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Le démantèlement des installations nucléaires en Europe

De
403 pages
Les opposants à l'énergie nucléaire lui reprochent notamment de produire des déchets. Cet ouvrage est consacré aux enjeux juridiques et financiers du démantèlement en Europe des installations nucléaires en fin de vie. L'auteur s'intéresse en particulier à la réglementation internationale et communautaire en la matière. Il met l'accent sur leurs avantages et leurs limites et analyse l'opportunité d'une législation européenne dans ce domaine.
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PREFACE
Dans les questions actuelles concernant le développement durable, le réchauffement climatique, la pollution de l’air et des eaux, l’épuisement des ressources naturelles, pétrolières et gazières, celle de l’énergie nucléaire s’inscrit en permanence dans le débat public en mettant en exergue les enjeux tant politiques, d’indépendance et de prestige national, qu’énergétiques. L’ouvrage de Guillaume de Rubercy commence par une réflexion selon laquelle les sociétés post-industrielles sont passées d’une situation où l’analyse du problème de la répartition des richesses était centrale, à une situation dans laquelle la réflexion sociétale fondée sur l’analyse des risques prédomine. Dans cette société, la gestion du risque nucléaire devient un élément important. L’accident de Three Mile Island aux Etats-Unis en 1979 mais surtout celui de Tchernobyl dans l’Union des Républiques Socialistes Soviétiques (URSS) de 1986, ont amené les opinions publiques frappées qu’elles furent par les conséquences transnationales de ce dernier, à se poser concrètement la question du choix de l’industrie nucléaire. Les enjeux du risque nucléaire sont donc fondamentaux. Outre ceux des accidents, les premiers risques recensés sont évidemment ceux liés à la prolifération nucléaire et au détournement du nucléaire civil à des fins militaires. Dans ce contexte, le rôle de l’Agence Internationale de l’Energie Atomique (AIEA) est primordial, mais, comme le montrent certaines crises récentes, ce rôle est limité par le principe de la souveraineté des Etats et sa capacité d’action peut être restreinte. La gestion du risque nucléaire a induit la mise en place d’un cadre juridique international et l’établissement de la Communauté Européenne de l’Energie Atomique, Euratom, en ce qui concerne l’Union européenne. Le maintien d’un haut niveau de sûreté nucléaire figure au nombre des missions assignées à la Communauté Européenne de l’Energie Atomique. A l’échelon national, les pays utilisant l’énergie nucléaire à des fins civiles ont également établi des réglementations en ce domaine. Il n’en reste pas moins que le temps s’écoule, que les premières centrales nucléaires vieillissent et que les problématiques de leur démantèlement et de la gestion des déchets radioactifs s’installent au cœur du débat nucléaire. Guillaume de Rubercy aborde ces problématiques au travers de son ouvrage en décrivant et en analysant de façon très approfondie, tant au niveau national que communautaire, la mise en place du cadre juridique régissant ces phases importantes du cycle nucléaire.
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Face à des problèmes dépassant de loin les frontières des Etats, la question fondamentale est celle de la coopération ou de la concurrence des normes. La souveraineté étatique se limite aux frontières et cette nature limitée s’oppose donc à la mise en place de règles qui correspondraient à la nature des problèmes ici étudiés. La question de l’efficacité de la normalisation européenne, de ses rapports avec la norme internationale et par là des distorsions de concurrence doit être considérée. Si l’objectif général est l’établissement d’une libre concurrence mondiale, objectif de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC), peut-on accepter des limites et des distorsions liées à la souveraineté nationale. Mais le domaine du nucléaire est, par nature ou par appréciation, l’un des domaines régaliens par excellence. Les règles concernant la privatisation de l’énergie adoptées au sommet de Barcelone ne vont-elles pas à l’encontre de cette approche régalienne ? L’obsolescence des plus anciennes installations nucléaires conduit, comme cela a été soulevé ci-dessus, à anticiper leur démantèlement. Si la création de telles installations est bien une donnée de politique nationale, si leur gestion peut être considérée comme relevant des principes de libre concurrence, la fin de vie de ces installations concerne les populations présentes et à venir d’un espace géographique non limité par des frontières. La durée de vie des déchets radioactifs, leur capacité éventuelle de nuisance en cas de mauvaise gestion, leur dangerosité en cas de détournement à des fins terroristes, doit inciter les gouvernements à se donner les moyens d’une réglementation efficace du démantèlement des installations nucléaires. Ces moyens sont aussi bien politiques que financiers et doivent correspondre aux besoins clairement identifiés. Les besoins politiques sont évoqués dans la première partie de l’ouvrage. Mais la question des besoins financiers qui relève de celle des moyens, constitue l’un des éléments fondamentaux de l’ouvrage. Les besoins liés au financement du démantèlement des installations nucléaires concernent de toute évidence ceux qui doivent être mis en œuvre par les exploitants, de façon à ce que ceux-ci soient en mesure de faire face, le moment venu, au coût généré par le démontage des installations et le stockage sécurisé des déchets radioactifs. L’une des questions qui se posera à ce stade de l’analyse sera, comme cela a été relevé ci-dessus, celle de savoir si les réglementations et les pratiques des Etats, et notamment des Etats membres de l’Union européenne, ne seront pas créatrices de distorsions de concurrence entre exploitants dans un marché intérieur unifié.
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Les besoins politiques et sociaux concernent principalement l’information des citoyens leur permettant d’analyser et comprendre la situation créée par la production et l’existence des déchets provenant du démantèlement des installations nucléaires. Ce besoin, politique au sens noble du terme, est fondamental et doit être satisfait si l’on veut que l’existence même de tels moyens de production d’énergie soit acceptée par les populations concernées. La connaissance la plus générale possible des réglementations en la matière et du contrôle du respect de celles-ci par les autorités compétentes est un des moyens favorisant l’acceptation par les populations. Le présent ouvrage met à la disposition du public une étude approfondie de ces réglementations et de leurs impacts sur l’exploitation de l’industrie nucléaire civile. Cet ouvrage donne aussi accès à un ensemble de textes qui permettra au lecteur de développer son propre raisonnement, sans a priori ni phantasme. Or, ces deux éléments sont particulièrement répandus dès que l’on parle du nucléaire. La maîtrise des données juridiques et techniques par Guillaume de Rubercy donne au lecteur les éléments de réflexion nécessaires, sans doute pour la première fois de manière aussi complète Nous espérons que cet ouvrage fera progresser la réflexion en la matière, aussi bien pour les décideurs que parmi la population intéressée. François Lenglart Docteur d’Etat en Droit Professeur HEC Paris Chargé de cours Ecole Polytechnique

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LISTE DES PRINCIPALES ABREVIATIONS UTILISEES
ADEME AEN Aff. AIDN AIEA ANDRA Art. Ass. Plén ASN BDEI BDN BE BERD BNFL Bull. BWR CAA CANR c./ CCAG C. cass. CCE CCEA CCR CDE CDU CE CEA CEE CEEA Cf. CFR Chr. CHSCT CIPR CJCE CJEG CLI CNDP Agence de l’Environnement et de la Maîtrise de l’Energie Agence pour l’Energie Nucléaire Affaire Association Internationale de Droit Nucléaire Agence Internationale de l’Energie Atomique Agence Nationale pour la Gestion des Déchets Radioactifs Article Assemblée Plénière de la Cour de cassation Autorité de Sûreté Nucléaire Bulletin du Droit de l’Environnement Industriel Bulletin de Droit Nucléaire British Energy Banque Européenne pour la Reconstruction et Développement British Nuclear Fuels Limited Bulletin Boiled Water Reactor Cour administrative d’appel Comité des Activités Nucléaires Réglementaires Contre Cahier des Clauses Administratives Générales Cour de cassation Cour des Comptes Européenne Commission de Contrôle de l’Energie Atomique (Canada) Centre Communautaire de Recherche Cessation Définitive d’Exploitation Parti Conservateur allemand Conseil d’Etat Commissariat à l’Energie Atomique Communauté Economique Européenne Communauté Européenne de l’Energie Atomique Confère/voir Code of Federal Regulations Chronique Comité d’Hygiène et Sécurité du Travail Commission Internationale de Protection Radiologique Cour de justice des Communautés européennes Cahiers Juridiques de l’Electricité et du Gaz Commission Locale d’Information Commission Nationale de Débat Public

le

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COFACE COGEMA Coll. COM COREPER CPDP CRE CREG CRPPH CSCE CSN CTI DEM DGEMP DGS DGSNR DGTREN DIN Doc. DOE DPPR DRIRE DSIN DSNR DTS EACL Ed. EDF ENRESA Euratom FA Fed. Reg. FMA FORATOM GIE GQA GW HAVL HCEA HSE H.Sv IAEA

Compagnie Française d’Assurance pour le Commerce Extérieur Compagnie Générale des Matières Nucléaires Collection Communication Comité des Représentants Permanents Commission Particulière du Débat Public Commission de Régulation de l’Energie Commission de Régulation de l’Electricité et du Gaz (Belge) Comité de Protection Radiologique et de Santé Publique Conférence sur la Coopération Economique en Europe Convention sur la Sûreté Nucléaire Comité Technique Interministériel Démantèlement Direction Générale de l’Energie et des Matières Premières Direction Générale à la Santé Direction Générale de Sûreté Nucléaire et de Radioprotection Direction Générale de l’Energie et des Transports Divisions des Installations Nucléaires Document(s) Department of Energy Direction de la Prévention des Pollutions et des Risques Direction Régionale de l’Industrie, de la Recherche et de l’Environnement Direction de la Sûreté des Installations Nucléaires Division de la Sûreté Nucléaire et de la Radioprotection Droits de Tirages Spéciaux Energie Atomique du Canada Limitée Editions Electricité de France Entreprise Nationale des Déchets Radioactifs Cf. CEEA Faible Activité Federal Register Faible et Moyenne Activité Forum Atomique Européen Groupement d’Intérêt Economique Groupe des Questions Atomiques Giga-watt Haute Activité à Vie Longue Haut Commissaire à l’Energie Atomique Health and Safety Executive Homme.Sievert (unité de radioprotection) Cf. AIEA

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IAS ICPE INB INBS IPSN IRSN JCP JORF JOCE LGDJ LMU LNRE MA MAD Md€ M€ MdF MF MOP Mt µSv/an MW NDA NEA NEI NII NLIP NRC NSA OCDE ONDRAF ONU OPRI Op. cit. OPECST OPRI PAC PCRD PE PECO PHWR

Normes comptables internationales Installation Classée pour la Protection de l’Environnement Installation Nucléaire de Base Installation Nucléaire de Base Secrète Institut de Protection et de Sûreté Nucléaire Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire Juris-Classeur périodique (semaine juridique) édition générale Journal officiel de la République française Journal officiel des Communautés européennes Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence Liabilities Management Unit Loi sur les Nouvelles Régulations Moyenne Activité Mise à l’Arrêt Définitif Milliard d’euros Million d’euros Milliard de Francs Million de Francs Loi de Maîtrise d’Ouvrage Public Million de tonnes Micro.Sievert par an (soit un millionième de Sievert) Méga-watt Nuclear Decommissioning Authority Cf. AEN Nouveaux Etats Indépendants Nuclear Installations Inspectorate Nuclear Liabilities Investment Portofolio Nuclear Regulatory Commission Compte Sûreté Nucléaire Organisation de Coopération et de Développement Economiques Organisme National des Déchets Radioactifs Organisation des Nations Unies Office de Protection contre les Rayonnements Ionisants Ouvrage précité Office Parlementaire d’Evaluation et des Choix Scientifiques et Technologiques Organisme de Protection contre les Rayonnements Ionisants Politique Agricole Commune Programme Cadre de Recherche et Développement Parlement Européen Pays d'Europe Centrale et Orientale Pressurised Heat Water Reactor – Réacteur à eau lourde

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PNGDR-MV Plan National de Gestion des Déchets Radioactifs et des Matières Valorisables PNUE Programme de l’Organisation des Nations Unies pour l’Environnement Pages pp. Post Shutdown Decommissioning Activity Report PSDAR Presses Universitaires de France PUF Pressured Water Reactor PWR Reprise et Conditionnement des Déchets RCD Réacteur à Eau Bouillante REB Rec. Recueil REP Réacteur à Eau Pressurisée Req. Requête RGDIP Revue Générale de Droit International Public RGN Revue Général Nucléaire Revue Juridique de l’Environnement RJE Représentation Permanente française RP Revue Trimestrielle de Droit Commercial RTD Com Réseau de Transport d’Electricité RTE RWE Rheinisch Westfalisches Elektrizitatswerk Comité de Gestion des Déchets Radioactifs RWMC Suivant(e) s. Recueil Sirey S. Sect. Section Société Française d’Energie Nucléaire SFEN Secrétariat Général du Comité Interministériel SGCI Société de Gestion des Déchets Nucléaires (Canada) SGDN Service Juridique du Conseil SJC SPD Parti Social-Démocrate allemand SYNATOM Société Belge de Combustibles Nucléaires Tribunal Administratif TA Traité de la Communauté Européenne TCE Très Faible Activité TFA TGI Tribunal de Grande Instance TI Tribunal d’Instance Titres Immobilisés de l’Activité de Portefeuille TIAP Traité de Non-Prolifération Nucléaire TNP Direction Energie nucléaire TREN H Direction Garanties nucléaires TREN I TUE Traité de l’Union Européenne Union Européenne UE Autorité de l’Energie Atomique du Royaume-Uni UKAEA URSS Ex Union soviétique

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USC Vol. VVER WANO WENRA WGWD

United Sates Code Volume Vodiano Vodianoi Energuietititcheski World Association of Nuclear Operators Western European Nuclear Regulators Association Working Group on Waste and Decommissioning

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INTRODUCTION
Selon U. Beck, nous passons d’une société industrielle, où le problème central était la répartition des richesses, à une société centrée sur la répartition des risques. Autrement dit, le risque n’est plus une menace extérieure, mais bien un élément constitutif de la société1. Dans cette « Société du risque », où ce risque d’une nature nouvelle entraîne une redéfinition de la dynamique sociale et politique en devenant un critère supérieur à la notion de répartition des richesses2, le fait nucléaire d’ordre civil est une réalité que la société ne peut plus ignorer. L’utilisation du nucléaire à des fins civiles est aujourd’hui une composante du monde actuel et ce depuis la fin du XIXème siècle. En effet, après la découverte de la radioactivité naturelle par le français H. Becquerel en 18963, l’énergie nucléaire est apparue au public sous une forme terrifiante en 1945 avec les explosions d’Hiroshima et de Nagasaki, mais porteuse dans le même temps de l’espoir d’une nouvelle source d’énergie dans un monde qui en avait de plus en plus besoin. Dès 1951, aux Etats-Unis, les premiers kilowattheures nucléaires étaient envoyés sur le réseau et les deux décennies suivantes virent le développement rapide des techniques nucléaires dans le monde, avec l’approbation générale des opinions publiques. La contestation vint des Etats-Unis à la fin des années soixante ; elle a diabolisé l’énergie nucléaire dans une opinion publique qui devait être par la suite très secouée par les deux grands accidents qui ont marqué l’énergie nucléaire civile dans les vingt dernières années : Three Mile Island aux Etats-Unis en 1979 et Tchernobyl en URSS en 1986. Depuis, le public associe couramment « nucléaire » et « risque ». Qu’en est-il en réalité ? Les risques nucléaires sontils si élevés qu’ils doivent faire oublier les enjeux à l’origine du développement de cette nouvelle technologie, alors que certains remettent en cause le niveau de consommation d’énergie des pays riches qui continuent à dilapider les énergies non renouvelables, charbon et pétrole, de la planète ? I. Les enjeux du développement de l’énergie nucléaire A) Le développement de l’utilisation de l’énergie nucléaire à des fins civiles Comme il est énoncé ci-dessus, après une utilisation militaire, les pays nucléaires envisagèrent une utilisation pacifique du nucléaire. En effet, hormis
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U. Beck, La société du risque, Ed. Aubier, Coll. Alto, 2001, 521 p. Idem. « H. Becquerel avait rangé dans ses tiroirs des échantillons d’uranium au voisinage de plaques photographiques et remarqua que ces dernières avaient été voilées. Cela l’amena à la découverte de la radioactivité naturelle ». G. Parreins, L’énergie nucléaire, Coll. Que Sais-je ?, n° 317, 1994, p. 74.

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les recherches militaires avec la mise au point de la Bombe (H) (à fusion), encore plus destructrice que la Bombe (A) (à fission), de nombreux pays décidèrent d’étudier l’utilisation pacifique de l’énergie nucléaire. Beaucoup d’informations jusque-là tenues secrètes furent, à ce titre, échangées lors de la première grande conférence internationale qui se tint à Genève en 1955, notamment sur les différents types de réacteurs ou filières possibles4. En France, l’ordonnance du 18 octobre 1945, signée par le Général de Gaulle, créa le Commissariat à l’Energie Atomique (CEA) dans l’optique du développement d’un programme nucléaire civil et militaire. Entre 1958 et 1966, six réacteurs furent construits et à la fin des années soixante, la filière des Réacteurs à Eau sous Pression (REP) fut lancée et vint remplacer les Réacteurs à Uranium Graphite Gaz (UNGG)5. Le programme électronucléaire s’accéléra et s’intensifia en 1973, à la suite du premier choc pétrolier, qui fut le révélateur de la fragilité de la politique énergétique française. La facture pétrolière passa de 15 MdF (2,3 Md€) en 1972 à 52 MdF (8 Md€) en 1974 et à 162 MdF (25 Md€) en 19816. D’autres facteurs vinrent s’ajouter au choc pétrolier : l’augmentation de la consommation d’énergie, qui a été multipliée par quatre en trente ans et la baisse du charbon, ce qui eut pour conséquence d’augmenter encore la dépendance au profit du pétrole et du gaz. Le gouvernement arrêta le programme électronucléaire en 1974. Le choix de l’énergie nucléaire civile fut donc fait avec pour objectif d’assurer la sécurité des approvisionnements énergétiques, en les diversifiant. Grâce au programme électronucléaire, la France bénéficia d’une indépendance énergétique de 50% en 19977. Elle évita l’importation de 84
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« La filière des Réacteurs à Uranium Graphite Gaz (UNGG) et la filière des Réacteurs à Eau sous Pression (REP). La voie des réacteurs à neutrons thermiques est basée sur l’utilisation d’un modérateur pour ralentir les neutrons. En pratique, on peut adopter l’eau lourde, le graphite ou l’eau ordinaire. Si les deux premiers permettent de s’accommoder de l’uranium naturel, l’eau ordinaire nécessite impérativement un combustible plus riche que l’uranium naturel, contenant au moins 2 à 3% de noyaux fissiles. Dans la voie des réacteurs à neutrons rapides, on évite, au contraire, de ralentir les neutrons, mais cela oblige à prendre un combustible riche, contenant au moins 10 à 20% de noyaux fissiles ». Ibid., p.77. Cf. J. Leclercq, L’Ere nucléaire – Le monde des centrales nucléaires, Ed. Hachette, 1986, pp.69-125. « A la fin des années 1960, fut prise la décision d’un ambitieux programme d’équipement de réacteurs à eaux sous pression, construits d’abord sous licence Westinghouse (Etats-Unis), puis petit à petit « francisés » par la Société Framatome. Elle est aujourd’hui le pays qui produit la plus importante proportion de son électricité par l’énergie de fission. En parallèle, un effort important a été fait sur le développement de la filière à neutrons rapides concrétisé par les centrales de Marcoule (Phénix) et Creys Malville (Superphénix, arrêtée en 1997) ». Cf. Parreins, op. cit., p.78. Chiffres EDF, site internet. C. Mandil, La politique énergétique de la France, Revue Problèmes économique, n°2600, janvier 1999, pp.5-8.

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Mtep, ce qui représentait une économie de 40 MdF (6 Md€). Le nucléaire représentait 75,1% de la production d’énergie en France en 19988. De plus, le nucléaire civil permettait des exportations d’électricité de 18 MdF (2,7 Md€) et de 11 MdF (1,7 Md€), pour la vente de produits et de services du cycle du combustible. COGEMA et Framatome étaient leaders européen et mondial dans le cycle du combustible. Aujourd’hui, avec Areva, l’industrie nucléaire est une industrie forte de la France, reconnue dans le monde entier pour son savoirfaire. Ce programme a permis à l’Etat français de diversifier ses approvisionnements tant au niveau des matières premières qu’au niveau géographique. Actuellement, le pétrole représente 40% de la production d’énergie, le nucléaire 30% et le gaz 14%. Au niveau géographique, le MoyenOrient ne représente plus que la moitié de ses importations. Mais, il faut nuancer ce tableau : la dépendance envers les produits pétroliers ne faisant pas l’objet de concurrence sur certains secteurs comme les transports, s’élève à 95%. De plus, les prévisions de la Communauté européenne sur la dépendance énergétique sont plutôt à la hausse ; celle-ci passerait à 60% en 2010 et à 70% en 2020. Elle serait due, entre autres, au gel des programmes nucléaires. Les pays fournisseurs d’hydrocarbures sont en proie à des problèmes de stabilité politique, notamment c’est le cas pour la Russie, le Maghreb ou le MoyenOrient. Selon les libéraux, la fluidité du marché est la garantie de la sécurité des approvisionnements, mais une crise politique est envisageable et les prix ne sont alors pas assurés, notamment en raison des ententes sur le marché pétrolier, essentiellement contrôlé par les pays de l’OPEP. La France a donc fait le choix du nucléaire pour des raisons de sécurité intérieure économique ; la sécurité des approvisionnements relevant de la défense économique. Ces derniers permettent la continuité de la vie économique et l’indépendance. Au sens de l’Ordonnance du 7 janvier 1959 et du Décret du 29 juin 1962 qui organise la défense économique, ce secteur doit être sauvegardé. Le choix de l’énergie nucléaire relève donc d’une volonté et d’une décision politique. Tous les Etats n’ont néanmoins pas fait ce choix ou l’on fait en partie. Trente Etats disposent en effet de centrales électronucléaires9, 128 sont installées en Amérique du Nord, 136 en Europe de l’Ouest, 70 en Russie et Europe de l’Est et 81 en Asie10. Dans tous ces Etats, les centrales en construction sont en diminution, même si on en dénombre 24 en cours de
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AEN-OCDE, Données sur l’énergie nucléaire, estimations relatives à la production totale d’électricité et à la production d’électricité d’origine nucléaire, 1999. C. Mandil, L’énergie nucléaire en 110 questions, Le nucléaire dans le monde XI. Le Figaro économie, 16 janvier 2006, p.28. Cf. également, Chevreux, Analyse financière du secteur nucléaire, 30 novembre 2005, p.57.

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construction en Asie ; une vingtaine serait en commande ou planifiée, dont 12 en Russie11. Beaucoup d’Etats sont contre le nucléaire ou ne disposent pas de centrale, c’est le cas pour sept Etats de l’Union européenne dont l’Italie et l’Autriche. Il existe donc au niveau international une grande différence entre les politiques énergétiques de chaque Etat. Au cours de cette décennie, le secteur de l’énergie devra néanmoins relever plusieurs défis, ce qui pourrait donner à l’énergie nucléaire une nouvelle embellie. B) Les avantages et les risques de l’utilisation de l’énergie nucléaire à des fins civiles • Les avantages de l’utilisation de l’énergie nucléaire à des fins civiles

Selon les estimations, la demande mondiale d’électricité devrait fortement augmenter. Avec une augmentation de la population, qui devrait atteindre 10 milliards d’habitants en 2100, la consommation en électricité devrait être multipliée par deux ou trois en 205012, dont 11% en Europe d’ici à 202013, et par trois ou quatre d’ici à 2100. Cette croissance sera importante, surtout en Asie, région mal équipée pour faire face à la demande. De plus, cette croissance de la demande est liée au développement économique, les pays en développement devant multiplier leur consommation par vingt pour atteindre le niveau de l’Occident14. Or, aujourd’hui, on observe une baisse de la production mondiale, qui résulte du renoncement à certaines stratégies, dont celle de l’énergie nucléaire civile. Mais, cet écart entre croissance de la demande et diminution de la production aura pour conséquence une hausse de la dépendance énergétique15. Le cas est significatif en Finlande. La consommation d’énergie par habitant y est la plus importante de l’Union européenne. C’est également le pays où le coût de l’électricité pour les entreprises et les consommateurs est le moins élevé. En 2001, ce pays a importé l’équivalent de

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Cf. AEN-OCDE, op. cit., table 3, état du parc électronucléaire au 31 décembre 1998. Cf. Charpin, Pellat, Dessus, Rapport ministériel, Etude économique prospective de la filière électrique nucléaire, juillet 2000. P. Boisson, Energie 2010-2020, Les chemins d’une croissance sobre, La Documentation française, 534 p. A. de Montesquiou, L’énergie nucléaire en Europe : union ou confusion ?, Rapport d’information de la délégation pour l’Union européenne sur l’adéquation du Traité Euratom à la situation et aux perspectives de l’énergie nucléaire en Europe, Sénat, session ordinaire, 1999-2000, 2 mai 2000, n°320. B. Van Der Zwaan, Le réchauffement de la planète : la nécessité d’une décarbonisation de l’énergie, Politique étrangère, 2/2001, pp. 419-432. Idem.

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12% de son énergie dont les quatre cinquièmes en provenance de Russie16. Si le gouvernement n’avait pas autorisé la construction d’un cinquième réacteur, la Finlande serait donc restée dépendante de la Russie. L’énergie nucléaire apparaît alors comme une solution pour faire face à la demande, sachant que celle-ci est très compétitive pour la production de base, après amortissement des coûts d’investissement, grâce à la standardisation des parcs et à la maîtrise des délais de construction17. En outre, l’épuisement des ressources doit être pris en compte aujourd’hui dans les politiques énergétiques des Etats. En effet, les ressources sont assurées jusqu’en 205018, mais se pose la question d’après ? Certains prévoient l’épuisement des ressources pour le XXIIème siècle19. Il faut donc penser la politique énergétique à long terme et favoriser les énergies dont les ressources sont assurées. De plus, se pose également la question du droit des générations futures dans le sens où l’épuisement des ressources peut leur porter préjudice si des solutions énergétiques alternatives ne sont pas envisagées, alors que les moyens de maintenir le développement acquis ne sont plus disponibles. Même si, aujourd’hui, le droit des générations futures s’entend plutôt dans le sens de la préservation de l’environnement, le concept de développement durable ou d’écodéveloppement20 implique une gestion des ressources non préjudiciable pour l’avenir et leur conservation21, principe affirmé au niveau international, entre autres, par la Déclaration de Stockholm de 1972. L’énergie nucléaire peut aujourd’hui répondre à ces contraintes de développement durable, les réserves d’uranium étant suffisamment importantes ; enfin, le développement des surgénérateurs qui consomment moins de matières premières et fournissent plus d’énergie. Le retraitement favorise aussi une valorisation des déchets et s’inscrit donc parfaitement dans ce type de politique. Il permet de récupérer les matières énergétiques que sont l’uranium et le plutonium, en les séparant des déchets ultimes, qui peuvent ainsi être réutilisées, permettant une économie de matières premières. Le troisième défi que doit relever le secteur de l’énergie est la lutte contre l’effet de serre. Le problème environnemental majeur à court terme, aujourd’hui, est la diminution des émissions de gaz à effet de serre (GES). En
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Il convient de préciser que cette dépendance à l’égard de la Russie constitue une question sensible pour la Finlande qui a été, durant de longues années, une province de l’empire Russe et qui n’a obtenu son indépendance qu’en 1917. C. Mandil, op. cit., l’économie du nucléaire (I). C. Mandil, La politique énergétique de la France, Problèmes économiques, 1999, n°2600. Van Der Zwaan, op. cit. M. Prieur, Droit de l’environnement, Ed. Dalloz, Paris, 4ème Ed, 2001, n° 43. A. Kiss & Beurier, Droit International de l’Environnement, Ed. Pedone, 2ème Ed, Paris, 2000, pp.133 et s.

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effet, plus leur concentration est forte dans l’atmosphère, plus la température de la planète augmente. Si aucune décision n’est prise, les GES pourraient doubler d’ici 205022, ce qui aurait pour conséquence une augmentation de la température de 1 à 3,5°C entre 1990 et 2100, ce qui provoquerait une augmentation du niveau de la mer de 20 cm à 1 m ainsi que des bouleversements climatiques23. La communauté internationale a semblé prendre conscience du problème, notamment à la Conférence de Rio en 199224, et en adoptant le Protocole de Kyoto en 199725. Un recul a néanmoins été observé, certains Etats ne souhaitant plus y adhérer26. Il s’agit cependant d’un problème vital pour l’avenir de l’humanité et la préservation de l’environnement que les Etats doivent absolument résoudre et cela en priorité ; les conséquences à court terme commencent selon certains scientifiques à apparaître. L’énergie nucléaire est une solution alternative envisageable, il s’agit d’une énergie non émettrice de CO227, les énergies renouvelables28 ne pouvant pas assurer une production mondiale importante. Une étude récente publiée par la Société allemande de Physique illustre parfaitement ce propos. Elle estime en effet, que sans
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Van Der Zwaan, op. cit. Montesquiou, op. cit., selon les contestations de Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, sous l’égide du Programme des Nations-Unies pour l’Environnement (P.N.U.E.) et de l’Organisation Météorologique Mondiale. La Convention sur le changement climatique adoptée le 9 mai 1992 au Sommet de Rio pose le principe d’une responsabilité commune et définit les principes qui doivent guider l’action commune de la communauté internationale (publication d’inventaires nationaux des émissions de gaz à effet de serre, coopération en matière de recherche scientifique, intégration des considérations liées au changement climatique dans les politiques sociales, économiques et environnementales. L’accord conclu à l’issue de ce sommet, dit Protocole de Kyoto comporte un engagement, de la part des pays industrialisés de réduire ou de limiter sur la période 2008-2012 les émissions de gaz à effet de serre, exprimées en équivalent CO2. Ces engagements consistent pour les pays industrialisés à réduire leurs émissions de 5% par rapport au niveau de référence de 1990. Les émissions des pays concernés seraient ainsi réduites de près de 30%. L’engagement pris par l’Union européenne est une réduction de ses émissions de gaz à effet de serre de 8% en 2012 par rapport à 1990, Cf. Décision 93/389 du 24 juin 1993, relative à un mécanisme de surveillance des émissions de CO2 au sein de la Communauté européenne. On peut citer à titre d’exemple les Etats-Unis. Une centrale nucléaire émet 7.8 t. CO2/GWh contre 762.2 t. CO2/GWh pour une centrale au fuel, 484 t. CO2/GWh pour une centrale au gaz et 964 t. CO2/GWh pour une centrale au charbon. Une centrale hydraulique émet 3.1 t. CO2/GWh, l’énergie éolienne, 7.4 t. CO2/GWh, l’énergie solaire photovoltaïque 5.4 t. CO2/GWh. Sources de l’AIEA, Rapport A. de Montesquiou, op. cit. La Commission européenne a présenté en 1997 un Livre blanc consacré aux sources d’énergies renouvelables, définissant une stratégie communautaire pour la promotion de celles-ci. Ce document part du principe que ces énergies ont atteint le niveau technologique suffisant pour satisfaire aux besoins énergétiques. On peut citer comme énergies renouvelables, les technologies hydroélectriques, la biomasse, l’énergie éolienne, l’énergie solaire et l’énergie géothermique. Cf. COM (97) du 26 novembre 1997, Energie pour l’avenir : les sources d’énergies renouvelables – Livre blanc établissant une stratégie et un plan communautaire.

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allongement de la durée d’exploitation des centrales nucléaires29, l’Allemagne n’atteindra pas les ambitieux objectifs qu’elle s’est fixée en matière de protection climatique. L’étude constate que le maintien de l’énergie nucléaire pourrait réduire de 35% le taux d’émission des gaz responsables de l’effet de serre (par rapport à 1990) d’ici 2020. Une telle réduction permettrait de s’approcher de l’objectif officiel d’une réduction de 40%. La réduction ne s’établirait en revanche qu’à 26% si le programme de sortie du nucléaire devait être maintenu. Il semble donc inopportun de se séparer d’une source d’énergie si précieuse à l’heure actuelle, source d’énergie qui peut assumer la croissance de la demande mondiale, faire face au danger de l’épuisement des ressources et à la nécessité de limiter l’effet de serre. Ce dernier défi est peut-être une chance pour l’énergie nucléaire, même si les Etats ne semblent pas s’engager dans cette voie. Dans sa déclaration du 8 novembre 2005 au quotidien allemand Handelsbatt, F. Birol, Directeur des Etudes économiques de l’Agence Internationale de l’Energie (AIE), a parfaitement résumé les avantages de l’utilisation de l’énergie nucléaire à des fins civiles compte tenu de la situation énergétique actuelle : « la situation énergétique a connu une profonde modification au cours de ces dernières années. Cette nouvelle donne risque de mettre en danger la croissance économique mondiale si aucune solution n’est mise en œuvre rapidement pour retrouver un certain équilibre. Les consommateurs doivent économiser le pétrole et investir de manière renforcée dans les énergies renouvelables. Mais au final, la solution optimale passera sans doute par la nécessité d’un compromis entre les énergies alternatives et l’énergie nucléaire. L’attitude consistant à rejeter catégoriquement l’option nucléaire est erronée. En Allemagne, par exemple, le recours au nucléaire permettrait sans conteste de réduire la dépendance du pays vis-à-vis du gaz naturel ». Cependant, l’énergie nucléaire doit également inconvénients afin de ne pas en limiter son utilisation. • pallier certains

Les risques de l’utilisation de l’énergie nucléaire à des fins civiles

Hormis les problèmes majeurs de la prolifération nucléaire et les risques d’accident nucléaire, certaines questions inhérentes à l’exploitation de ce type d’énergie doivent être clarifiées. Le risque de prolifération existe et les Etats s’en sont occupés prioritairement, celui-ci menaçant la sécurité et la stabilité du monde, mais aussi
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Selon les termes du consensus sur la sortie du nucléaire conclu en 2002, la dernière centrale allemande devrait être débranchée du réseau en 2021.

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son existence. La prolifération se définit comme le double emploi des matières et des technologies ou comme la « dissémination des matières, des technologies et du savoir-faire permettant de fabriquer une arme nucléaire »30. Il peut s’agir aussi bien d’une prolifération horizontale (par l’augmentation du nombre d’Etats possédant l’arme) ou verticale (qui consiste à augmenter les performances d’un armement déjà existant). Pour limiter ces risques, la Communauté internationale a adopté différentes conventions, comme le Traité de Non-Prolifération Nucléaire (TNP)31 et des traités qui créent des zones dénucléarisées. De plus, les dangers sont limités à certains types de réacteurs, le plutonium de certains Etats étant incompatibles avec un usage militaire. En outre, des organismes de contrôle ont été mis en place, notamment dans le cadre de l’Agence Internationale de l’Energie Atomique (AIEA), mais ces contrôles s’avèrent difficiles, voire inefficaces dans des pays comme l’Irak, l’Iran ou la Corée du Nord32. La Communauté internationale a donc pris en compte ces problèmes et les risques aujourd’hui sont limités à certains Etats33. Ils sont inexistants en Europe Occidentale, ces pays possédant l’arme34 ou étant sous le parapluie nucléaire par le jeu d’alliances. En revanche, le problème des accidents nucléaires a été pris en compte beaucoup trop tard par les Etats au niveau international. L’énergie nucléaire est une activité potentiellement dangereuse. Les premiers ingénieurs et scientifiques qui ont étudié son développement aux Etats-Unis après la fin de la seconde guerre mondiale, avaient très présents à l’esprit les effets dramatiques des explosions atomiques. Il était évident pour eux que l’utilisation pacifique de cette nouvelle source d’énergie ne serait concevable que si les promoteurs étaient en mesure de démontrer que les risques en seraient maîtrisés. En 1953, le Professeur E. Teller, Président du Comité de Sûreté Nucléaire aux Etats-Unis, résumait ainsi la problématique de la sûreté des installations nucléaires :
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Cf. Colloque AIDN/SFEN, L’actualité juridique du Traité de Non-Prolifération, 27 janvier 2005. L. Rockwood, Conseiller juridique au sein de la Division juridique de l’AIEA, rappelle, dans son article intitulé « Le Traité de non-prolifération nucléaire : un engagement permanent sur la voie du désarmement et de la non-prolifération », les objectifs du TNP qui est entré en vigueur le 5 mars 1970 à savoir : la prévention de la prolifération des armes nucléaires (articles I et II) ; l’application des garanties de l’AIEA aux activités nucléaires pacifiques des Etats non dotés d’armes nucléaires (article III) ; des actions en vue de faciliter un échange aussi large que possible d’équipements, de matières et de renseignements permettant d’utiliser l’énergie nucléaire à des fins pacifiques (article IV). Il prévoit aussi de partager les avantages pouvant découler des explosions nucléaires pacifiques (article V) ; ainsi que des engagements à mettre en œuvre le désarmement sous un contrôle international strict et efficace (article VI). Ce Traité reconnaît également l’importance des traités régionaux – zones dénucléarisées – visant à assurer l’absence totale d’armes nucléaires sur les territoires respectifs des Etats concernés (article VII). Cf. BDN, n°56, 1995, pp.9-20. Le Figaro, 5 décembre 2003, p.2. Chine, Israël, Inde, Pakistan. Etats-Unis, Russie, France, Grande-Bretagne.

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« Contrairement à l’idée répandue dans l’opinion publique, le risque n’est pas celui d’une explosion analogue à celle d’une bombe atomique35 ; une explosion peut survenir, mais ses conséquences seront limitées aux abords immédiats de l’installation ; le danger est lié à la fuite des produits radioactifs dans l’environnement ». Trente trois ans plus tard, la catastrophe de Tchernobyl en apporta une dramatique illustration. Il a donc fallu attendre l’accident de Tchernobyl en 198636 pour que des conventions apparaissent, bien que la réalité d’un accident ait déjà été mise en évidence lors de l’accident de Three Mile Island le 28 mars 1978, dont les effets n’avaient pas atteint l’environnement. Ces événements nous démontrent que de par ses premières applications, qui furent militaires et les graves dangers d’irradiations susceptibles d’affecter les populations en cas d’accident survenant en n’importe quel point du cycle nucléaire, l’industrialisation nucléaire comporte un risque évident : le « risque nucléaire »37. II. La gestion du « risque nucléaire » A) Les concepts de « sécurité nucléaire » et de « sûreté nucléaire » G. Charpak38 considère que « le nucléaire reste la voie de l’avenir, à condition de combattre l’esprit d’irresponsabilité ». C’est la raison pour laquelle l’avenir du développement électronucléaire dépend fondamentalement de la manière « responsable » dont seront gérées la production et l’exploitation de ce type d’énergie. Il incombe, en effet, aux Etats et à l’industrie nucléaire de prévenir autant que possible le risque nucléaire par l’élaboration de normes de
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Le Professeur E. Teller était un expert en la matière, puisqu’il est généralement considéré comme le père de la bombe H aux Etats-Unis. Dans la nuit du 25 au 26 avril 1986, un accroissement brutal de la puissance de l’unité n°4 de cette centrale nucléaire ukrainienne détruisit ses structures. Cette destruction des structures du réacteur eut pour conséquence de libérer dans l’atmosphère une grande quantité de produits radioactifs dangereux. Transportés par les courants atmosphériques, ces produits ont formé des nuages radioactifs qui ont été détectés dans une grande partie de l’Europe. Ce nuage radioactif, qui a traversé plusieurs pays, a montré les conséquences transfrontières d’un tel accident. Selon M-H Labbé, Maître de conférence à l’Institut d’Etudes Politiques (Sciences-Po Paris) : « le risque nucléaire civil recouvre deux réalités différentes. La première concerne les accidents de réacteurs, risques avérés (Tchernobyl, Tokaimura…), la seconde, les déchets, risques potentiels fondés essentiellement sur la durée de vie de certains éléments qui renvoie à des questions sans réponses, comme l’impossibilité par l’homme de maîtriser son propre temps (…) », cf. Libération, 15 octobre 2002. G. Charpak est prix Nobel de physique et membre de l’Académie des sciences. Il est également l’auteur de « De Tchernobyl en Tchernobyls », avec le physicien américain R.L. Garwin et V. Journé, Chercheur au CNRS, Ed. Odile Jacob, 568 p.

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sécurité très strictes afin d’obtenir « le nucléaire zéro défaut »39. Pour ce faire, ils ont élaboré des normes de « sécurité nucléaire ». La « sécurité nucléaire » est un ensemble de dispositions prises pour assurer la protection des personnes et des biens contre les dangers, nuisances ou gênes de toute nature résultant de la création, du fonctionnement et de l’arrêt des installations nucléaires fixes ou mobiles ainsi que de la conservation, du transport, de l’utilisation et de la transformation des substances radioactives naturelles ou artificielles. La sécurité nucléaire fait appel à plusieurs disciplines et techniques telles que la protection contre les rayonnements ionisants, la sûreté nucléaire, la protection des installations et des transports nucléaires contre les actes de malveillance et les actions de sécurité civile en cas d’accident. Composante de la sécurité nucléaire, la « sûreté nucléaire » comporte l’ensemble des dispositions prises à tous les stades de la conception, de la construction, du fonctionnement, de l’arrêt et du démantèlement des installations nucléaires, ainsi qu’au cours des transports de matières fissiles et radioactives, pour prévenir les accidents et en limiter les effets. Elle comporte aussi les mesures techniques destinées à limiter l’exposition des travailleurs aux rayonnements lors du fonctionnement normal des installations, à limiter les rejets dans l’environnement et à optimiser la gestion des déchets radioactifs. Cette définition de la sûreté nucléaire sous-entend une traduction juridique du traitement des problèmes de sûreté et de responsabilité nucléaire dérogeant au droit commun de la couverture traditionnelle des risques industriels. C’est la raison pour laquelle, même s’il convient de relativiser l’influence du droit dans les domaines scientifiques, un système juridique s’est progressivement mis en place au sein des pays de la Communauté internationale et européenne, afin de régir l’énergie nucléaire et de limiter les risques engendrés par sa production. B) Le cadre juridique de l’utilisation de l’énergie nucléaire à des fins civiles • Le cadre juridique international

Le risque qu’un accident nucléaire se produisant dans un pays, ait un impact sur beaucoup d’autres a incité les Etats à gérer la problématique de la sûreté nucléaire à l’échelon international, afin de promouvoir un niveau élevé de sûreté nucléaire. A ce titre, la Convention sur la sûreté nucléaire, adoptée en 1994, sous l’égide de l’Agence Internationale de l’Energie Atomique (AIEA), engage les participants exploitant des réacteurs nucléaires à l’échelon national, à
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B. Comby, Le nucléaire avenir de l’écologie ?, Ed. FX. de Guibert, 1995, p.61.

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maintenir un niveau élevé de sûreté en instaurant des normes internationales40, auxquelles adhèrent tous les Etats participants. • Le cadre juridique communautaire

A l’échelon communautaire, le Traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique (Euratom)41 contient des dispositions permettant à la Communauté d’encadrer l’utilisation de l’énergie nucléaire par les Etats membres, notamment dans deux domaines, la sécurité nucléaire et la protection sanitaire. La sécurité nucléaire relève de la compétence de la Communauté en vertu de l’application du chapitre VII du Traité Euratom. Un corps de deux cent cinquante inspecteurs appartenant à l’Office du contrôle de sécurité d’Euratom exerce le contrôle afin de s’assurer que les matières nucléaires ne sont pas détournées à d’autres fins que celles auxquelles elles sont destinées. La sûreté des installations nucléaires n’est pas une compétence aussi explicitement établie par le Traité Euratom. Lors de la négociation du Traité dans les années cinquante, l’industrie nucléaire était encore balbutiante. Il allait de soi dans ce contexte qu’il s’agissait de promouvoir le nucléaire. C’est pour cette raison que la sûreté des installations nucléaires relève de la responsabilité des exploitants nucléaires sous le contrôle de leurs autorités nationales. En vertu de l’article 2 alinéa b du Traité Euratom, la Communauté doit, dans les conditions prévues au présent traité : « établir des normes de sécurité
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Ces normes couvrent des questions comme l’implantation, la conception, la construction, le fonctionnement, la disponibilité de ressources humaines et financières adéquates, l’évaluation et le contrôle de la sûreté, l’assurance-qualité et la préparation à l’urgence. Cf. Convention sur la Sûreté Nucléaire, Vienne, 1994. Le Traité Euratom est l’un des documents fondateurs de la Communauté européenne. A l’origine, il avait pour objectif de promouvoir le développement de l’énergie nucléaire en tant que source d’énergie alternative sûre au sein de la Communauté européenne. Le Traité permet à l’Europe d’approfondir ses connaissances en matière d’énergie nucléaire et de les exploiter à des fins pacifiques au bénéfice de la société civile. Il veille en particulier : - à promouvoir la recherche et le développement ainsi que la diffusion des connaissances techniques ; - à établir et à appliquer des normes de sûreté uniformes pour la protection de la population ; - à faciliter les investissements et à promouvoir les initiatives des entreprises dans le domaine de l’énergie nucléaire ; - à garantir l’approvisionnement régulier et équitable des utilisateurs de matières nucléaires ; - à garantir que les matières nucléaires ne sont pas détournées à d’autres fins que celles auxquelles elles sont destinées ; - à établir avec les autres pays et les organisations internationales – comme l’Agence Internationale de l’Energie Atomique (AIEA) – des relations susceptibles de promouvoir le progrès dans l’utilisation pacifique de l’énergie nucléaire.

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uniformes pour la protection sanitaire de la population et des travailleurs et veiller à leur application ». Le chapitre III du Traité, relatif à la protection sanitaire, contient des dispositions concernant les normes de base en matière de radioprotection contre les rayonnements ionisants. Le chapitre III du Traité a en effet été utilisé dans le domaine de la radioprotection. Les préoccupations en la matière ont été incluses lors de la rédaction du traité du fait, notamment, de l’utilisation de la radioactivité dans le domaine médical. La radioprotection est née en tant que discipline dérivée de la radiologie médicale, afin de protéger le personnel médical utilisant les générateurs de rayons X. Il paraît toutefois indéniable que le maintien d’un haut niveau de sûreté nucléaire figure au nombre des missions assignées à la Communauté européenne de l’énergie atomique. La sûreté nucléaire et la radioprotection sont en effet aujourd’hui deux concepts intimement liés répondant à un objectif de protection sanitaire commun. Dans ces conditions, il ne semble plus possible ni souhaitable de maintenir une frontière entre ces deux disciplines. A ce titre, il est intéressant de constater que les travaux menés dans le cadre communautaire afin d’amener les installations nucléaires des pays candidats à un haut niveau de sûreté, ont permis de dégager une perspective européenne en la matière. Cette perspective, développée pour les pays candidats, à vocation universelle, doit constituer les bases d’une méthode de référence pour l’évaluation de la sûreté des installations nucléaires des Etats membres, dans le cadre d’une approche communautaire. • Les cadres juridiques nationaux

A l’échelon national, la plupart des pays utilisant l’énergie nucléaire à des fins civiles ont, parallèlement au Traité Euratom et aux Conventions internationales, élaboré au fur et à mesure des réglementations dans le domaine de la sûreté nucléaire. Ces réglementations permettent de gérer le risque nucléaire majeur tout au long de la vie d’une installation nucléaire y compris à la fin du cycle nucléaire. Qu’entend-on par la « fin du cycle nucléaire » ? III. La fin du cycle nucléaire : le démantèlement des installations nucléaires A) Les notions de « démantèlement », « installations nucléaires » et « déchets » • La notion de « démantèlement »

A l’instar de toute installation industrielle, une installation nucléaire, qu’elle ait une vocation de recherche ou de production, n’est exploitée que pendant une durée limitée notamment en raison du coût des travaux de
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maintenance et de l’obsolescence des équipements. Si cette constatation concerne d’une façon générale tous les complexes industriels, les installations nucléaires se caractérisent par le fait que, comme les installations industrielles présentant d’importants risques potentiels, leur nature même justifie qu’à la fin de leur exploitation, leur mise à l’arrêt fasse l’objet de dispositions spécifiques permettant de prévenir les risques d’atteinte à la santé humaine et à l’environnement. En d’autres termes, l’arrêt définitif d’une installation nucléaire est le début d’une nouvelle phase ayant pour objectif de libérer celle-ci des restrictions en matière de protection radiologique résultant de son fonctionnement. Ces restrictions sont dues à la présence de grandes quantités de matériaux radioactifs sous forme de matériaux de structures, d’équipements, de déchets opérationnels, et de combustibles usés de façon générale. Il est donc nécessaire d’enlever ces matériaux et de les traiter de façon adéquate en fonction de leurs caractéristiques physiques et de leur niveau radioactif, en respectant les normes de sûreté en vigueur. Toutes ces activités, regroupées sous le concept de démantèlement42, ont comme résultat la production d’une grande quantité de déchets. En préambule à l’analyse des différentes étapes des opérations de démantèlement des installations nucléaires, il convient de mettre en exergue la définition des installations nucléaires et celles relatives aux déchets. La nomenclature appliquée par les principaux pays qui a été analysée est relativement homogène car issue d’un cadre commun qui provient, le plus souvent, d’organisations telles qu’Euratom.

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Il n’existe pas de définition précise du démantèlement. D’une façon générale, le démantèlement d’une installation nucléaire est l’ensemble des activités, à caractère technique et réglementaire, ayant comme but la levée de toute restriction d’utilisation des lieux pour des raisons radiologiques. Il convient avant d’aller plus loin, de lever une confusion terminologique largement répandue entre « déclassement » et « démantèlement ». Le premier terme désigne le processus réglementaire par lequel une installation nucléaire change de statut, pour être placée sous un régime moins strict ; par exemple en France, celui des « installations classées pour la protection de l’environnement » (ICPE), régies par la Loi du 19 juillet 1976 et ses textes d’application. Le terme de « démantèlement » sera utilisé ici pour traduire l’ensemble de la procédure (réglementaire, matérielle…) menée en vue d’obtenir son déclassement. Il semble que le monde anglo-saxon accorde une préférence au terme « decommissioning » qui signifie « déclassement », alors que « dismantling » qui signifie « démantèlement » semble plus adéquat.

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La notion d’ « installation nucléaire »43

Au regard des différentes définitions, il existe une certaine communauté en Europe. Les installations sont en effet définies au sein des pays à partir d’une répartition par catégorie par le biais de textes législatifs. Ces classifications sont basées sur des notions de puissance électrique développée à partir d’une source radioactive ou de rayonnement émis. Ainsi, en Espagne, le principe retenu est la puissance électrique développée alors que la France et la Belgique ont choisi la notion de niveau de rayonnement au regard du risque associé pour les personnels travaillant dans les dites installations et le grand public. En ce qui concerne l’Allemagne et la Suède, des textes spécifiques encadrent les unités nucléaires servant à la production d’électricité. En Espagne, en France et en Belgique, les gouvernements respectifs ont mis en place des nomenclatures par catégorie (3 à 4), celles-ci classent précisément chaque type d’installation. Les unités nucléaires productrices d’électricité sont regroupées au sein d’une seule et unique nomenclature, alors que les autres sources de rayonnement (installations à des fins scientifiques, médicales, agricoles, commerciales ou industrielles) sont réparties selon leur degré de puissance spécifique. • La notion de « déchets »

Définition des déchets associés : Au sein des cinq pays étudiés (Allemagne, Belgique, Espagne, France et Suède, les résidus radioactifs font l’objet de textes réglementaires définissant leur nature et les modalités de traitement idoines. La philosophie adoptée par les différents gouvernements est axée sur le degré d’activité radiologique (faible, moyenne et haute activité) et la période de criticité associée (courte et longue durée radioactive). De même, les modalités techniques de gestion à long terme de ces résidus font l’objet de modes opératoires précis dérivés des choix politiques techniques propres à chaque pays pour ce qui est de la réutilisation possible du combustible nucléaire (transmutation, stockage à long terme pré ou post retraitement). Ces classifications sont également dérivées des nomenclatures déterminées pour les installations émettant un rayonnement. Ainsi, au sein des pays étudiés, on retrouve globalement deux catégories de résidus radioactifs : 1/ ceux issus d’applications énergétiques ayant une criticité élevée à long terme (il s’agit essentiellement des réacteurs nucléaires dédiés à la production
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A l’exception du démantèlement des INBS en France, le démantèlement des armes ou systèmes d’armes atomiques détenus par les armées, les objets et matières servant à la propulsion des bâtiments des Marines nationales et les établissements des ministères de la défense n’est pas développé dans cet ouvrage.

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d’électricité), 2/ ceux issus d’applications non énergétiques en provenance des industries, de la recherche ou des hôpitaux affichant des criticités à moyenne ou faible durée de vie. B) Les phases industrielles du démantèlement des installations nucléaires Les phases industrielles du démantèlement des installations nucléaires concernent en premier lieu les éléments les moins radioactifs pour s’achever sur le traitement des équipements hautement irradiés. C’est l’approche « de l’extérieur vers l’intérieur ». La déconstruction d’un site nucléaire se déroule en 3 étapes, chacune d’elles étant soumise à l’obtention d’un décret voire d’une autorisation de l’autorité de tutelle, selon le pays : - étape 1 : mise à l’arrêt définitif du site. Le combustible est déchargé et les circuits vidangés, ce qui élimine 99,9% de la radioactivité. Les installations non nucléaires sont mises hors service et les systèmes et matériels non requis pour la sûreté, démontés ; - étape 2 : démantèlement partiel comprenant le démontage des bâtiments non nucléaires. L’ensemble des éléments extraits du site nucléaire est réduit en pièces de petite taille de sorte qu’elles puissent être manipulées manuellement. Ces pièces peuvent être décontaminées selon deux techniques : une chimique (utilisation d’acides) ou une mécanique (brossage et aspiration des lieux contaminés). La partie nucléaire est confinée et placée sous surveillance ; - étape 3 : démantèlement total du site. Le bâtiment du réacteur et les équipements encore radioactifs sont démontés, conditionnés et évacués. Le site devient alors réutilisable. En ce qui concerne les déchets, dès la phase de mise à l’arrêt définitif d’une installation nucléaire, le combustible nucléaire usé est soit transporté dans une usine de retraitement (exemple : La Hague), soit stocké. Il s’agit ensuite de gérer les déchets que génère la déconstruction (matériels, béton, tuyaux : 600 000 tonnes de déchets non nucléaires et 200 000 tonnes de déchets nucléaires). Ils sont eux aussi triés, conditionnés et transportés vers les centres de stockage ad hoc. L’ensemble de ces opérations dure de 10 à 25 ans. A ce titre, il convient de préciser qu’une des caractéristiques majeures de la question du démantèlement et des déchets radioactifs, tient à l’exceptionnelle durée des opérations, qui dépasse à bien des égards l’horizon de la vie humaine puisque les démantèlements auront lieu de 2017 à 2080, voire plus si la durée de vie des centrales étaient prolongées au-delà de 40 ans.
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IV. Les enjeux européens du démantèlement des installations nucléaires A) Le constat : un manque d’harmonisation L’Union européenne compte aujourd’hui 155 centrales nucléaires en activité. A l’exclusion d’opérations ponctuelles concernant des unités expérimentales, le démantèlement du parc européen et le traitement des déchets associés représentent principalement un enjeu de moyen terme s’étalant jusqu’en 2042. A titre d’exemple en France, sachant que la durée de vie théorique de ces centrales a été allongée de trente à quarante ans depuis le 1er janvier 2003, le parc actuellement opérationnel a une durée de vie restante d’environ vingt ans. Sur cette base, son démantèlement ne devrait donc débuter qu’en 2017 et s’échelonner jusqu’en 2042. A ce jour, le principal constat possible est le manque d’harmonisation au niveau européen. En premier lieu, les coûts de démantèlement font l’objet d’évaluations différentes pour des raisons techniques et réglementaires. En second lieu, l’expression comptable de ces engagements est très disparate compte tenu du manque d’harmonisation des pratiques comptables retenues. Enfin, les solutions de financement envisagées diffèrent en fonction des cadres réglementaires propres à chaque Etat. Cette situation débouche sur de nombreuses divergences. Il convient de préciser à ce titre, que l’étude des différents mécanismes utilisés au sein des Etats membres de l’Union européenne, est ici articulée autour de trois axes de comparaison : - la responsabilité des opérations de démantèlement : dans la quasitotalité des cas, les opérations de démantèlement sont sous la responsabilité de l’exploitant des installations nucléaires concernées. L’Espagne constitue une exception notable, dans la mesure où les opérations de démantèlement sont effectuées directement par une société d’Etat qui prend le relais des exploitants ; - la responsabilité du financement des opérations de démantèlement pèse, là encore, en premier lieu sur l’exploitant ; cela explique qu’il soit difficile de parler de caractère libératoire s’agissant du mode de financement des opérations de démantèlement, puisque, in fine, ce sont les exploitants qui devront assurer le démantèlement jusqu’à son terme ; - enfin, le mécanisme de financement du démantèlement est éminemment variable, soit qu’il consiste en des provisions internes inscrites dans les comptes des exploitants (France, Allemagne), soit que les sommes nécessaires au démantèlement soient cantonnées dans un fonds privé extérieur à l’exploitant

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(USA, Belgique), soit que les sommes versées par les exploitants soient gérées par un fonds public externe sous le contrôle de l’Etat (Finlande), soit enfin que l’entité juridique en charge du fonds endosse également la responsabilité technique et financière du démantèlement (cas d’Enresa en Espagne). Bien que ce manque d’harmonisation empêche une comparaison chiffrée par acteur, deux catégories se dessinent. D’une part, les groupes pour lesquels l’impact financier sera faible : Iberdrola, Endesa, Vattenfall, Electrabel et Areva. En effet, les électriciens espagnols, belges et suédois peuvent s’appuyer sur un système de financement externalisé et Areva a d’ores et déjà constitué un portefeuille d’actifs dédiés suffisant. D’autre part, ceux dont l’impact financier restera à surveiller : EDF, EON et RWE. L’électricien français devra en effet consacrer de nouvelles ressources à son portefeuille d’actifs dédiés dans les années à venir et le manque de transparence des groupes allemands (absence d’actif dédié ou de fonds externe) constitue à ce jour une zone d’incertitude. Il apparaît ainsi impossible d’anticiper l’impact financier de la gestion de la fin du cycle nucléaire. Si au plan industriel, les procédés et les techniques de démantèlement des installations nucléaires ont fait des progrès considérables dans un certain nombre de pays, au cours des deux dernières décennies, au point qu’il existe aujourd’hui des méthodes viables pour faire face à la plupart des situations, le démantèlement suppose néanmoins une approbation et une supervision réglementaires, dont les orientations sont subordonnées aux politiques nationales. Certains gouvernements n’ont commencé que très récemment à se préoccuper dans leur législation nationale des dimensions politiques et réglementaires du démantèlement. S’agissant des politiques et des réglementations nationales dans ce domaine, les rapports de synthèse internationaux susceptibles de déboucher sur une harmonisation, commencent seulement à circuler. Par conséquent, les stratégies industrielles en matière de démantèlement qui dépendent des politiques et des réglementations nationales peuvent diverger considérablement d’un pays à l’autre et d’une région à l’autre. B) Une harmonisation européenne : une nécessité ? A l’échelle internationale, les organisations internationales étudient la question de savoir si les dispositions actuelles s’avéreront adéquates pour assurer la sûreté au cours de la période de transition entre l’exploitation et la fermeture. Il semble cependant plus intéressant de constater qu’il existe au

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niveau national, dans un certain nombre d’Etats membres, des réglementations44 encadrant le démantèlement des installations nucléaires. • La diversité des réglementations nationales dans les domaines du démantèlement des installations nucléaires

Ces Etats considèrent en effet, que les risques d’atteinte à l’environnement et à la protection de l’Homme, engendrés par cette activité, nécessitent un encadrement réglementaire dont la mise en œuvre est destinée à mieux garantir ces protections. D’un point de vue général, les réglementations nationales des Etats membres relatives au démantèlement des installations nucléaires sont complexes et pluridisciplinaires. Par ailleurs, les sources internationales et communautaires influencent les réglementations internes pour les premières ou viennent s’intégrer dans les ordres juridiques nationaux pour les secondes. L’examen des réglementations nationales du démantèlement des installations nucléaires résultera donc principalement de l’intégration progressive dans le droit interne des Etats membres de prescriptions élaborées par les différents traités internationaux conclus en la matière, ainsi que de l’appartenance des Etats à l’Union européenne. Bien que la plupart de ces réglementations nationales aient pour objectif d’assurer l’exécution de la phase finale du cycle nucléaire, l’approche relative à la réglementation dans un certain nombre de domaines propres au démantèlement varie sensiblement entre les Etats membres de l’Union européenne. Ces domaines concernent plus particulièrement la mise en place de mécanismes pour la constitution de ressources financières suffisantes pour faire face aux dépenses résultant des différentes activités à chaque phase du processus de démantèlement, y compris la gestion à long terme des déchets radioactifs et du combustible usé. Il apparaît donc que les principales évolutions qui se dessinent en matière de démantèlement au regard des projets de textes nationaux et communautaires ont avant tout une portée financière. Il s’agit de s’assurer que l’exploitant a provisionné les sommes nécessaires au démantèlement des installations qu’il exploite et qu’il sera à même de couvrir les dépenses de remise en état du site. En l’absence de mise en place obligatoire de fonds, les Etats membres conservent une large marge de manœuvre dans la fixation des modalités du financement du démantèlement et de la sécurisation de celui-ci. Ces projets ne modifient pas les responsabilités s’agissant de la maîtrise technique du processus de démantèlement qui demeure avant tout sous la responsabilité de l’exploitant placé sous le contrôle de l’Autorité de Sûreté. Il semble d’ailleurs
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Réglementation : Ensemble de règles, de règlements, de prescriptions qui concernent un domaine particulier. Le Petit Robert, 2004.

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très peu probable que, s’agissant du démantèlement, cette responsabilité première de l’exploitant puisse être remise en cause à l’avenir. L’exploitant demeurant responsable de la maîtrise du démantèlement dont il a la charge, les projets législatifs ne fixent pas de cadre précontraint ni de calendrier aux termes desquels le démantèlement devrait être anticipé ou accéléré dans le cas d’installations déjà arrêtées. A priori, seul un événement majeur (accident nucléaire, abandon de la politique du nucléaire) pourrait conduire le pouvoir politique à fixer un calendrier impératif de démantèlement (cas de l’Allemagne où les installations sont progressivement mises à l’arrêt suivant un calendrier basé sur des quotas de production disponibles en fonction de l’ancienneté de chaque installation). En outre, l’aspect de la gestion des ressources financières pour le démantèlement des installations nucléaires prend plus d’importance depuis la mise en place du marché intérieur de l’électricité. • Un nouveau contexte : la libéralisation européenne du marché électrique

En 1996, la Commission européenne a adopté une directive ouvrant le marché de l'électricité à la concurrence45. Cela signifie que les consommateurs européens pourront à terme choisir leur fournisseur d'électricité. Le but essentiel de cette directive est de faire baisser significativement les prix au profit de tous les consommateurs : ménages, PME, industries. Il est vrai que l'électricité représente la source d'énergie la plus importante dans l'Union européenne et que la constitution d'un véritable marché intérieur de l'électricité est un facteur clé de l'amélioration de sa compétitivité. Le cadre juridique est déterminé par l’article 3 de la Directive qui dispose que : « Les États membres, sur la base de leur organisation institutionnelle et dans le respect du principe de subsidiarité, veillent à ce que les entreprises d'électricité, sans préjudice (…), soient exploitées conformément aux principes de la présente directive, dans la perspective d'un marché de l'électricité concurrentiel et compétitif et s'abstiennent de toute discrimination pour ce qui est des droits et des obligations de ces entreprises ». Dans ce contexte, Les Etats membres peuvent choisir les modalités d’ouverture de leur marché à la concurrence. Certains ont déjà opté pour une ouverture totale (Allemagne, Royaume-Uni, Finlande…), d’autres ont préféré une ouverture progressive de leur réseau via la création de seuil d’éligibilité des clients au choix d’un fournisseur (France, cf. infra). Au plus tard au 1er juillet
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Directive 96/92/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 décembre 1996 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité, JOCE n° L 27 du 30 janvier 1997.

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2007, tous les marchés ont été soit ouverts à tous, soit dotés d’un régulateur (ex : la CRE en France) devant garantir le droit d'accès aux réseaux publics d'électricité, soit dotés d’un Gestionnaire du Réseau de Transport, GRT (ex : RTE en France). Aujourd’hui le marché de l’électricité en Europe reste très segmenté. Des degrés d’ouverture encore très différents d’un pays à l’autre. Il est intéressant de noter qu’il n’y a pas encore de corrélation sur ce marché entre les degrés de concurrence et les prix. L’objectif recherché par la Commission européenne, à savoir une baisse des prix de l’électricité, n’est pas encore atteint. A titre d’exemple, l’électricité à usage domestique la plus chère d’Europe se situe au Danemark malgré un degré d’ouverture proche de 90% et qu’inversement la Grèce, marché peu concurrentiel, ouvert uniquement à hauteur de 30%, propose les prix les plus bas de l’Union européenne. Au vu de ces éléments et pour que des conditions équitables existent sur ce marché, les institutions communautaires considèrent que dans un souci de sûreté nucléaire et de gestion transparente des ressources, il est impératif de doter le secteur de règles communes pour l’attribution des responsabilités opérationnelles et financières dans toutes les phases de production, y compris la fin du cycle nucléaire. • Les orientations communautaires

A ce titre, lors du débat relatif à la Directive sur le marché intérieur de l’électricité et du gaz, le Parlement européen a exprimé ses inquiétudes sur les possibles effets sur les règles de la concurrence que la mauvaise utilisation des fonds de démantèlement pourrait avoir provoqué46. La Commission européenne a reconnu à cette occasion « l’importance de garantir la disponibilité des fonds à tout moment pour les activités futures de démantèlement, non seulement aux fins du marché intérieur de l’énergie, mais également pour assurer que ces fonds seraient spécifiquement destinés pour ces activités ». En d’autres termes, les institutions communautaires estiment que la complexité et les interprétations économiques et politiques du démantèlement des installations nucléaires plaident à l’évidence en faveur d’une approche juridique dépassant les limites des seules souverainetés nationales. Les institutions communautaires estiment également que l’élargissement à une dizaine de pays de l’Europe centrale et orientale qui est intervenu en 2004, entraînera une augmentation de la demande dans le domaine des activités de
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Session du PE du rapport A5-0077/2002 du 12/03/02 de M. Turmes et de M. Rapkay sur la proposition de directive du Parlement européen et des directives 96/92/CE de modification du Conseil et 98/30/EC concernant les règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et du gaz naturel [COM (2001) 125. C5-0184/2001. 2001/0077 (COD)].

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démantèlement des installations nucléaires et plaident, à ce titre, en faveur de cette approche juridique47. Selon elles, cet effort d’encadrement communautaire d’une activité aussi complexe, appliqué à l’Union européenne, ne serait pas inutile. Il permettrait en effet de transposer l’expérience acquise par chaque Etat membre et d’harmoniser les différentes réglementations dans l’objectif de développer une réglementation efficace du démantèlement des installations nucléaires. • Les résistances aux actions communautaires

Malgré les efforts déployés par les institutions communautaires en vue de mettre en accord les différentes réglementations du démantèlement des installations nucléaires à l’échelle de la communauté politique et économique de l’Europe48, les actions qui y sont liées sont confrontées à de nombreuses résistances, notamment de la part des Etats membres. Cette idée de la résistible49 harmonisation européenne de la réglementation du démantèlement des installations nucléaires, trouve en effet tout son sens, dans le cadre des relations entre les institutions communautaires et les Etats membres. L'attitude ambiguë des institutions communautaires sur les questions nucléaires justifie en effet une certaine défiance à leur égard de la part des Etats membres favorables à cette forme d'énergie et attachés au respect de leur compétence nationale. L'objection principale des Etats membres s'appuie sur la théorie selon laquelle la Communauté européenne est fondée sur le principe de l'attribution de compétences limitées, c'est-à-dire que les institutions communautaires ne possèdent que les pouvoirs qui leurs sont expressément conférés. En vertu de ceci, il serait peut être souhaitable pour les Etats membres de fixer aux institutions communautaires, une direction claire concernant leurs compétences dans le secteur sensible du démantèlement des installations nucléaires et plus particulièrement en matière de financement du démantèlement des installations nucléaires. Ces constats amènent à placer au cœur de cet ouvrage la question suivante : l’harmonisation européenne de la réglementation du démantèlement des installations nucléaires est-elle une solution dans la recherche d’une réglementation efficace en matière de démantèlement ? Le présent ouvrage tente
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Avec un parc de vingt réacteurs, le nucléaire est présent dans la moitié des nouveaux pays adhérents : la Lituanie a le taux d’électricité d’origine nucléaire le plus important (75%) devant la Slovaquie (48%), la Hongrie (42%), la Slovenie (37%) et la République tchèque (18,5%), Cf. Le Monde, 24 juin 2005. Définition des termes « harmonisation » et « européen » employés dans le titre de l’ouvrage. Résistible : adjectif littéral, à qui ou à quoi on peut résister, Le Petit Robert, 2004.

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d’appréhender cette problématique majeure par l’intermédiaire de deux séries d’interrogations. La première est centrée sur l’étude des modalités d’harmonisation européenne de la réglementation du démantèlement des installations nucléaires (Partie 1). L’action de la Communauté européenne dans le processus d’harmonisation de la réglementation du démantèlement des installations nucléaires s’exerce aussi bien au niveau de la politique qu’à celui de la réglementation. L’étude de cet ouvrage se fonde en effet sur le constat d’une interdépendance étroite des instruments politiques et juridiques dans les actions communautaires du processus d’harmonisation. Ce constat nous amènera à développer l’idée selon laquelle la mise en œuvre d’une politique communautaire sert à l’harmonisation européenne de la réglementation du démantèlement des installations nucléaires. La seconde est centrée sur les moyens d’une réglementation efficace du démantèlement des installations nucléaires (Partie 2). Pour déterminer les moyens d’une réglementation efficace du démantèlement des installations nucléaires, il est nécessaire d’identifier les besoins auxquels doit répondre une réglementation du démantèlement des installations nucléaires. L’analyse de ces besoins est en effet une étape utile pour évaluer les moyens à mettre en œuvre. Pour ce faire, deux types de besoins seront identifiés. D’une part, ceux en liaison avec le financement du démantèlement des installations nucléaires et d’autre part, ceux à caractère politique et sociétal en rapport avec la gestion des déchets radioactifs résultant du démantèlement des installations nucléaires. Il sera intéressant de souligner que la Commission européenne a engagé une action pour répondre à un certain nombre de ces besoins, notamment en matière de financement du démantèlement. Il conviendra dès lors d’étudier l’adéquation de cette réglementation communautaire aux besoins du démantèlement de ces installations. La réflexion portera par la suite, sur un certain nombre de pistes, dont celle d’une « réglementation d’encadrement » à l’échelon de chaque Etat membre, afin de s’assurer des engagements des exploitants nucléaires en charge du démantèlement des installations nucléaires.

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PARTIE 1 LES POSSIBILITES D’HARMONISATION EUROPEENNE DE LA REGLEMENTATION DU DEMANTELEMENT DES INSTALLATIONS NUCLEAIRES
Une installation doit continuer à être considérée comme nucléaire, même après sa mise à l’arrêt et l’évacuation du combustible nucléaire ; car une radioactivité résiduelle présente un danger pour l’homme et l’environnement. En effet, si la mise à l’arrêt des installations nucléaires ne s’accompagne pas de mesures de démantèlement, les répercussions sur l’environnement et les nuisances pour les personnes résidant à proximité peuvent être importantes. L’instabilité ou la perméabilité des structures des bâtiments sont sources de dangers : des substances radioactives peuvent s’échapper par des ouvertures, des liquides contaminés peuvent s’infiltrer par des fissures du sol et éventuellement polluer l’eau potable du site. A long terme, des conditions météorologiques inhabituelles peuvent poser problème. L’absence de mesures de décontamination augmente le danger pour l’environnement. En raison des dangers cités à titre d’exemple, des mesures de démantèlement prévues par les réglementations nationales de chaque Etat membre doivent impérativement être prises. Dans une optique d’optimiser leur efficacité, les instances communautaires tendent vers l’harmonisation à l’échelon européen des réglementations nationales en vigueur sur le démantèlement. Il convient dès lors de s’interroger sur l’adéquation de cette harmonisation européenne pour les besoins de sûreté, de sécurité, de protection de l’homme et de l’environnement. Il faut préciser que lorsque l’on parle d’harmonisation des réglementations du démantèlement des installations nucléaires, on s’intéresse non seulement aux réacteurs de puissance, mais aussi aux installations du cycle du combustible, aux stockages de déchets radioactifs. On peut considérer que les réglementations sont harmonisées lorsqu’il n’y pas de différence substantielle entre les pays concernant le démantèlement dans les exigences de sûreté nationales génériques et édictées de manière officielle, ni dans l’application qui en résulte sur les installations. Il s’agit donc bien à la fois de définir un cadre réglementaire minimal que l’on s’attend à trouver dans tous les pays concernés par le processus d’harmonisation et de s’assurer que les exigences sont effectivement mises en oeuvre par les exploitants de ces pays.

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Les instances communautaires doivent donc appréhender dans leur processus d’harmonisation le contexte réglementaire des Etats membres sur la question du démantèlement des installations nucléaires. Pour déterminer les possibilités d’harmonisation des réglementations en la matière, il conviendra en conséquence d’étudier au préalable le contexte réglementaire (Titre 1) du démantèlement des installations nucléaires à l’échelon national, communautaire et international. Il sera ensuite nécessaire d’analyser les démarches, notamment politiques, entreprises par la Communauté européenne au cours du processus d’harmonisation, dans l’objectif de développer une réglementation communautaire du démantèlement des installations nucléaires (Titre 2).

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