Le régime de gestion des résidences sociales

Le régime de gestion des résidences sociales

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Face à l'accroissement du taux de chômage, la précarité du travail et la pénurie de logements sociaux classiques, les résidences sociales se révèlent être une réponse politique courante. Chargé d'enrayer les handicaps socioéconomiques, ce phénomène a pris le pas sur l'aménagement du régime d'administration des résidences sociales et pose avec acuité la problématique de la légalité de ce service d'intérêt général.

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Ajouté le 01 avril 2010
Nombre de lectures 279
EAN13 9782296258990
Langue Français
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PRINCIPALES ABRÉVIATIONS
AGLS : Allocation à la gestion locative sociale ANPE : Agence nationale pour l’emploi API : Allocations aux personnes isolées CADA : Centre d’accueil pour demandeurs d’asile ASLL : L’aide sociale liée au logement CAA : Cour administrative d’appel CAF : Caisse d’allocation familiale CASF : Code de l’action sociale et des familles CCAS : Centre communal d’action sociale CCH : Code de la construction et de l’habitation CE : Conseil d’État CJA : Code de la justice administrative CHRS : Centre d’hébergement et de réinsertion sociale CRFJT : Comité régional des foyers de jeunes travailleurs CROSMS : Comité régional de l’organisation sociale et médico-sociale DDASS : Direction départementale des affaires sanitaires et sociales DDE : Direction départementale de l’équipement FJT : Foyer de jeunes travailleurs FONJEP : Fonds de coopération de la jeunesse et de l’éducation populaire FSL : Fonds social logement HLM : Habitation à loyers modérés INSEE : Institut national de la statistique et des études économiques OCDE : Organisation de la coopération et du développement économique PALULOS : Prime à l’amélioration du logement à usage d’habitation PDALPD : Plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées PLAI : Prêt locatif aidé d’intégration PLH : Plans locaux de l’habitat PLU : Plan local d’urbanisation

RMI : Revenu minimum d’insertion SDF : Sans domicile fixe TA : Tribunal administratif UNAFO : Union des professionnels de l’hébergement social

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AVANT-PROPOS

Les résidences sociales sont des établissements publics chargés de l’administration des prestations d’aide et d’action sociale liées au logement des personnes en situation de précarité et d’exclusion sociale. Quoiqu’elles paraissent traditionnellement marginales dans le fonctionnement des institutions administratives, ces établissements relèvent des principes de fonctionnement propres aux services publics. Pour un État de droit, tout acte d’administration des services publics doit sous peine d’annulation être effectué en toute légalité et dans le respect de la continuité, de l’adaptabilité, de l’égalité et de la neutralité des services. Ces principes ont inspiré l’aménagement du régime de gestion de l’hébergement social, amorcé par les réformes du 23 décembre 1994 portant création des résidences sociales. N’étant pas accomplies, ces réformes présentent quelques lacunes et offrent dans leur application des marges de manœuvre qui ont fini par céder à l’arbitraire et à un certain laxisme des pouvoirs de contrôle administratif. Il s’ensuit que les résidences sociales connaissent des dysfonctionnements qui s’apparentent à un déni de toute responsabilité administrative. Le respect de la légalité de l’administration des résidences sociales incite à cet ouvrage. Car rarement, l’administration des services publics n’aura autant été déréglée comme il se déduit de cette gestion publique longtemps marginalisée. Cet ouvrage s’applique à dissiper l’équivoque qui pèse sur la nature des services assignés aux résidences sociales et de leur régime d’administration. La première partie est réservée à l’analyse du régime portant création des résidences sociales. Elle traite de l’organisation et du fonctionnement de ces établissements, selon la logique des

réformes adoptées par la loi du 31 mai 1990 visant la mise en œuvre du droit au logement en faveur des personnes défavorisées et par celle du 6 mars 2007 relative à l’opposabilité du droit au logement à l’État (Chapitre 1). Dans l’ordre de cette problématique, cette analyse met en évidence le caractère exclusif des droits et devoirs des usagers, vise à corriger les abus et à mettre ce régime en conformité avec la législation applicable (Chapitre 2). La seconde partie traite de la légalité des modalités de règlement des différends afférents à la mise en œuvre du droit au logement en résidence sociale. Cette partie contribue à la formation d’un régime cohérent et traite des recours gracieux (Chapitre 1) et contentieux (chapitre 2), jugés nécessaires à la garantie des droits et libertés des usagers. Conforme à l’esprit des lois et principes régissant l’organisation et le fonctionnement des services sociaux, cet ouvrage vise à être constructif et accessible à tous – qu’il s’agisse du personnel de l’hébergement social et des collectivités publiques, des juges et auxiliaires de justice, des pouvoirs réformateurs ou de tous chercheurs en quête d’un outil de référence. La logique de modernité qui guide cet ouvrage vise à parfaire le régime d’administration des résidences sociales, avec l’ambition de mettre à la disposition des administrateurs et des administrés, un outil de gestion publique véritablement démocratique et respectueux des droits et libertés des usagers.

Paris le 10 novembre 2009 Séraphine Leka

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INTRODUCTION

Les crises que connaissent nos institutions ont atteint une proportion jamais égalée1. L’accroissement du taux de chômage, de la précarité du travail et la baisse du pouvoir d’achat qui en résulte sont caractéristiques de ces crises conjoncturelles. En matière de logement elles sous-tendent une demande croissante d’offres de logements sociaux notamment ; de logements-foyers dénommés résidences sociales2. Les résidences sociales constituent une mesure d’application transitoire de la loi du 31 mai 1990, visant la mise en œuvre du droit au logement en faveur des personnes défavorisées. Par ce moyen, l’État finance la construction, l’acquisition ou la restructuration d’immeubles affectés à l’insertion des personnes et familles éprouvant des difficultés d’ordre social ou professionnel, ne leur permettant pas d’accéder à un logement de droit commun ou de s’y maintenir. Dès lors, les résidences sociales constituent des établissements sociaux offrant aux demandeurs de logements en difficulté un local à usage d’habitation, auquel reste associé un dispositif de suivi et d’insertion socioprofessionnelle.

Cf. les rapports annuels de la fondation l’Abbé Pierre sur la crise du logement – En novembre 2008, l’OCDE prévoyait un taux de croissance du chômage de l’ordre de 8,2 % pour 2010 contre 7,2 % au 2e trimestre 2008 et le gouvernement se fixe comme objectif d’en être à 5% en 2012. En octobre 2008, le nombre des chômeurs inscrits à l’ANPE dépassait déjà la barre de 2 millions. 2 Cf. Dossiers politiques publiques : Le logement social (2000-2005) - de la loi de solidarité et du renouvellement urbain au plan de cohésion sociale. Site documentation française, mise en ligne 2005.

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Le domaine de l’assistance publique à l’hébergement des personnes démunies aura ainsi fait l’objet d’un élargissement considérable3. Adaptée à la conjoncture, cette intervention publique couvre désormais les besoins de toute personne et famille disposant de ressources précaires et éprouvant des difficultés d’insertion socioprofessionnelle. Il s’ensuit que les résidences sociales visent en priorité à parer ce qu’il convient d’appeler l’handicap socio-économique4. Dans ce contexte, l’assistance publique s’effectue dans le respect d’un régime approprié. Les décrets du 23 décembre 1994 portant création des résidences sociales ont principalement contribué à l’institution de ce régime. Suivant ces décrets, la création et la gestion des résidences sociales ne relèvent pas d’un régime libéral. La participation des acteurs privés à la gestion de ces œuvres d’intérêt social est réglementée. Tout organisme qui prétend créer et gérer une résidence sociale est au préalable tenu à la signature d’une convention avec l’État. Par cette convention, l’État règlemente l’organisation et le fonctionnement de ces établissements et encadre la participation des organismes gestionnaires. (Art. L.351-2 du CCH). Les bailleurs et gestionnaires des résidences sociales ont été définis par l’article L.351-2 du CCH et par l’article 41 ter de la loi du 23 décembre 1986 tendant à accroître l’investissement
À l’origine, l’aide à l’hébergement était réservée aux personnes sortant d’établissements hospitaliers, de cure psychiatrique ou de rééducation, aux personnes libérées de prisons, sortant de la prostitution, aux vagabonds ou autres pauvres, dont l’accueil et l’hébergement étaient assurés par les institutions hospitalières et les congrégations. Les Centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) tenus par les centres communaux d’actions sociales et les associations caritatives ont ensuite pris le relais bien avant l’institution des résidences sociales. 4 Cf. Art. 2 de la convention APL type « résidences sociales ».
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locatif. Ce sont notamment ; les organismes gestionnaires des HLM, les sociétés d’économie mixte, les sociétés d’investissement et les entreprises publiques. Malgré la diversité des organismes associés à la création et à la gestion des résidences sociales, seulement 25 % des logements construits sont actuellement destinés aux personnes et ménages modestes et pauvres, alors que cette catégorie de citoyens représente 2/3 de la population. Suivant les dernières statistiques et prévisions de l’OCDE et de l’INSEE, la courbe de cette classe sociale connaît d’ailleurs une nette progression5. Cette pénurie à l’origine même des réformes engagées par les décrets du 23 décembre 1994 a bien avant conduit les associations et fondations de bienfaisance à s’investir massivement en faveur du logement des personnes défavorisées. Ces organismes se trouvent au cœur du dispositif visé, alors qu’ils ne figurent pas parmi les bailleurs définis tant par le Code de la construction et de l’habitation, que par l’article 41 ter de la loi du 23 décembre 19866 auquel ce dernier code renvoie. On observe ainsi que les combats menés par les associations et fondations caritatives contre la pauvreté et l’exclusion sociale sont longtemps restés en marge des pouvoirs publics. Seul l’agrément que l’État accorde en reconnaissance de l’utilité de l’œuvre à laquelle elles participent suppose un certain contrôle, favorisé par les demandes de subventions. La loi du 31 mai 1990 visant la mise en œuvre du droit au logement en faveur des personnes défavorisées (notamment son article 3), marqua un changement dans ce domaine.
5 Cf. Rapports annuels de la fondation l’Abbé Pierre (notamment rapport 2007). Selon les estimations de l’INSEE, la France compte déjà 1,1 million de bénéficiaires du RMI, 2 millions de travailleurs pauvres et quelque 7 millions de personnes vivant sous le seuil de pauvreté autour de 60% du salaire minimum. La courbe de progression du chômage promet de continuer à croître tant que se multiplient les annonces de suppression d’emplois notamment ; dans l’industrie automobile et le bâtiment. Source INSEE 2008. 6 Cf. Article 41 ter de la loi N° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l’investissement locatif.

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Grâce à cette loi, la participation des fondations et associations caritatives à la mise en œuvre des plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées fut légalement consacrée et insérée dans le code de l’action sociale et des familles (Article L.263-1 du CASF). A posteriori, ces textes légalisent la participation de ces organismes caritatifs luttant traditionnellement et d’une manière autonome contre la pauvreté et l’exclusion, à la gestion des résidences sociales. Qu’ils soient des personnes morales de droit public ou de droit privé, les organismes gestionnaires des résidences sociales se trouvent dans une situation de subordination par rapport à l’État, dans l’exercice d’un mandat d’administration des services d’intérêt général. Toutefois, l’administration de ces services publics ne s’en trouve pas moins dénaturée et abusée. Ce dysfonctionnement est amplifié quand l’administration gestionnaire ne relève pas d’une personne morale de droit public ou d’intérêt mixte, organisée et aguerrie. La qualité de l’administration sociale dépend alors d’un personnel précaire, de nature à ignorer sa participation à l’exécution d’une mission de puissance publique7. Ce mécanisme constitue un frein à la protection et le libre exercice des droits des usagers. En général, l’insertion socioprofessionnelle recherchée par ce moyen est compromise ou interrompue par des excès de pouvoirs administratifs tous azimuts. Ce dysfonctionnement révèle bien les méandres d’une administration publique marginalisée et très controversée. La légalité de la mise en œuvre du droit au logement en résidence sociale s’avère indispensable. Elle détermine l’analyse des missions assignées à ces établissements et de leur régime d’administration.
Sur la problématique de cette administration, Cf. Document de travail de l’UNAFO relatif aux titres d’occupation et règlements intérieurs des logementsfoyers – Jean Philippe Brouant, Maître de conférences à l’université de Panthéon Sorbonne, 15 juin 2007, Paris. Source, site UNAFO-Gestion locative.
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Le logement en résidence sociale est un service public Le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 adopté par la loi Constitutionnelle du 4 Octobre 1958 dispose que « tout être humain, qui en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique se trouve dans l’incapacité de travailler, dispose du droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ». Les moyens d’existence préconisés par les pouvoirs publics en application de cette norme se sont jusque-là traduits par diverses aides et actions sociales en faveur des personnes défavorisées. En l’espèce, l’intervention publique fonde diverses allocations sociales allouées par les organismes de protection sociale ; notamment les allocations aux handicapés, les allocations Assedic, les allocations d’autonomie en faveur des personnes âgées, l’API, le RMI… Il est incontestable que les diverses allocations générées par ces mesures de protection sociale ne facilitent plus l’accession à un logement décent. Le logement étant un moyen primordial d’existence, il constitue un droit pour toute personne et famille éprouvant ce besoin et un devoir de solidarité nationale. La garantie du droit au logement en faveur des personnes en difficulté constitue alors les fondements de la loi du 31 mai 1990 visant la mise en œuvre du droit au logement, et des décrets du 23 décembre 1994 portant création des résidences sociales. Les missions assignées aux résidences sociales visent d’une part, à mettre à la disposition de toute personne ou famille éprouvant des difficultés sociales et professionnelles ne leur permettant pas d’accéder à un logement de droit commun ou de s’y maintenir, des logements conventionnés à usage d’habitation 13

et d’autre part, à leur fournir des prestations d’aide à l’insertion socioprofessionnelle8. De ce fait, les résidences sociales fournissent des prestations de services et relèvent du régime applicable à ces prestations. Juridiquement, il existe deux types de service : les services privés et les services publics. Un service est privé, lorsqu’il est destiné à satisfaire des besoins privés et lorsqu’il est assuré ou exécuté par des personnes privées (groupement d’intérêts privés, sociétés privées, particuliers). Ex. : l’hôtel que gère Monsieur Alouche au coin de la rue de la République. Ces services relèvent des régimes contractuels consentis par les partenaires ou auxquels ils ont adhéré, qui précisent les conditions particulières de l’offre et les tribunaux compétents en cas de différends. Si dans ce contexte les partenaires sont libres dans le choix du tribunal territorialement compétent ou des procédures de règlement en cas de litige (notamment l’arbitrage), il convient de préciser que le règlement des litiges liés aux prestations de services privés relève strictement du droit et des tribunaux de l’ordre judiciaire. Ce principe ne s’applique pas aux services publics. Contrairement aux services privés, les résidences sociales constituent un service public social ou d’intérêt général, dans la mesure où les missions qui leur sont assignées se traduisent par des prestations et des aides instituées en faveur des administrés défavorisés par leurs conditions sociales. En appui de cette thèse, il semble bien nécessaire de rappeler les deux critères caractéristiques des services publics, retenus par la doctrine et la jurisprudence : en l’espèce, les critères matériels
8 Cf. Article 2 de la convention APL type « résidences sociales » ; décret N° 941129 du 23 décembre 1994 et les projets sociaux qui y sont annexés.

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et les critères organiques des services administrés par les résidences sociales. Les critères matériels se rapportent au but ou à l’objectif du service en cause, sachant que pour un service public, l’objectif doit être la satisfaction des besoins d’intérêt général. Dans ce sens, les conventions de gestion des résidences sociales précisent que les prestations fournies par ces établissements sont réservées « aux personnes ou familles éprouvant des difficultés sociales notamment ; d’ordre familial ou professionnel, pouvant entraîner un isolement et précariser la gestion d’un logement classique et dont les ressources ne dépassent pas 60 % des plafonds prévus par l’arrêté du 29 juillet 1987 »9. Il s’agit là, de toute une classe sociale éprouvant des difficultés d’ordre socio-économique et dont les modestes revenus se trouvent généralement en dessous du seuil de pauvreté. Jusqu’à l’adoption en mars 2007 de la loi relative à l’opposabilité du droit au logement, ces personnes en état de besoin ne présentaient aucune garantie favorable à la mise en œuvre de leur droit au logement. Les résidences sociales constituent pour ces administrés un relais moderne et transitoire censé contribuer en toute légalité à leur insertion socioprofessionnelle. En vertu d’une obligation légale, le projet social des conventions de gestion de ces établissements vise au-delà du logement, l’aide à l’insertion socioprofessionnelle des usagers (Art. L.115-2 du CASF). Suivant diverses dispositions réglementaires et conventionnelles, la création et la gestion des résidences sociales sont en effet subventionnées par l’État qui encadre et contrôle leur administration.

Cf. Convention APL type « résidences sociales », annexée aux décrets du 23 décembre 1994 portant création des résidences sociales. Et Art. 1er, loi N° 90-449 du 31 mai 1990 visant la mise en œuvre du droit au logement en faveur des personnes défavorisées.

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Dans ces conditions, on se trouve dans la logique d’une mission d’intérêt général dotée d’un moyen de puissance publique, validant le critère matériel caractéristique des services publics. Les critères organiques se rapportent à la nature juridique de l’organisme gestionnaire du service en cause. Suivant ce principe, un service est public lorsqu’il est administré par une personne morale de droit public à savoir ; l’État ou les collectivités territoriales. Ce principe tend à considérer comme « entreprise privée », toute entreprise administrée par des particuliers et organismes privés. Telle semble être la situation juridique des résidences sociales gérées par les associations et fondation d’intérêts caritatifs, dans la mesure où ces organismes sont juridiquement considérés comme des personnes morales de droit privé. Cependant, la diversification des formes d’intervention publique a été telle que depuis 1939, le conseil d’État a considéré qu’il pouvait y avoir service public même en l’absence d’une personne publique, pourvu que l’activité de l’organisme soit bien d’intérêt général10. La consécration de la prééminence de l’intérêt général d’un service, quant à la détermination de sa nature juridique a ainsi fait l’objet de toute une série d’arrêts depuis plus d’un demisiècle. Il s’ensuit que les résidences sociales demeurent un service public social, alors même qu’elles sont gérées par des personnes morales de droit privé, considérées en l’espèce comme des personnes mandataires de l’État. Tout organisme gestionnaire d’une résidence sociale est en général reconnu d’utilité publique, soumis à l’agrément de l’État et placé sous son contrôle. Cette considération comporte un intérêt certain. Celui d’assurer la cohérence de l’administration des services sociaux et l’égalité

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Cf. Arrêts du conseil d’État (Caisse primaire 1939 – Montpeur 1942 – Bougen 1943.

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de traitement entre les administrés en difficulté visés en l’espèce. Car, les résidences sociales sont gérées par des organismes à statut varié. Peuvent être gestionnaires des résidences sociales : des entreprises publiques, des sociétés d’économie mixte et des entreprises privées en général constituées d’organismes à but non lucratif, et reconnus d’utilité publique. Toutefois, l’organisation et le fonctionnement des résidences sociales sont uniformément encadrés par des normes de droit public. Celles-ci s’imposent aux gestionnaires, quelle que soit leur forme juridique. Les conséquences juridiques Comme tous services publics, les résidences sociales sont naturellement l’expression même de la puissance publique et relèvent du droit et des tribunaux administratifs11. Car, les services publics sociaux, c'est-à-dire les services qui se traduisent par des prestations destinées à défendre, à protéger et à aider les administrés défavorisés par leurs conditions de vie sont soumis au droit et aux tribunaux administratifs. Il s’ensuit que l’article 5 de la loi du 2 mars 1982 relative à la décentralisation des pouvoirs publics attribue la responsabilité de la politique sociale à l’État. Dans l’élaboration de la politique sociale, l’État et ses collectivités disposent d’un certain nombre de compétences qu’il est convenu de répartir en deux catégories : les compétences normatives qui permettent de poser par le truchement de la législation et de la réglementation, les cadres juridiques d’action s’imposant aux organismes gestionnaires et ouvrant les droits aux particuliers ; et les compétences de mise en œuvre par lesquelles les droits ouverts aux bénéficiaires de
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Cf. Philippe Parini : Institutions et droit administratif, Ed. Armand Colin, Paris, 1984.

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