'une préfecture, par exemple, en raison de
la place qu'elles occupent et du rôle qu'elles jouent sur le plan interne et
externe, il convient de leur accorder une considération qui tient compte
non seulement de leur aspect théorique ou statique, mais encore de leur
aspect dynamique. Car il faut observer la vie juridique, les rapports qui se
nouent entre les collaborateurs et les usagers, la façon dont ils se forment,
comment ils évoluent, et les solutions souvent contestables que les
décideurs leur donnent.
Le préfet, par exemple, est la personne rompue à la seule cause de
l'État, il est, en outre, le garant émérite du bon fonctionnement des services
déconcentrés de sa circonscription. Il ferait désormais un véritable «
opérateur juridique et administratif». L'expression mérite-t -elle d'être
soulignée si l'on se refère, par exemple, à l'expérience assez embarrassante
« du commissaire politique de région ». C'était le « militant» choisi pour sa
prédisposition à prévenir ou àjuguler les situations politiques
préoccupantes dans un système centraliste à Parti-État. Aujourd'hui, un tel personnage
serait trop encombrant voire incompatible avec la nouvelle physionomie
des institutions pour réaliser ces objectifs nobles tels qu'ils sont repris par
le préfacier. La réforme lui a substitué un préfet dont les fonctions n'ont
plus ni le même contenu, ni la même vocation, encore moins la même
âme et la même éthique. Il en est de même du maire, ou si, l'on veut, du
« président du Conseil municipal: maire». Aujourd 'hui, l'on s'accommode
de l'appellation de« président du Conseil municipal, député, maire ».
Que nous cache la force d'un tel cumul? Quel est le sort réservé aux actes
pris par l'usage abusif de telles qualités cumulées, lorsqu'on ignore que la
validité d'un acte administratif, outre la compétence de l'autorité, est
fonction de sa forme, sa nature, son objet et sa portée? Comment par exemple
comprendre un intérim qu'assure un administrateur maire dans un autre
arrondissement en violation du principe de la compétence ratione loci,
10donc de l'intangibilité des circonscriptions administratives. Pourquoi une
telle dérive? Voilà quelques aspects du problème.
Ici ou là, chaque dossier à traiter représente donc un drame social.
Dans ces conditions, il n'y a que des textes clairs et suffisamment
commentés qui permettront d'exposer les antécédents et d'expliquer les mobiles
aux usagers. L'importance des questions posées dépasse souvent les
intérêts mis en cause pour revêtir, à cause de l'ignorance, une connotation ou
sociale, oujuridique, ou politique. D'où les principes moraux, les valeurs,
les idées chères à la République ainsi que la puissance ou la faiblesse de
l'État se trouvent incarnés dans la bonne conduite et les vertus de chaque
acteur qui se fait l'interprète des textes et de l'équité, pour asseoir une
réforme dont l' objectif fondamental, aujourd 'hui, est de renforcer les
principes de démocratie, en luttant contre les illégalités, la corruption, les abus
divers et l'affairisme dans ces collectivités décentralisées et
l'administration territoriale. Une politique qui vise à endiguer la pauvreté, grâce à la
participation effective des populations concernées.
Sans doute le ministre n'avait-il pas pleinement mesuré l'ampleur et la
difficulté de la tâche en s'engageant dans la voie de la réforme. Sa témérité
trouvera son excuse. Ill' espère dans le souci de faciliter les premiers pas,
parfois hésitants, si l'on tient compte de ce contexte entièrement accaparé
par de nombreux enjeux politiques.
Ainsi que beaucoup de lecteurs pourront nous le reprocher, trois ans à
peine que cette réforme est votée, le temps ne nous a pas permis de saisir
toute sa mesure et ses effets pour fournir, aujourd'hui, un manuel fiable.
S'il peut être méritoire, nous l'espérons, de présenter le nouveau visage de
l'administration du territoire à travers un commentaire des nouvelles lois, il
le serait aussi d'évacuer d'autres questions du droit administratif général
inhérentes à sa bonne compréhension, notamment celles concernant les
pouvoirs de l'Administration et des administrés, les moyens d'action des
administrés, les différents recours, le service public, les établissements
publics, les entreprises publiques, les contrats administratifs, l'action
administrative, la responsabilité de la puissance publique, la fonction publique,
l'urbanisme, la police administrative.
Car l'explication juridique et administrative, nécessaire à la maîtrise de
nombreux problèmes que posent les administrés doit être utilisée comme
méthode pour aborder et assimiler les principes de base d'une matière qui,
dans son ensemble, sauf exceptions remarquables, décourage par sa
complexité et sa nature essentiellement évolutive etjurisprudentielle.
La mise en place d'une commission interdisciplinaire dans le souci de
Ildoter la nation d'un corps de règles équilibrées et aptes à organiser et à
régir les administrations locales a été un réel succès. Cette commission
dont les membres ont, d'ailleurs, en 2002, travaillé en pleine communion
de pensée, dans le même amour de l'Administration, dans le même désir
de faire ressortir le vrai visage qu'elle présente désormais, par le modelage
incessant que lui fait subir une analyse fermement appuyée sur les textes,
mais toujours avertis des préoccupations des populations. Mais ce
sacrifice n'a pas de valeur pécuniaire. Je tiens à assurer aux membres de cette
commission ma profonde reconnaissance.
Que Jean Philippe Ngakosso, Marcellin Lebela et Patrice Ondongo,
respectivement directeur de cabinet, conseiller économique et financier, et
conseiller à la communication au ministère de l'Administration du Territoire
et de la Décentralisation, trouvent, ici, l'expression de ma respectueuse
gratitude.
Je remercie de tout mon cœur, William Fidèle Ebondza, conseiller
politique, Albert Roger N ounguini, conseiller juridique et Abouri -N dam,
secrétaire général du département du Kouilou, pour leurs précieux conseils.
Quant aux différents personnels des administrations locales,
particulièrement ceux de la commune de Pointe-Noire, l'histoire témoignera de leur
réel amour du travail. Mon propos est une marque de reconnaissance de
leur esprit de collaboration, malgré des journées de travail plutôt chargées,
et une conjoncture où l'accès à l'information n'a été possible que grâce à
leur ferme détermination et à leur soutien multiforme.
Enfin, je témoigne mon amicale reconnaissance à mes collaborateurs
Hildegarde Nsiété, Gladys Issongo Gakosso et Heck Eckodyss Audoux,
qui ont assuré cette lourde charge, grâce à leur infatigable puissance de
travail.
Embolie, le 26 juillet 2006
12INTRODUCTION
1. La science qui est la plus nécessaire et la plus importante dans l'ordre
de la société moderne, et qui a aussi plus de dignité est la science des lois.
Elle règle la justice que les hommes se doivent les uns aux autres dans
toutes les sortes d'affaires que les relations, les engagements et les autres
suites de cette société peuvent faire naître. Cette science, lorsqu'il s'agit
des rapports entre l'administration et les administrés s'appelle le droit
administratif Ce droit est celui qui s'applique dans toutes les administrations
publiques. Illes organise et les réglemente. Il définit les compétences des
dirigeants, fixe les droits et devoirs des administrés et des agents, et
précise les règles de collaboration.
Aujourd'hui, personne ne conteste sérieusement que les grands
problèmes de 1'heure comme la réforme administrative, l'autonomie des
collectivités locales, leur mode de gestion et d'administration, l'adaptation des
structures administratives et sociales aux besoins des administrés, peuvent
être réglés et bien réglés par une bonne maîtrise des textes et des
mécanismes administratifs.
2. Or, s'il existe en droit privé des actes unilatéraux, ces actes ne
peuvent imposer d'obligations ou conférer des droits aux tiers sans leur
consentement. Un legs avec ou sans charges, doit par exemple être accepté
pour sortir à effet. Le cas où un particulier reçoit autorité à l'égard des tiers
non incapables ( le patron sur son personnel par exemple), c'est en vertu et
dans la limite du contrat qui les lie.
3. Mais ce régime de droit commun est différent du régime administratif
13qui comporte quatre principes essentiels:
Le premier est celui de la séparation des autorités administratives et
judiciaires (art. 137 a1.1 de la Constitution de 2002) et qui détermine les
matières pour lesquelles les tribunaux judiciaires sont incompétents et qui
délimite ainsi la compétence du juge administratif, sous réserve des lacunes
juridictionnelles.
Le second principe concerne le régime particulier des actes
administratifs. Ici, l'administration dispose d'une prérogative de puissance publique
qui lui permet de prendre des décisions exécutoires, c'est à dire de faire
naître unilatéralement des obligations et éventuellement des droits au profit
ou à la charge des tiers sans le consentement de ceux-ci. Ces prérogatives
sont aussi particulières lorsque l'administration passe des contrats sous le
régime administratif
Longtemps, en effet, le terme de « puissance publique» a été employé
en droit public dans un sens métaphysique qui l'a discrédité. On
considérait de façon plus ou moins claire que l'État possédait une volonté propre,
supérieure par nature à celle des individus. L'on en déduisait des
conséquences qui choquent le sentiment juridique moderne, par exemple
l'irresponsabilité de l'État dans certains secteurs de l'activité administrative, tels
que la police ou l'existence« d'actes discrétionnaires» pour lesquels
l'administration ne serait soumise à aucunjuge, à aucun contrôle.
4. La puissance publique est cependant une notion exacte qu'il faut
seulement épurer des aspects inacceptables. Notre droit constitutionnel
reconnaît l'existence de la souveraineté nationale, ce qui entraîne comme
conséquence l'attribution aux organes de l'État de certaines prérogatives
exorbitantes de droit commun et étrangères aux droits normalement
reconnus aux individus. C'est par exemple en vertu de la souveraineté nationale
que le Parlement prend des lois (art.89 al2 de la Constitution du 20)
janvier 2002 qui ont pour effet d'imposer aux individus certaines charges, et
ceci en dehors de leur consentement, ce que nul particulier ne pourrait
faire. C'est «au nom du peuple congolais », c'est à dire en vertu de la
souveraineté nationale que les tribunaux tranchent les litiges (art. 135)
même si l'une des parties refuse de se présenter, et que leurs décisions
acquièrent « force de vérité légale». C'est aussi au nom de la souveraineté
nationale que, dans le cadre des lois qui sont l'expression supérieure de
celle-ci, l'exécutif remplit sa mission.
5. Il s'ensuit de là que l'administration détient des prérogatives
exorbi14tantes de droit commun: par exemple, le droit d'exproprier, de
réquisitionner,de faire des règlementsde police, d'employer, sous certaines
conditions, la force pour l'exécution de ses propres décisions.
6. Mais, la puissance publique ne se caractérise pas seulement par des
dérogations « en plus» au régime juridique des simples particuliers, elle se
caractérise aussi par des dérogations « en moins ». Autrement dit, à côté
des prérogatives de l'administration, il y a des sujétions que ne connaissent
pas les simples particuliers (art.III de la Constitution). Les personnes
privées peuvent se décider pour tel motif de leur choix ( intérêt, générosité,
caprice) pourvu qu'il ne soit ni illicite, ni immoral; l'administration ne peut
se décider que pour des motifs d'intérêt public; les entreprises privées
choisissent librement les membres de leur personnel et leurs fournisseurs;
l'administration doit le plus souvent ouvrir des concours pour recruter ses
fonctionnaires et recourir à l'adjudication pour passer ses marchés.
Le troisième, en effet, est le principe de légalité qui soumet l'
administration au respect du droit.
Enfin, le quatrième principe est celui de la responsabilité de la puissance
publique, en vertu duquel les personnes publiques doivent réparation des
dommages qu'elles causent, soit en raison de la faute qui a occasionné ces
dommages, soit en raison d'autres éléments.
7. Les Constitutions successives qui ont marqué I'histoire
institutionnelle du Congo (la Constitution provisoire du Il septembre 1963, la
Constitution du 8 décembre 1963, l'Acte fondamental du 14 août 1968, la du 30 1969, la Constitution de la République
Populaire du Congo du 24 juin 1973, l'Acte fondamental du 5 avrilI977, la
Constitution du 8juillet 1979 ) organisaient une structure des pouvoirs
dans une sorte de centralisme démocratique qui, en réalité, n'assurait pas
effectivement leur séparation. Durant plusieurs années, beaucoup de
décisions importantes ou délicates étaient prises sans que les autorités locales
aient eu besoin de demander des pouvoirs spéciaux. Ces étant
investies par le gouvernement, on ne pouvait leur imputer la moindre
responsabilité, ni de leur fait personnel, ni du fait de l'exercice de leurs
fonctions. En outre, les arrêtés et les règlements pris par elles l'étaient dans la
seule logique du mandat que le gouvernement leur avait confié.
Les dérapages de ce système souvent suscités par une idéologie
marxiste difficilement affirmée et le sursaut d'éveil collectif ont précipité le
Congo vers un changement d'option politique plus libérale. Depuis lors, la
15garantie des droits et des libertés est désormais au centre de toutes les
aspirations. Comme conséquence de ces mutations profondes, la nécessité
d'une administration des collectivités locales de plus en plus séparée du
pouvoir exécutif s'est faite ressentir.
8. Dans cette perspective, la Constitution du 20 janvier 2002, qui
reprend dans son esprit celle du 15 mars 1992, consacre l'autonomie des
collectivités locales et décentralisées, tout en préservant à l'État la
possibilité de fixer par le moyen d'une loi organique les conditions d'exercice de
sa tutelle (art. 175-177). Cette atténuation du principe nous semble
répondre à une préoccupation majeure. D'une part, parce que l'affirmation
d'une autonomie effective des collectivités locales suppose naturellement
que celles-ci soient capables de s'assurer toutes seules l'essentiel de leurs
ressources budgétaires. Mais tant que ces entités administratives
dépendent financièrement de l'État, il est normal que celui-ci s'entoure des
moyens nécessaires de contrôle.
9. D'autre part, les raisons de l'échec de la première expérience des
années 93-97 sont manifestes et concernent le poids d'une culture
administrative embryonnaire, l'influence des politiques régionalistes souvent
partisanes et leur immixtion permanente dans la gestion des affaires
administratives, ainsi que la survivance des lobbies qui ne cessent d'exercer une
influence négative sur les cadres sont autant d'éléments qui constituent un
frein à l'action administrative.
À ce propos, justement, l'on ne doit pas confondre l'autonomie et l'
indépendance. Une collectivité locale demeure une simple entité juridique
faisant partie intégrante d'un pouvoir central, lequel dispose d'un droit de
regard sur tout le territoire national, de même qu'il a le devoir de faire
fonctionner les grands services publics ayant leur ramification à l'échelon
local. C'est pourquoi il existe en son sein deux catégories de personnels:
un personnel déconcentré nommé par le pouvoir central et un personnel
décentralisé relevant de la collectivité locale elle-même.
10. De ce qui précède, trois conséquences peuvent donc être tirées. La
première est d'ordre politique. Hormis les initiatives réservées à l'État par
la Constitution, la collectivité jouit de la possibilité de définir librement son
mode d'organisation et d'assurer le plein épanouissement de ses
populations en suscitant leur adhésion à l'effort de reconstruction et de
développement. Il s'agit aussi d'empêcher à tout parti politique fût-il majoritaire
16au conseil local d'agir comme parti-État dans la prise des décisions locales
(art. 53 de la constitution).
La deuxième est d'ordre administratif. Des précisions importantes
doivent être données en ce qui concerne les organes à instituer et leurs règles
de fonctionnement qui mettront à l'abri des conflits de compétences les
différents acteurs de la décentralisation, surtout en matière de préséance,
notamment entre le président du conseil, autorité décentralisée, et le
représentant de l'État, autorité déconcentrée.
La troisième conséquence enfin est d'ordre économique et financier.
La collectivité locale doit pouvoir améliorer sa rentabilité par une bonne
maîtrise des finances constituées pour l'essentiel par une fiscalité encore
mal maîtrisée, qu'il s'agisse aussi bien de l'assiette que du recouvrement.
Il. Bien plus, le problème de la spécialité législative est souvent
évoqué. La question est de savoir si les nouveaux textes sont aptes à organiser
de façon claire et efficace le domaine de la décentralisation. L'on sait qu'il
est bien des domaines sur lesquels le législateur congolais ne s'est pas
encore prononcé. Mais ce silence de la loi ne devrait constituer un handicap
sérieux à l'institution d'une politique de décentralisation fiable, dans la
mesure où la Cour suprême avait (s'agissant de la règle du non cumul de
peines, ch.pén.25 juillet 1980, Loupelo Thomas alias Thoms et autres ci
MP) décidé par un célèbre principe devenu d'application courante que
devant le silence de la loi, et conformément à la pratique suivie en cas de
vide juridique manifeste que le droit français doit servir de base en tant que
raison écrite.
En consacrant ainsi cette solution d'emprunt permanent à la législation
française, parce que le fruit du travail d'experts rompus à la pratique du
droit et de l'administration, au regard surtout des liens historiques et
culturels entre le Congo et la France, la plus haute juridiction venait de faire
bénéficier aux autorités locales congolaises d'un précieux héritage. Cela
explique donc la rémanence dans ce livre de certaines références tirées de
la législation et de la réglementation françaises notamment le code de
l'urbanisme, le code des marchés publics, le code des collectivités
territoriales, lajurisprudence du Conseil d'État et autres.
12. Mais, la crise c'est aussi, comme le dit Athanase N gassaki dans
Congo, Gestion Publique, l'incohérence des choix. De nombreuses
réflexions refusent de s'appesantir sur l'inefficacité des choix internes. Elles
insistent plutôt sur l'instabilité des régimes et la précarité des politiques
17pour expliquer les décadences administratives au Congo. Pour y remédier,
il faut entre autres actions inventer une nouvelle logique de la conduite des
affaires de l'État. Elle suppose d'emblée la rigueur dans le choix des
administrateurs. L'innovation ne se réduit pas aux actes de révocation et de
mutation des dirigeants. Elle désigne, avant tout, leur formation et la
recherche de méthodes plus efficaces, génératrices d'avantages pour la
résolution des problèmes concrets. Les solutions nouvelles pour une
administration nouvelle viendront d'une politique qui débouche sur des outils
d'analyse convaincants. Sans approche réaliste pour clarifier une politique
publique, c'est de la navigation à vue, exposant le pays à des risques
graves, à l'éternel recommencement.
13. Or, la mission d'imaginer des solutions adéquates est l' œuvre d'une
élite composée d'administrateurs qualifiés et de« vrais» intellectuels qui
ne se bornent plus à perpétuer les comportements démodés, qui ne s'
enferment plus dans les égoïsmes d'autrefois et qui se détachent des carcans
d'un ordre social qui privilégie la suraccumulation individuelle de l'argent.
Les entrepreneurs, les commerçants, les hommes d'affaires vont s'affoler
pour l'argent. Le vrai intellectuel est celui qui ne se mêle pas à eux. Placé
dans son laboratoire, sa bibliothèque ou en face d'un auditoire dans une
salle de conférence ou un amphithéâtre, il discute les hypothèses pour faire
progresser la société. Il mène une lutte quotidienne pour la maîtrise des
éléments de conseils à donner aux décideurs. Si les intellectuels d'un pays
deviennent fous à cause de l'argent, il n'y a plus d'intelligence nécessaire
pour conduire l'action de l'État. C'est par ce biais que l'on parviendra
certainement à limiter la multiplication désordonnée des politiques
opportunistes, le syndrome de notre administration.
Au moment où nous achevons la rédaction de cet ouvrage, le Congo est
profondément engagé dans un vaste mouvement de réformes
administratives. Ici et là on s'insurge contre la léthargie de l'État dans la gestion
administrative. Problème d'ambition ou d'inaptitude politique? La question est
assez embarrassante.
14. Pourtant, on n'est toujours pas sorti de ce long tâtonnement. Le
déferlement des thèses issues de la théorie modifie la pensée des
décideurs. Le problème pour le Congo ne réside pas dans la préférence d'une
théorie à cause de sa valeur esthétique, mais dans la manière dont la
théorie peut concrètement modifier l'espace administratif. Et avant de s'
orienter vers de nouveaux horizons il convient de comprendre tout d'abord les
18raisons de l'échec des premiers choix. L'inefficacité des politiques
publiques au Congo trouve des explications dans le mode de gestion des
éléments de politiques administratives.
Cet ouvrage, fruit d'une étude approfondie et d'une concertation
soutenue, n'a pas un caractère partisan. Il ne veut non plus être l'avocat des
causes perdues et ne rejette d'emblée aucune forme de pensée. Qu'on ne
cherche donc pas dans les pages qui vont suivre la moindre thèse de
quelque ordre que se soit politique, philosophique ou autre. Il s'agit simplement
de la lecture des faits administratifs tels que nous les avons vécus.
15. Ainsi, nous espérons ne pas encourir le reproche qu'André Piettre
formulait au nom de Platon (France catholique du 10juin 1955) et qu'il
livrait à la méditation des partisans de l'enseignement « moderne» :
« 0 Thoth, tu apportes à tes enfants l'apparence d'une grande sagesse
et non pas la vérité. Les hommes, grâce à toi, vont apprendre beaucoup de
choses, mais ils ne les connaîtront pas à fond. Tu verras, les hommes
croiront savoir énormément, alors qu'ils ne comprendront plus rien. 0 Thoth !
Tu vas faire ainsi une race ennuyeuse et bavarde, une race de faux savants,
de savants d'illusion ».
16. Il ne suffit donc pas de créer une institution publique, d'opter pour
une réforme, il faut encore élaborer les critères de son maintien en fonction
de son utilité réelle, de son caractère absolument prioritaire. La
détermination d'un pool d'objectifs hiérarchisés, la définition des instruments
adéquats de mesure et de contrôle de son fonctionnement constituent les
éléments de cette nouvelle logique. L'enjeu aujourd'hui pour les
administrateurs congolais réside dans l'invention des règles d'administration et de
gestion des administrations locales qui devront revaloriser les fonctions
classiques de l'État.
17. Mais, l'administration et le droit administratif ne peuvent, ni du point
de vue pédagogique, ni du point de vue théorique, se définir de façon
autonome. Il faut surtout prendre en considération le dynamisme auquel doit
obéir la nouvelle législation au regard des réformes qui s'imposent et qui
concernent l'informatisation des fichiers, la création des préfectures de
communes, l'institution d'une fonction publique territoriale, l'urbanisation
des chefs lieux de départements, l'implantation dans les villages des
cellules administratives, l'institution des communautés urbaines et rurales,
quelle place pourraient mériter les comités des sages. Et cela peut prendre
19le temps nécessaire. Cela peut aussi prendre la forme d'une autre
transition. D'une transition administrative si l'on veut.
C'est pourquoi, trois ans depuis que les lois sur la décentralisation, ont
été votées, certains règlements pris dans la période transitoire qui a duré
cinq ans sont, en droit et surtout en fait, restés encore applicables.
18. On ne sait donc pas actuellement quelle place fera la nouvelle
réforme. S'il est possible que nous soyons lus par les étudiants, il y a lieu
d'espérer que les structures administratives issues de la reforme et l'
adoption d'un statut particulier pour les communes de Brazzaville et de
PointeNoire conduiront à compléter ou à réviser certains programmes à
l'Université, à l'EN AM et dans les Instituts, et que même si ces programmes
varient d'Institut à Institut, leurs différences seront sans doute relativement
limitées. Donc il faut aussi que L'Administration du territoire et les
collectivités locales en République du Congo corresponde exactement à
son titre, qu'il soit vraiment un guide prêt à faciliter aux étudiants en droit
l'étude de leur programme de droit administratif. Qu'il soit un livre d'
enseignement, un« livre de classe» si l'on veut; le terme n'est pas péjoratif;
l'enseignement supérieur n'est pas pour autant dégagé des impératifs
scolaires.
19. Or, la plus grave lacune de l'enseignement est son attachement à la
théorie au détriment de la pratique. On ne saurait enseigner les règles de
droit comme une discipline abstraite, détachée de la vie, qui est leur
essence même. Pour mieux parvenir à cette fusion de la théorie et de la
pratique, nous avons essayé d'insister sur les incidences pratiques des
principes et aussi sur leurs raisons d'être, grâce, bien sûr, à notre position
administrative et surtout aux relations constantes que nous entretenons avec le
cabinet du ministre de l'Administration du Territoire et de la
Décentralisation qui, par ailleurs, nous ont pennis de suivre l'évolution des travaux
préparatoires de la réforme en commission afin de mettre ainsi directement à
la portée du lecteur quelques éléments de la doctrine la plus originale, de
nombreuses références jurisprudentielles, plusieurs projets de modification
des textes en vigueur. L'étudiant s'habituera au langage juridique et
administratif, et verra vivre, dans leurs applications les principes qui lui sont
enseignés. L'intérêt qu'il portera aux problèmes pratiques lui donnera la
mémoire des principes de leurs solutions. Que les théoriciens et l'élite
savante s'éloignent à leur tour des facultés pour s'attacher à l'étude et au
commentaire de la coutume, à la compilation des décisions, à cette
juris20prudence que Louis Godet souhaiterait voir aux écoles, celle dite des
«témoins de l'enseignement» (Apologie des je unes avocats, Dédicace, non
paginé).
20. Enfin, aux lacunes de l'enseignement s'ajoutent celles des
programmes. En effet, les programmes sont souvent en marge des objectifs. D'où
les écrits satiriques de Jean Barclay se moquant des sujets proposés aux
étudiants comme thèmes à « disputer ». Ulpain a t-il écrit sedibus ou
pedibus ? La puissance dujuge est-elle latissime ou longissime ? (Les
satyres d'Euphormion de Lusine, p. 576). La philosophie, ici, développe
une critique à l'égard de tout programme qui est demeuré au stade de
l'irréel, comme le fut la littérature esthétique et non engagée que Jacques
Gregnon critique dans ses Voyages.
Précurseurs en nous situant ainsi à la croisée des chemins, nous nous
sommes proposé de mettre à la portée des lecteurs cet instrument de
travail qui leur permet de comprendre la décentralisation et la gestion
administrative du territoire. Ce but ne devrait pas se limiter à la présentation,
à l'explication et à l'interprétation des règles existantes. Il s'agit en outre
de les discuter et de rechercher les améliorations susceptibles qui peuvent
leur être apportées. Le devoir essentiel, ici, est dans cette perspective, de
préparer l'administration de demain, plus encore que d'expliquer celle
d'aujourd'hui. Nous avons envisagé cet aspect législatif des problèmes
administratifs. Par-là, nous croyons contribuer à la formation des
administrateurs qui devront œuvrer à une meilleure organisation de l'
administration. Sans avoir à trop anticiper les choses, ce travail se veut être un
ensemble de mesures de sauvegarde, un tableau de bord pour tous ceux qui
ont quelque chose à gagner de la bonne conduite des affaires
administratives, en cette période de la démocratie de proximité.
21. L'usage commande qu'en terminant la présentation d'un ouvrage,
l'auteur considère ses insuffisances. Je sacrifie volontiers à la coutume. Car
ilestà la foisdifficilede découvrirlavéritéetde la formulerdansle langage
simple qui convient aux lecteurs. Un enseignementjuridique ne peut être
qu'imparfait et sa structure incohérente. Cet ouvrage s'éloigne d'autant
plus de l'impossible perfection qu'une arrivée incidente dans les services
municipauxet l'initiation à une réformeadministrativeen expérimentation
ne nous ont pas laissé le temps nécessaire. Qu'importe! Tant mieux si
notre travail peut, en quelque mesure, aider le lecteur à mieux comprendre
la décentralisation, à mieux servir la justice.
21CHAPITRE I
Les structures administratives
La nouvelle réforme consacre une représentation rénovée de l'État, des
collectivités territoriales plus libres et plus responsables, ainsi que nous
allons la présenter dans les détails, en se référant aux expériences passées.
Section 1
Historique de la décentralisation congolaise
22. Ancienne colonie française, le Congo a connu plusieurs modes de
gestion en matière d'administration du territoire. Depuis le décret du 15
janvier 191 0 consacrant la naissance de l' AEF et tous les textes
subséquents notamment ceux portant organisation territoriale du Moyen Congo,
l'administration territoriale a connu une forte déconcentration. Les entités
administratives dénommées d'abords circonscriptions, ensuite
départements et régions subdivisées elles-mêmes en districts étaient de simples
circonscriptions administratives dirigées par des agents déconcentrés
nommés par le pouvoir central.
Le dernier échelon de l'administration coloniale était constitué par des
chefs de canton ou de tribu, de terre, de village. Véritables exécutants du
pouvoir colonial, ils percevaient des allocations qui avaient servi de
mesures du pouvoir colonial, ils percevaient des allocations qui avaient servi de
mesures incitatives à une action plus dynamique de ces auxiliaires en
faveur de l'administration.
C'est ce que reconnaît le Gouverneur général Joseph Reste dans sa
23circulaire du 5juillet 1938 « partout où les allocations ont été payées une
amélioration sensible du rendement de nos auxiliaires indigènes a été
constatée ».
23. Au lendemain de l'accession du Congo à l'indépendance, l'
ordonnance n° 07 du 3 octobre 1963 instituant les conseils de préfecture et de
sous-préfecture et le décret n° 64/406 du 15 décembre 1964 relatif au
pouvoir des préfets et à l'organisation des services administratifs de l'État
dans les préfectures n'ont rien modifié d'une manière significative dans la
gestion administrative de notre territoire. Le système de déconcentration
malgré l'existence des conseils de préfecture et de sous-préfecture est
resté le même. Ces organes n'ayant qu'un rôle consultatif. Avec la création
du MNR et du PCT, l'administration territoriale a été de plus en plus
politisée.
En effet, le décret du 10 mars 1965 portant création des commissaires
du Gouvernement et le décret 68-6 du 4 janvier 1968 relatif aux pouvoirs
des Commissaires du gouvernement et des chefs de districts rendent plus
pesant le pouvoir central sur les circonscriptions administratives. C'est
après toute cette période de déconcentration qui a éloigné les populations
de la gestion administrative que trois tentatives de décentralisation
administrative ont été opérées. Il s'agit de la période: de 1973 à 1977, de
1979 à 1990 et de 1992 à 1997.
Sous-section 1
La décentralisation de 1973 à 1979
24. Le régime socialiste instauré depuis 1964 par le MNR s'est affirmé
avec la création du PCT en 1969. La constitution du 30 décembre 1969
dispose en son article 4 que les organes représentatifs du pouvoir d'État
sont élus par les citoyens au suffrage universel direct et au scrutin secret.
Elle précise, par ailleurs, en son article 61 que les conseils populaires sont
les organes du pouvoir d'État dans les localités, les communes, les districts
et les régions.
Il faut cependant attendre la Constitution du 24 juin 1989 pour que
cette volonté politique soit traduite dans les faits. Cette Constitution
dispose en son article 3 qu'en dehors du parti, les masses populaires exercent
le pouvoir au moyen des organes représentatifs du pouvoir d'État constitué
par les assemblées populaires. Ces organes sont élus librement par le
peuple, depuis les conseils populaires de régions jusqu'à l'Assemblée
natio24nale populaire. Les ordonnances 16/73 et 17/73 du 4 juin 1973 portant
institution des conseils populaires de district et de région de la République
Populaire du Congo et organisation municipale, consacrent le principe de
la décentralisation.
Au terme de l'article 2 de l'ordonnance n° 16/73 du4 juin
19731'administration de chaque région et de chaque district est assurée par un organe
représentatif du pouvoir d'État appelé conseil populaire de région au
niveau de la région et conseil populaire de district au niveau du district. Ainsi
les régions et les districts deviennent des collectivités locales
décentralisées dotées de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Ils sont
administrés par un organe, le conseil populaire de région ou de district, et
un exécutif composé
-d'un président
-d'un vice-président
- d'un secrétaire.
Les conseils délibèrent sur toutes les matières locales. Ils sont soumis
au contrôle administratif financier et technique de l'autorité de tutelle. Le
conseil de district tient chaque année deux sessions ordinaires. Le nombre
de sessions extraordinaires est limité à deux dans l'année. À chaque
session le conseil élit un présidium de 3 membres chargés de conduire les
travaux du conseil. Aucun membre du bureau du conseil ne peut être élu
membre du présidium de la session ( art .12 ). Les délibérations sont
exécutoires 30 jours après leur signature si elles n'ont pas été annulées par
l'autorité de tutelle (art. 21).
Parag.!. Attributions du conseil populaire de district
25. Le conseil de district est dépositaire des prérogatives du peuple et
du pouvoir d'État. À ce titre il gère les affaires propres du district et
applique les lois, règlement et décisions de l'État. Le conseil de délibère
sur les affaires et projets présentés par le comité exécutif ou préparés sur
initiative propre (art. 24). Il veille à la mise en place et au fonctionnement
des organes du parti. Il suit l'activité de l'ensemble des services publics de
sa circonscription.
Parag.2. Attributions du comité exécutif
26. Le comité exécutif assure l'exécution des lois et règlements, des
décisions et recommandations du gouvernement,des décisions et
recom25mandations du conseil populaire de district et éventuellement du conseil
populaire de région (art. 48 ). Le comité exécutif de district est
responsable devant le conseil populaire de district auquel il rend compte par des
rapports. Le président du comité exécutif du district élabore et exécute le
budget du district ( art. 51, 53 ). Il propose toutes les mesures utiles pour
assurer le développement économique et social et coordonne également
les activités économiques du district (art. 51,53,54). Il coordonne
l'activité de l'ensemble des services publics et du district. Il a délégation
permanente du conseil populaire pour exercer les pouvoirs d'ordre public, de
sécurité et de police administrative.
Il est officier de police judiciaire. Il est par ailleurs responsable devant
le conseil populaire de district auquel il rend compte (art. 70) et
correspond directement avec le président du comité exécutif de région avec
l'autorité de tutelle et les départements ministériels (art. 71).
Parag.3. Le conseil populaire de région
27. Le conseil populaire de région prend des délibérations, donne des
avis et peut émettre des vœux (art. 84). Il est responsable du maintient de
l'ordre, de la sécurité dans la région (art. 88). lIse préoccupe des
problèmes relatifs à l'organisation administrative de développement social de la
région et donne délégation permanente au comité exécutif de région pour
élaborer la tranche régionale du budget de l'État (art 90, 92). Le conseil
populaire de région fixe le taux de participation des budgets des districts au
budget régional. Le conseil veille à la mise en place et au fonctionnement
régulier des organes du Parti (art. 97).
Le comité exécutif régional assure l'exécution des lois et règlements des
décisions et recommandations du gouvernement et du conseil populaire de
région. Il fonctionne sous l'autorité de son président. Il est responsable
devant le conseil populaire de région auquel il rend compte.
Le comité exécutif œuvre au maintien de l'ordre et de la sécurité dans la
région, son président est officier de police judiciaire et peut faire appel à
l'armée (art. 106). Il exécute le programme de développement
économique et social de la région qu'il élabore en prenant en compte les projets
initiés par les conseils populaires de districts (art. 132). Le comité exécutif
de région contrôle la réalisation des programmes et projets de
développement (art. 112).
26Parag.4. La tutelle du pouvoir central
28. Les délibérations du conseil populaire de district sont adressées au
comité exécutif de région et à l'autorité de tutelle dans les 3jours qui
suivent la signature. L'acte d'approbation ou d'annulation doit intervenir dans
les 30 jours qui suivent la signature.
Le silence de l'autorité pendant ce délai équivaut à l'approbation. Les
délibérations sont exécutoires d'office dans les domaines déterminés par
décret du président de la République pris en conseil d'État sur proposition
de l'autorité de tutelle. La nullité de droit est constatée par le comité
exécutif de région qui rend compte à l'autorité de tutelle.
Le chef de l'État peut demander au président du conseil de convoquer
le conseil en session extraordinaire. Les délibérations du conseil populaire
de région sont adressées à l'autorité de tutelle, les avis et les vœux du
conseil sont également adressés à l'autorité de tutelle. Conformément au
système politique de l'époque, les régions et les districts au plan politique
sont dirigés par un comité de région et un comité de district. Le comité du
parti élit en son sein deux membres permanents: le président et le
secrétaire permanent.
À cause de la confusion des pouvoirs et de la mauvaise compréhension
de leur rôle et de leurs attributions, les membres des comités exécutifs ont
souvent été aux prises avec les membres des bureaux des comités du parti
; ces derniers arguant du principe du rôle dirigeant du parti mettent tout en
œuvre pour s'arroger tous les pouvoirs en vue de bénéficier des privilèges
attachés à leurs fonctions politiques.
La décentralisation amorcée en 1973 fut un grand pas dans la
réorganisation de l'administration territoriale. Cependant des problèmes se sont
posés qui ont fait l'objet d'une analyse approfondie au Ille congrès
extraordinaire du PCT en mars 1979.
Le mauvais choix des hommes qui a engendré le tâtonnement, l'absence
d'initiative, la mauvaise gestion des deniers publics, l'incompétence des
dirigeants, la confusion des rôles, les conflits de compétence, le trafic
d'influences, l'instabilité, l'absence d'études des problèmes économiques.
L'instabilité s'est manifestée en effet au sein de certains comités
exécutifs. C'est le cas de ceux des régions de la Cuvette et de la Likouala, des
districts de Kellé, d'Owando, de Boundji, de Mbomo, de Loukoléla,
d'Impfondo, d' Epéna et dans les PCA de Nyanga, Enyellé et Liranga.
Ce sont le plus souvent les populations elles-mêmes qui, irritées par le
comportement de leurs dirigeants, prennent d'assaut les bureaux pour
de27mander leur départ. L'autorité de tutelle, mise devant le fait accompli, est
obligé de procéder au remplacement des membres des comités exécutifs
réputés incompétents ou indélicats.
La décentralisation amorcée connaît une parenthèse avec la publication
de l'Acte fondamental du 5 avril suite à la mort du président Marien
Ngouabi. Les conseils populaires de régions et de districts sont remplacés
par les délégations spéciales dont les membres sont les agents
déconcentrés de l'État.
Sous-section 2
La décentralisation de 1979 à 1990
29. Pour répondre aux questions démocratiques des populations, il
s'était révélé nécessaire de relancer une deuxième expérience de la
décentralisation en 1979. Tout en poursuivant l'expérience des conseils
populaires de région et de district, le gouvernement apporte des innovations à
travers les textes ci-après:
- ordonnance n° 12/79 du 10 mai 1979 portant institution des conseils
populaires de commune;
-ordonnance n° 14/79 du 10 mai 1979 portant institution des conseils
populaires de région et de districts en République Populaire du Congo;
-loi n024/80 du 5 novembre 1980 instituant le régime financier des
régions et de districts en République Populaire du Congo;
-loi n045/81 du 6 novembre 1981 portant institution des conseils
populaires de région et de district en République Populaire du Congo;
-loi n0005/86 du 25 février 1986 portant modification de l'ordonnance
n° 12/79 du 10 mai 1979 instituant les conseils populaires
d'arrondissement en République Populaire du Congo;
-loi n045/89 du 6 novembre 1989 portant institution des conseils
populaires de région et de district et de la décentralisation administrative en
République Populaire du Congo;
-loi n° 013/90 du 08 septembre 1990 portant réorganisation des
conseils populaires de région et de district en République Populaire du
Congo.
Parag.l. Le conseil populaire régional
30. Le conseil populaire régional dispose de pouvoirs aussi étendus que
variés, en matière de développement économique régional. La politique de
28développement économique et social de la région relève de la compétence
exclusive du conseil populaire de région. Tout plan de développement
concernant l'ensemble de la région ou spécialement d'un district sera
obligatoirement soumis aux délibérations du conseil populaire de région.
En matière d'organisation administrative, le conseil populaire régional
délibère sur l'organisation administrative de la région, la modification des
limites territoriales des districts, des villages et des villes. La création et la
délimitation de nouvelles circonscriptions administratives territoriales.
Le classement ou le déclassement des forêts, la création ou la
suppression des réserves naturelles, l'aliénation de terrain du domaine de l'État
compris dans l'étendue de la région, le plan régional de développement, le
programme d'équipement et d'action sociale, la création et la délimitation
des collectivités urbaines et rurales.
En matière de développement social de la région, création et
aménagement des voies urbaines dans les agglomérations érigées en communes.
Il se prononce sur les projets, plans et devis de tous travaux à exécuter
dans les centres urbains et les districts. Il fixe le programme de
développement social de la région en matière de création d'écoles, de dispensaires et
de leur fonctionnement.
En matière financière, il vote le budget régional, délibère sur les
comptes administratifs et de gestion, marchés et conventions, emprunts en
faveur de la région ou pour le compte des districts pour lesquels son aval est
demandé.
Le comité exécutif comprend:
Le commissaire politique, président;
Le secrétaire chargé des activités du parti;
Le de l'administration;
Le secrétaire chargé de l'économie.
Le commissaire politique, président du comité exécutif, est le
représentant du gouvernement, d'une part et de l'autre représentant du conseil
populaires.
Parag.2.Attributions d'ordre politique
31. Le commissaire politique, président du comité exécutif et du conseil
régional du parti procède à l'installation des organes du parti et veille à leur
fonctionnement régulier, conformément aux directives du parti.
29Parag.3. Attributions d'ordre judiciaire
32. Il est officier de police judiciaire. Il représente le parti, l'État et la
région dans les actions en justice tant en demande qu'en défense.
Parag.4. Attributions d'ordre administratif
33. Il veille à l'application des lois et règlements de la République, il est
le responsable de la police administrative générale et des polices
administratives spéciales. Il assure la tutelle de tous les agents de l'État en service
dans la région ainsi que celle du personnel relevant du budget régional. Il
coordonne l'ensemble des activités des services publics de l'État implantés
dans la région. Il procède aux affectations du personnel de l'État mis à la
disposition de la région. Il procède à la notation de tous les agents en
service dans la région. Il propose au gouvernement après avis du conseil
populaire de région, les noms des personnes susceptibles d'être promues à
une distinction honorifique. Il préside le comité de développement
régional. Il représente l'État auprès des sociétés, entreprises et établissements
qui bénéficient du concours financier de l'État et dont l'activité a un
caractère national. Il assure le contrôle administratif des collectivités locales.
Parag.5. Attributions relatives au budget et finances de l'État
34. Il élabore le budget de la région et le présente au conseil. Il exécute
le budget après son vote par le conseil et son approbation par l'autorité de
tutelle.
Il recrute et révoque le personnel à la charge du budget régional dans la
limite des effectifs fixés par le conseil. Il élabore la tranche régionale du
budget de l'État, qui est adressée au ministre des Finances après examen
du conseil. Il gère la part des crédits de la région délégués par le ministre
des Finances. Il procède à la répartition entre les districts du matériel mis à
la disposition de la région par l'État.
Parage 6. Le conseil populaire de district
Le conseil populaire de district dispose des pouvoirs de décision dans
plusieurs domaines.
301. Domaine politique
35. Il est intéressé à la mise en place des organes du parti ainsi qu'à leur
fonctionnement.
2. Domaine financier, économique et social
36. Le conseil populaire de district délibère et vote le budget local de
district présenté par le comité exécutif. Il sur le plan de campagne
et programme d'équipement et de développement économique et social
conformément aux plans et programmes de développement de la région. Il
fixe les règles d'organisation des marchés et foires dans les villages. Il
assure la réalisation des écoles et il décide de l'ouverture des routes et pistes
d'intérêt local: il détermine les droits d'usages de pâturage sous réserve
de la réglementation. Il coordonne les activités économiques du district.
3. Domaine administratif
37. Le conseil populaire de district suit l'activité de l'ensemble des
services publics de la circonscription. Il fixe le calendrier des recensements et
détermine les modalités de son exécution. Il fixe les mesures propres à
assurer la rentrée des impôts, les contributions directes et indirectes. Il
décide de la création des centres secondaires d'état civil. Il détermine
toutes les mesures propres à assurer l'entretien des voies de communication
autres que celles du réseau national. Il fixe les mesures à prendre en
matière de contrôle des prix. Il fixe les effectifs du personnel à la charge du
budget du district. Il veille à l'application de la réglementation de la pêche
et de la chasse dans les districts, conformément aux lois et règlements en
vigueur. Il fixe les règles d'organisation des secours avec les ressources
matérielles du district. Il est responsable de l'ordre public et de la sécurité
des personnes et des biens par délégation permanente du conseil populaire
de région.
Parage 7. Le comité exécutif de district
38. À l'instar du comité exécutif régional il est composé de 4 membres.
Il est responsable de ses actes devant le conseil populaire du district
auquel il rend compte. Il est hiérarchiquement subordonné au comité
exécutif du conseil populaire de région.
31Parag.8. Attributions du président du comité exécutif du conseil
populaire de district
39. Le président du comité exécutif élabore le budget du district et le
présente au conseil. Il élabore la tranche du budget du district pour le
budget de l'État. Il exécute le budget du district régulièrement voté par le
conseil. Il organise les foires et marchés dans les villages conformément au
calendrier fixé par le conseil. Il coordonne l'activité de l'ensemble des
services publics du district. Il a une délégation permanente du conseil pour
exercer son activité directe sur le chef du PCA ainsi que le pouvoir
hiérarchique sur l'ensemble des agents de l'État en service dans le district. Le
président du comité exécutif fait le recensement conformément au
calendrier fixé par le conseil. Il assure le annuel des imposables en
vue de l'établissement des rôles d'impôts. Il assure la rentrée des impôts,
taxes, contributions directes et indirectes. Il vérifie les caisses publiques du
district. Il dresse les listes électorales et procède à leur révision périodique.
Il surveille la régularité et le fonctionnement des centres d'état civil.
TIpropose toutes mesures utiles pour assurer le développement social du
district. Il assure l'entretien des voies de communication autres que celles du
réseau national ou régional.
40. Au nom du conseil, il représente l'État auprès des sociétés,
entreprises et établissements qui bénéficient du concours financier de l'État et
dont l'activité s'inscrit dans les limites territoriales du district. Il organise
les secours conformément aux règles fixées par le conseil. Il propose au
président du comité exécutif de région le recrutement du personnel à la
charge du district dans la limite des effectifs fixés par le conseil populaire
de district. Il a délégation permanente du conseil pour exercer les pouvoirs
d'ordre public de sécurité et de police administrative. Il est officier de
policejudiciaire.
41. Cette expérience a connu ses limites et a fait l'objet de quelques
corrections au niveau de l'autorité exécutive au terme de la loi 45-89 du 6
novembre 1989. En effet, le commissaire politique, président du comité
exécutif, n'est plus ni député ni membre du conseil, les autres membres des
différents comités exécutifs ne sont plus membres des conseils. Pour
renforcer l'autorité du conseil, la loi n° 013/90 du 08 septembre 1990 portant
réorganisation des conseils populaires de régions et de district, en
République Populaire du Congo, il a été institué un poste de président du conseil
32qui veille à la préparation des sessions du conseil par l'exécutif.
42. Il assure la direction des travaux lors des sessions du conseil, suit
l'exécution des délibérations par un contrat permanent avec l'exécutif,
rend compte sous forme de rapport écrit à chaque session. Veille au
respect du règlement intérieur et au fonctionnement régulier des groupes de
travail dont il assure la coordination. Cette deuxième expérience a été
caractérisée par les faiblesses et difficultés ci-après:
- Mauvais rapports de collaboration entre les autres membres du
comité exécutif et le président
-Répartition inégale des ressources de fonctionnement entre la région
et les districts;
-Absence totale des sièges et résidences;
-Vétusté des sièges et résidences hérités de l'époque coloniale,
-Mauvais choix des cadres;
-Analphabétisme des conseillers;
-Insuffisance de crédits de fonctionnement et d'investissement;
-Conditions de vie difficile des responsables des collectivités locales;
-Manque de motivation des cadres ( bas salaires) ;
-Appartenance du commissaire politique à plusieurs institutions ;
-Mauvaise gestion des unités économiques des collectivités locales.
À cela il faut ajouter:
-le déficit de démocratie lié au système du parti unique dans le choix
des candidats au conseil;
-la confusion des compétences entre l'État, la région et le district;
-la décentralisation à grande échelle n'a pas eu d'impact sur les
populations, leurs conditions de vie étant restées les mêmes.
43. Malgré ces insuffisances, il faut reconnaître la volonté affirmée du
gouvernement de mettre à la disposition des collectivités locales des
moyens d'actions devant contribuer tant soit peu au développement des
régions.Il s'agit de :
- Fonds d'action régionale (FAR) ;
- de construction régionale ( FCR) ;
-Fonds d'aménagement des pistes agricoles, etc.
S'agissant des FAR, sur une enveloppe prévisible de 3.000.000.000
de FCFA, 2.100.000.000 FCFA ont été débloqués, des projets ont pu
être initiés et réalisés dans presque toutes les régions: hôtels, sièges des
régions, fermes, écoles, dispensaires,etc.
3344. En février 1991 s'ouvre la conférence nationale souveraine.
Consciente de l'ampleur des problèmes qui minent l'administration territoriale,
la conférence prescrit aux autorités de la transition la mission de préparer
la décentralisation, mener une campagne d'explication sur les nouvelles
responsabilités qu'auront à assumer les élus locaux, préparer les bâtiments
administratifs, les moyens matériels et les hommes, les élections.
Après l'organisation des élections générales par les autorités de la
transition, le Congo est doté d'une nouvelle constitution qui préconise la
décentralisation en matière d'administration du territoire.
Sous-section 3
La décentralisation de 1992 à 1997
45. En application de la Constitution du 15 mars 1992, une nouvelle
armature juridique est mise en place.
-la loi n008-94 du 3juin 1994 fixant les orientations fondamentales de
la décentralisation en République du Congo;
-la loi n02-95 du 18 février 1995 portant création de la région de la
Cuvette-Ouest;
- la loi nOO?-95 du 21 mars 1995 portant organisation et
fonctionnement des collectivités locales de moyen exercice;
-la loi n° 09-95 du 25 mars 1995 portant modification de la loi n° 009/
90 fixant l'organisation administrative et territoriale de la République
Populaire du Congo;
-la loi n° 16-95 du 14 septembre 1995 portant organisation et
fonctionnement des régions et communes de plein exercice;
-la loi n° 16-95 du 14 septembre 1995 relative à la répartition des
compétences entre les communes de plein exercice, les régions et l'État;
-la loi n018-95 du 18 septembre 1995 portant érection de certains
chefs-lieux de districts, chefs-lieux de régions en communes de moyen
exercice;
-la loi n018-95 du 18 septembre 1995 érigeant les postes de contrôle
administratifs et certaines localités en districts;
-la loi n008-94 du 3juin 1994 fixant les orientations fondamentales de
la décentralisation en République du Congo énonce le principe de la libre
administration qui implique le transfert de compétences.
46. Le texte définit les matières ne pouvant pas faire l'objet de transfert
notamment celles qui fondent la forme unitaire de l'État. L'article 13 de la
34dite loi dispose que tout transfert de compétence doit s'accompagner du
transfert des ressources et charges correspondantes ainsi que du transfert
des services des biens meubles et immeubles et le cas échéant du
personnel correspondant. La loi définit deux catégories de collectivités locales:
les collectivités locales de plein exercice, la région et la commune de plein
exercice; les collectivités locales de moyen exercice le district, l'
arrondissement et la commune de moyen exercice.
Parag.l. Les collectivités locales de moyen exercice
47. Les collectivités locales de moyen exercice sont régies par la loi
0795 du 21 mars 1995.
L'article 3 de cette loi dispose que le conseil de district, le conseil
d'arrondissement et le conseil de commune de moyen exercice sont des
assemblées délibérantes composées de membres élus au suffrage universel
direct.
Parag.2. Les attributions du conseil de district
48. Le conseil de district délibère sur les matières de sa compétence,
notamment:
-les états des besoins et des ressources de la collectivité locale;
-la création d'équipements de proximité;
-la protection de l'environnement;
-l'allocation des aides sociales;
- la création, la translation ou l'agrandissement des cimetières et les
acquisitions des terrains nécessaires à cet effet;
-les baux affermés, les loyers donnés ou pris;
-la politique de reboisement de proximité;
-l'exploitation rationnelle de la flore, de la faune et des eaux;
-la protection des espaces fauniques menacées de disparition;
-les dons et legs.
Les délibérations ne sont rendues exécutoires qu'après leur
approbation par le préfet.
Dans un délai d'un mois après leur transmission si le préfet n'a pas
rendu son avis, ces délibérations sont exécutoires d'office.
Le conseil de district sur demande du président du conseil régional ou
du préfet peut émettre des avis sur des problèmes qui sont soumis à son
examen.
35Lorsque ces problèmes intéressent directement le district, les avis émis
par le conseil sont des avis liés.
Le de district donne son avis sur:
-les subventions de fonctionnement et d'investissement;
-l'organisation des marchés et foires;
-l'établissement du plan de développement régional;
-l'organisation territoriale relative au district;
-l'implantation d'une entreprise ou d'une usine sur son territoire.
Parag.3. Le bureau du conseil
49. Le bureau du conseil assure la permanence du conseil pendant les
intersessions. À ce titre, il tient des réunions de contrôle et d'évaluation de
l'exécution des délibérations et avis du conseil.
Parag.4. Le conseil d'arrondissement
50. Le conseil d'arrondissement délibère sur toutes les matières de sa
compétence, notamment:
-les états des besoins et des ressources de la collectivité locale;
-la création d'équipements de proximité;
-la protection de l'environnement;
-l'allocation des aides sociales;
-l'acceptation ou le refus des dons et legs;
-les baux affermés, les loyers donnés ou pris;
-la collecte des ordures ménagères;
-l'évacuation des eaux pluviales et usées;
-la lutte contre les installations et les constructions anarchiques sur les
trottoirs et les places publiques.
Le conseil d'arrondissement donne ses avis toutes les fois que ceux-ci
sont requis par les lois et règlements sur les affaires à caractère communal.
Les délibérations du conseil d'arrondissement ne sont rendues
exécutoires qu'après leur approbation par le préfet.
Dans un délai d'un mois après leur transmission si le préfet n'a pas
rendu son avis, ces délibérations sont exécutoires d'office.
Le conseil d'arrondissement, sur la demande du Président du conseil,
du maire de la commune ou du préfet, peut émettre des avis sur les
problèmes qui sont soumis à son examen.
Lorsque ces problèmes intéressent directement l'arrondissement, les
36avis émis par le conseil sont des avis liés.
Le conseil d'arrondissement donne son avis sur:
-les subventions de fonctionnement et d'investissement;
-l'établissement du plan de développement régional;
-l'organisation des marchés, foires et des comices agricoles;
-l'aménagement communal; du territoire;
-les autorisations de l'utilisation du sol dans l'arrondissement délivrées
par le maire de la commune;
-toute acquisition ou aliénation d'immeubles ou de droits immobiliers
réalisés par la commune dans l'arrondissement
-l'implantation d'une entreprise ou d'une usine sur son territoire.
Il en est de même pour tout changement d'affectation d'un immeuble
communal situé dans un arrondissement.
Ces dispositions relatives à l'organisation, au fonctionnement et aux
attributions de l'arrondissement sont applicables à la commune de moyen
exercice.
Parag.5. Le bureau du conseil d'arrondissement ou de commune
de moyen exercice
51. Les mêmes attributions du bureau du conseil de district sont
applicables au conseil d'arrondissement et au communal de moyen
exerCIce.
Parag.6. Les autorités déconcentrées
52. La loi définit par ailleurs, les pouvoirs du sous-préfet en tant que
dépositairedu pouvoir d'État dans ledistrictet organeexécutif du conseil,
d'une part, et les pouvoirsde l'administrateurmaire entant que dépositaire
du pouvoir d'État dans l'arrondissement ou la commune de moyen
exercice et organe exécutif du conseil, d'autre part.
Parag.7. Le sous-préfet
53. Le sous-préfet est chargé de veiller à l'application des lois et
règlements de la République.
Il exerce le pouvoir hiérarchique sur l'ensemble des agents de l'État en
service dans le district à l'exception des Forces armées congolaises:
37-il est officier d'état civil,
-il est de police judiciaire,
-il assure sous l'autorité du préfet le contrôle des polices
administratives générales et spéciales.
En tant qu'organe exécutif du conseil, il exécute les délibérations et avis
du conseil.
Sous l'autorité du conseil, le sous-préfet désigne les régisseurs des
marchés,
-coordonne les actions entreprises en matière de contrôle des prix,
-assure l'entretien des voies de communication d'intérêt local,
-procède au lotissement des terrains conformément au plan directeur,
-effectue chaque année le recensement administratif,
-dresse les listes électorales et procède à leur révision.
Parag.8. L'administrateur maire
54. maire en tant que dépositaire du pouvoir d'État
exerce les mêmes pouvoirs que ceux énoncés pour le sous-préfet. En tant
qu'exécutif du conseil, l'administrateur maire est chargé sous l'autorité du
conseil d'arrondissement ou de commune de moyen exercice,
-de surveiller les établissements communaux,
-de veiller à la tenue de la comptabilité publique,
-de conserver et d'administrer les biens de la commune dans l'
arrondissement ;
- de présenter au conseil l' état de trésorerie des crédits délégués;
-de suivreles travaux communauxréalisésdans l'arrondissement;
- de préparer et de proposer l'esquisse de l'état des besoins et d'en
assurer l'exécution;
-d'assurer le suivi, le contrôle et la gestion des marchés communaux
implantésdansl'arrondissement;
-d'appliquer les documents d'urbanisme;
-d'effectuer chaque année le recensementadministratif;
- de dresser année les liste électorales et de procéder à leur
révision.
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