Droit et ville en Afrique

-

Livres
548 pages
Lire un extrait
Obtenez un accès à la bibliothèque pour le consulter en ligne
En savoir plus

Description

Au-delà de la Côte d'Ivoire, l'étude explore des réalités identiques qu'on peut observer sur le continent africain, où les villes, au carrefour de plusieurs paradoxes, posent la problématique de la pertinence des techniques d'aménagement utilisées et des outils de planification retenus. Comment trouver un juste équilibre entre la modernité nécessaire et l'authenticité africaine indispensable au remodelage du tissu urbain du continent ?

Sujets

Informations

Publié par
Date de parution 01 juillet 2009
Nombre de visites sur la page 375
EAN13 9782296230835
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page 0,0005 €. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Signaler un problème

A la mémoire de mon père ;
A ma mère ;
A mes sœurs, Carole et Jacqueline ;
A ma nièce Ornéla ;
A ma famille ;
A mes amis ;
A mes proches.

REMERCIEMENTS

Aux Professeurs Patrick LE LOUARN et
Pierre-ClaverKOBO, sans lesquels cette étude n’aurait
pas vu le jour ;
AuDoyen MÉLÈDJE Djedjro, pour son
soutien indéfectible et pour m’avoir construit
scientifiquement pendant toutes ces années ;
AuProfesseur François PRIET, pour sa
simplicité de cœur et pour ses remarques constructives
qui m’ont grandement touché ;
AuProfesseurÉmériteAndré-Hubert
MESNARD, pour l’honneur inestimable qu’il m’a fait
de présider le juryde ma thèse et de préfacer l’ouvrage
qui en est résulté;
Auprofesseur MurielFABRE-MAGNAN,
pour l’amitié et pour l’appui moral qu’elle m’a
constamment manifestés ;
AlaCommunauté Urbaine de Nantes, pour le
prix HAMPATE BAqu’elle m’a décerné dans le cadre
de cette recherche ;
Ala Maison des Sciences de l’HommeAnge
GUÉPIN, dans l’enceinte de laquelle un cadre de
travail satisfaisant m’a été généreusement offert ;
AuGouvernement français, qui m’a attribué
une bourse d’excellence destinée à financer cette étude
et dont le concours pécuniaire s’est révélé d’une très
grandeutilité ;
Al’Université de Nantes, pour avoir
subventionné la publication de cette thèse.

7

Cet ouvrage est le fruit d’une thèse de doctorat
en droit public, réalisée en cotutelle internationale,
présentée et soutenue publiquement le 4 novembre
2008 à la Maison des Sciences de l’HommeAnge
Guépin,un Institut de recherche rattaché à l’Université
de Nantes. La soutenance s’est déroulée devantun jury
présidé par M.André-HubertMESNARD, Professeur
Émérite et Doyen Honoraire de la Faculté de Droit et
des Sciences politiques de Nantes, et composé de MM.
Djedjro MÉLÈDJE, Doyen de la Faculté de Droit de
Cocody, Professeur Titulaire et Rapporteur de la thèse ;
FrançoisPRIET, Professeur à l’Université d’Orléans
et également Rapporteur de la thèse;Patrick LE
LOUARN, Professeur à l’Université de Nantes,
Directeur de la thèse;Pierre-ClaverKOBO,
Professeur à l’Université de Cocody, Conseiller à
Chambre administrative de la Cour suprême de Côte
d’Ivoire et Codirecteur de la thèse.

8

PRÉFACE

Cette thèse soutenue à Nantes devantun juryfranco-ivoirienvient
tout à fait à son heure, surun sujet essentiel pourun pays qui se cherche
de nouveaux fondements pour entamer une nouvelle phase de son
développement.Elle renouvelleune tradition illustrée en son temps par
les enseignements sur ce qudi était alors le droit «’outre mer », sous la
direction des professeurs Lampué et LeGonidec.Elle s’inscrit également
dans la continuité des travaux du professeurKobo, l’un de ses deux
directeurs de thèse (l’autre étant le professeurLe Louarn qui a, lui aussi,
longuement et très utilement suivi ce travail).Ainsi c’est en bon
connaisseur des réalités ivoiriennes et françaises que Monsieur Yapi
Mambo a puréaliser ses recherches.

Cette thèse souligne ainsi la fécondité, toujours actuelle, des
analyses comparées entre laFrance et l’Afrique.Bien des choses ont
changé des deux côtés, bien évidemment, mais subsistent les questions
fondamentales de la spécificité des droits africains par rapport aux règles
et politiques publiques de la «vieilleEurope ».Peut-on comparer des
droits de l’urbanisme applicables à desvilles européennes construites
autour dudroit de propriété, et des prérogatives publiques, et ceux que
l’on prétend appliquer à des collectivités africaines ? Les limites de cette
démarche apparaissent dans le travail de Monsieur Yapi Mambo, à
travers les spécificités dudroit foncier, et celles des structures des
collectivités,urbaines et rurales, fort différentes enCôte d’Ivoire.De
même, peude «clat-on parler de «décentralisation »,use générale de
compétence »,d’Etat central, enAfrique noire comme enEuLesrope ?
études de terrain s’imposent ici peut-être, plus qu’ailleurs.

Pour le professeur Le Louarn, codirecteur de cette thèse, l’étude
porte sur le partage d’une ressource essentielle, le sol, qui pourrait être
suivie sur d’autres sujets similaires, le partage de l’eaupar exemple. Ily
a derrière tout cela des mutations culturelles et sociologiques qu’il
convient de mettre en évidence pour comprendre et développer des
politiques publiques. Pour la délivrance dupermis de construire enCôte
d’Ivoire on en est encore à l’étape de l’ordre public dans le partage de la
ressource... Il faut faire apparaître cette nécessaire réconciliation de
l’urbanisme avec les coutumes, à travers la question dupermis de

9

construire. Il n’est plus question de mimétisme entre les politiques
publiques.
C’est le grand mérite de ce travail que de relancer ces réflexions
sur des fondements neufs et dans un pays neuf. Il faudra poursuivre ces
travaux tout à fait passionnants.

André-Hubert Mesnard,
Professeur émérite à l’Université de Nantes.

1

0

AVANT-PROPOS

La thèse de Paterne Mambo est le premier exemple d’une
coopération de recherche relancée par le doyen de la Faculté de droit de
Cocody, le professeur Djedjro Mélèdje et dont l’initiative a été
particulièrement bien accueillie par l’équipe de la Faculté de droit de
Nantes, principalement celle duCERP3Eausein de l’UMRCNRS 3128
Droit etChangement Social.

D’autres cotutellesvont suivre ce premier exemple, notamment
dans les divers domaines dudroit de l’environnement.Ce qui participe à
la fois d’une tradition nantaise d’ouverture aux jeunes pays africains pour
la coopération juridique et d’un renouvellement de la recherche qui se
fonde surunevéritable indépendance intellectuelle de nos collègues
ivoiriens.En effet, si la formation juridique française est très appréciée
dans ce pays oùelle aune grande influence, nos collègues développent
des réflexions autonomes sur les réalités physiques, sociales et culturelles
de l’Afrique de l’Ouest qui sont à même de produireun droit original. La
pression des événements lesycontraint dans la mesure oùl’urbanisation
africaine estun phénomène de grande ampleur dont les conséquences
sont déterminantes pour la société ivoirienne et, dans la mesure encore,
oùl’utilisation des ressources naturelles dansun projet de développement
soutenable supposeune évolution très rapide des esprits, des coutumes,
des pratiques et des législations.Ainsi, qu’il s’agisse dusol, de l’eau, des
forêts, des ressources minières et maritimes oudutourisme, le temps
d’une imitation servile des modèles européens est dépassé et l’Afrique
doit inventer ses propresvoies pour se doter d’un droit effectif et
efficace.

C’est dans cet esprit que Paterne Mambo a travaillé sur cette
ressource très particulière de l’espaceurbain. Non seulement il propose
un tableautrès actuel et souvent pertinent dudroit de l’urbanisme
ivoirien et de sa pratique mais sa thèse nous propose aussiune sorte de
critique « en creux » de notre propre droit de l’urbanisme, grand, (trop
grand ?) inspirateur du droit ivoirien.Ainsi, il ouvre lavoie à des études
épistémologiques comparées autant qu’à la proposition de constructions
juridiques mieux adaptées aux besoins ivoiriens et africains en général.

1

1

Ce travail, que le lecteur jugera avec l’intérêt que l’on peut avoir
pour lesvoies ouvertes par les pionniers, a aussi illustré les convergences
devues entre les équipes ivoirienne et nantaise, comme le professeur
Kobo et leDoyen Mélèdje l’ont abondamment souligné. Puisse-t-il être
annonciateur d’un grand avenir de la coopération des chercheurs de nos
deux universités, juristes ivoiriens et français !

PatrickLe Louarn,
Professeur de Droit public à l’Université de Rennes 2,
Membre du Laboratoire Droit etChangement Social de
l’Université de Nantes.

1

2

SIGLES ET ABRÉVIATIONS UTILISÉS

A.C.P.: Afrique, Caraïbes, Pacifique.
A.D.E.F.: Association desEtudesFoncières.
A.E.F.:AfriqueEquatorialeFrançaise.
A.J.D.A.:Actualité Juridique duDroitAdministratif.
Al.:Alinéa.
A.O.F.:Afrique OccidentaleFrançaise.
Art.:Article.
B.J.D.U.:Bulletin de Jurisprudence deDroit de
l’Urbanisme.
B.N.E.T.D.:Bureau National d’Etudes Techniques et de
Développement.
Bull. crim.:Bulletin des arrêts de laCour de cassation
française, chambre criminelle.
C.A.F.R.A.D.:CentreAfricain deFormation et de
RechercheAdministratives pour leDéveloppement.
C.E.:Conseil d’Etat français.
C.E.D.A.:Centre d’Etudes pour leDéveloppementAfricain.
C.E.R.A.T.:Centre de Recherche sur la Politique,
l’Administration, la Ville et le Territoire.
Chron.:Chronique.
C.I.R.E.J.:Centre Ivoirien de Recherches et d’Etudes
Juridiques.
C.J.C.E.:Cour de Justice desCommunautésEuropéennes.
C.N.D.J.:Centre National [ivoirien] deDocumentation
Juridique.
C.N.R.S.:Centre National [français] de la Recherche
Scientifique.
Coll.:Collection.
Concl.:Conclusions.
C.R.E.D.I.L.A.:Centre de Recherche, d’Etude et de
Documentation sur les Institutions et les Législations
Africaines.
D.: RecueilDalloz(IR : Information Rapide).

1

3

D.A.U.H.: Droit de l’Aménagement, de l’Urbanisme et de
l’Habitat, ouvrage réalisé annuellement par leGRIDAUH–
Groupement de Recherche sur les Institutions et leDroit de
l’Aménagement, de l’Urbanisme et de l’Habitat -.
Ed.:Editions.
E.D.C.E.:Etudes etDocuments duConseil d’Etat français.
G.A.D.U.:GrandsArrêts duDroit de l’Urbanisme.
G.R.A.L.E.:Groupement de Recherches sur
l’Administration Locale enEurope.
Hab.: Habitants.
I.D.E.F.: Institut international deDroit d’Expression et
d’inspirationFrançaises.
I.I.A.P.: Institut International d’Administration Publique.
I.N.A.D.E.S.: InstitutAfricain pour leDéveloppement
Economique et Social.
J.O.R.C.I.: Journal Officiel de la République deCôte
d’Ivoire.
J.O.R.F.: Journal Officiel de la RépubliqueFrançaise.
2
Km:Kilomètre carré.
L.G.D.J.: LibrairieGénérale deDroit et de Jurisprudence.
Loi SRU: Loi française n° 2000-1208 du13 décembre 2000
relative à la solidarité et aurenouvellementurbains.
M.T.P.T.C.U.: Ministère des Travaux Publics, des
Transports, de laConstruction et de l’Urbanisme.
N.E.A.: NouvellesEditionsAfricaines.
Obs.: Observations.
O.N.G.: Organisation NonGouvernementale.
O.N.U.: Organisation des Nations Unies.
O.R.S.T.O.M.: Office de la Recherche Scientifique et
Technique Outre-Mer.
P.A.D.D.: Projet d’Aménagement et deDéveloppement
Durable.
P.D.: Plan d’urbanisme deDétail.
P et T: Poste et Télécommunication.
P.L.U.: Plan Local d’Urbanisme.
P.O.S.: Plan d’Occupation duSol.
P.U.D.: Plan d’UrbanismeDirecteur.
P.U.F.: Presses Universitaires deFrance.
P.V.D.: Pays en Voie deDéveloppement.
R.D.P.: Revue duDroit Public.
Rec.: Recueil Lebon.

1

4

Req.: Requête.
R.I.S.A.: Revue Internationale de Sciences Administratives.
R.J.P.I.C.: Revue Juridique et Politique, Indépendance et
Coopération.
S.C.E.T.: Société Centrale pour l’Equipement duTerritoire.
S.C.O.T.: Schéma deCohérence Territoriale.
S.D.: SchémaDirecteur.
S.D.A.U.: SchémaDirecteur d’Aménagement et
d’Urbanisme.
S.M.U.H.: Secrétariat des Missions d’Urbanisme et
d’Habitat.
U.N.E.S.C.O.: Organisation des Nations Unies pour
l’Education, la Science et laCulture.
Vol.: Volume.

1

5

Quelques repères sur la Côte d’Ivoire:

2
Superficie: 322 460km .
Population(en 2005) : 18 154000habitants.
Langues principales: Français (officiel), Baoulé, Dioula, Bété, Sénoufo.
Nature de l’Etat: République.
Chef de l’Etat: LaurentGBAGBO, président depuis le 26 octobre 2000.
Capitale: Yamoussoukro.
Mortalité infantile: 118,3‰
Espérance de vie: 46 ans.
Population urbaine: 45,4 %.
Analphabétisme hommes: 39,2 %
Analphabétisme femmes: 61, 4 %
IDH:0, 420.
Pays limitrophes d’ouest en est: Libéria,Guinée, Mali,BurkinaFaso,
Ghana.

PIBpar habitant : 1441 $.

Sources : EtatduMonde2007, La Découverte etWikipédia.

1

6

Introduction générale

1.La décentralisation des compétences d’urbanisme
constitue, incontestablement, une des thématiques les plus marquantes de
notre époque. A l’échelle de la planète, elle s’offre à l’appétit intellectuel
des acteurs urbains et se donne comme un territoire fertile à
débroussailler. La quantité impressionnante des contributions à cet égard
se révèle comme particulièrement symptomatique de l’ampleur du
phénomène.

L’intérêt suscité par les questions de décentralisation et
d’urbanisme n’est guère surprenant quand on examine de près
l’urbanisation galopante dans laquelle la société contemporaine s’engage
e
progressivement. Un observateur attentif note pertinemment que le XX
1
siècle a été marqué parunevéritable explosion urbaine. Avec plus de six
milliards d’habitants, la planète a connu l’émergence d’une civilisation
urbaine, caractérisée par la constitution de mégapoles.

Si ailleurs, l’urbanisation galopante observée mondialement a la
vertud’exciter la doctrine et d’offrir à la recherche un espace
d’expression particulièrement dense, justifié par la prolifération des
contributions à cet égard, on remarquera en revanche la maigreur des
études portant exclusivement sur le continent africain.En effet,
l’urbanisme et les questions qu’il pose sont très peu visités par les
chercheurs africains et africanistes, notamment d’un point devue
strictement juridique.

On se propose donc de combler partiellement cette lacune, dans
une étude tournéevers le modèle ivoirien, mais dont les analyses
pourraient inspirerutilement les aménageurs africains, fondamentalement
confrontés à la problématique de l’urbanisationvertigineuse qui
2
accompagne l’évolution ducontinent .

2.LaCôte d’Ivoire, pays d’Afrique noire d’expression
française, indépendante depuis le 7 août 1960, s’est orientée récemment
sur lavoie de la décentralisation, dans le domaine de l’aménagement

1
Voir ThierryPACQUOT, (sous la direction de),Le monde desvilles : panorama
urbain de la planète, éd.Complexe,Bruxelles, 1996.
2 ère
Voirinfrapartie, Titre 2,, 1Chapitre 2, Section 1, paragraphe 2.
17

urbain. Mais, contrairement à ce dessaisissement étatique au sujet d’une
matière dont l’importance capitale est éminente, tant elle engage l’avenir
même des sociétés contemporaines, on note que la décentralisation en
Côte d’Ivoire ne date pas d’une époque récente. Déjà à l’époque
coloniale, la création de quelques communes avait consacré l’idée.

Sans qu’ilyait lieud’analyser oude retracer tout le processus de
la municipalisation coloniale, on rappellera qu’elle se caractérisait par la
dualité de son régime, si bien que, dans le mêmeEtat, des communes de
plein exercice et des communes de moyen exercice ont coexisté
3
administrativement .

« Les premières citées conservent la plénitude d’exercice de leurs
compétences etélisentleur organe exécutif, le maire. A l’opposé, dans
les communes de moyen exercice, le maire est un fonctionnaire nommé
par le pouvoir central. Cette catégorie de communes estsoumise àun
régime restrictif. Elles setrouventen période d’apprentissage oude
stage au terme duquel elles atteindrontla [plénitude dustatut
4
municipal]. »

3.Si elle ne rejette pas formellement cet héritage, laCôte
d’Ivoire indépendante en restreindra grandement la portée. Une mesure
de suppression frappera en 1965 la commune de plein exercice de
Bassam, instituée en 1955.De même, les six communes de moyen
exercice créées en 1956:Agboville,Daloa,Dimbokro,Abengourou,
Man etGagnoa, localisées dans lazone provinciale dupays, n’atteindront
pas le stade supérieur duplein exercice, contrairement aux prescriptions
de la charte municipale.En outre, huit autres localités, érigées en
communes de moyen exercice en 1958 et 1959, ne seront pas mises en
5
état de fonctionner.

3
Cf.Camille HOGUIÉ, «Structure et organisation communales »,in R.J.P.I.C., n° 2,
1968, p. 371-378 ; PierreKOBO,Droitet ville en Afrique noire : Essai sur le droitde
l’urbanisme en Côte d’Ivoire, thèse d’Etat,Nice, 1984, p. 279.
4
PierreKOBO,op. cit., p. 279.
5
Il s’agissait desvilles d’Aboisso,Adzopé,Bondoukou,Daloa,Divo,Korhogo,
Sassandra etFerkessédougou. Sur le démantèlement des communes,voir la thèse de
MmeAliceDEGNI-SEGUI, consacrée àL’administration locale ivoirienne,Aix
Marseille 3, 1982, p. 24-48. Lire également PierreKOBO, thèse précitée, p. 279.
18

Cette phase de démantèlement laissera place à une relance de la
décentralisation communale avec la loi du17 octobre 1980, appelée
6
communément charte municipale .

4.La décentralisation, dont on retracera brièvement la genèse
dans l’Etat deCôte d’Ivoireun peuplus loin, se présente commeune
école de la démocratie, selon l’heureuse expression de TOCQUEVILLE,
et elle désigneprocédé techniq« leue qui consiste à conférer des
pouvoirs de décision à des organes locaux, autonomes, distincts de ceux
de l’Etat. Ces organes, appelés autorités décentralisées, règlentles
problèmes d’intérêtlocal,tandis que les autorités centrales prennenten
7
charge ceuxprésentant un intérêtnational ». La décentralisation appelle
l’idée d’autonomie administrative, consistant, selonBOCKEL, à
« abandonner à des administrations autonomes la solution des problèmes
8
qui les concernent».Cette autonomie se matérialise, on le sait, dans la
personnalité juridique reconnue à la collectivité décentralisée et elle
impliqueun transfert de compétences àune personne publique autre que
9
l’Etat et inférieure à celui-ci .Plus précisément, le mouvement de
décentralisation semble participer dumouvement général qui tend à
débloquer« letrain de la démocratie…stoppé quelque part»pour le
10
remettre« sur les rails ».

La décentralisation revêt deux modalités: la décentralisation
territoriale ou horizontale et la décentralisation fonctionnelle appelée

6
La réforme municipale a été engagée, en réalité, avec la loi n° 78-07 du9 janvier 1978
qui crée 26 communes de plein exercice. VoirJournal Officiel de la République de Côte
d’Ivoire, 1978, p. 348.
7
Cf.RenéDEGNI-SEGUI,Droitadministratif général, Tome I portant sur
« L’organisation administrative ivoirienne », éd.CEDA,Abidjan, 2002, p. 57.
8
Cf.AlainBOCKEL,Droitadministratif,C.R.E.D.I.L.A., N.E.A.,Dakar,Abidjan,
1978, p. 249.
9
Pourune étude critique de la notion,voir Robert HERTZOG, « L’autonomie en droit :
Trop de sens, trop peude signification ? »,inMélanges PaulAMSELEK, éd.Bruylant,
Bruxelles, juin 2005, p. 445 à 470.Atitre de droit comparé, voir également la thèse
considérable de Marc JOYAU, spécialement tournée vers la questionDe l’autonomie
des collectivitésterritoriales françaises,au sujet de laquelle l’auteur a rédigé
précisément unEssai sur la liberté dupouvoir normatif local; cette thèse éditée à Paris
chezL.G.D.J., est publiée depuis février 1998.
10
Voir le quotidien ivoirienFraternité Matin,vendredi 13 juin 1980, n° 4688, p. 1, cité
par leDoyen RenéDEGNI-SEGUI,in Droitadministratif général, Tome I portant sur
« L’organisation administrative ivoirienne », éd.CEDA,Abidjan, 2002, p. 225.
19

11
encore décentralisationverticale. Les collectivfont partie deités locales
12
la premièrevariante, à l’qui concerne plusexclusion de la seconde
spécialement les établissements publics.

La décentralisation se révèle en définitive commeun instrument
utilisé pour favoriser et entraîner le développement local. L’urbanisme
décentralisé n’est pas indifférent à cette finalité, dans la mesure où
l’urbanisme, tout comme la décentralisation, s’intéresse aubien-être de la
cité et des populationsurbaines.

5.A ce niveaude l’étude, il nous apparaît fondamental de
préciser la notion d’urbanisme que nos concitoyens confondent
généralement avec celle d’urbanisation. La nécessité de l’approche réside
dans le constat que pendant nos enquêtes, il a été particulièrement
symptomatique de noter sinon la méconnaissance de ces deux termes, à
tout le moins leur confusion totale au point que l’urbanisme et
l’urbanisation ont quelquefois été appréhendés comme des notions
interchangeables. Il arrive même que des juristes émérites confondent des
vocables de cette nature, ce qui paraît naturellement surprenant. On

11
Les notions de collectivités locales et de collectivités territoriales ont été distinguées
par la doctrine pendant longtemps, notamment en France. Le professeur Louis
FAVOREU estimait à cet égard que la première notion avaitun sens plus large en ce
qu’elle englobait, outre la seconde, les établissements publics ;alors que selonune
conception moins extensive, les collectivités territoriales ne comprenaient que les
communes et les départements, envertud’une lecture stricte de laConstitution
française, pour citer cet exemple.
Aujourd’hui, cette distinction a pratiquement disparu, puisque ces deux notions
traduisent la même réalité et ont la même portée juridique.Grâce à la jurisprudence,
cette polémique a presque définitivement pris fin; et ces deux termes sont employés
indifféremment suite àune décision duConseil d’Etat français, qui a annuléun décret
du7 janvier 1977 supprimant le caractère franc antérieurement reconnuaudélai - de
trois jours - prévupour la convocation des conseils municipaux, au motif que ce
caractère est un attribut du principe de libre administration des collectivités locales, tel
que le définit l’article 72 de laConstitution française de 1958.Cf.Conseil d’Etat,Mme
Vincent, 3 juin 1983, Recueil Lebon, p. 277.
12
Pourune étude critique des notions de décentralisation, d’autonomie locale et de libre
administration des collectivités territoriales,voir respectivement JacquesCAILLOSSE,
«Ce que les juristes appellentDécentralisation. Notes sur l’évolution dudroit français
de la décentralisation à la lumière des travaux deCharlesEISENMANN »,in La
profondeur dudroitlocal, Mélanges en l’honneur de
Jean-ClaudeDOUENCE,DallozSirey, 9 mars 2006, p. 71 et suivantes ; Jean-BernardAUBY,La décentralisation etle
droit, L.G.D.J., Paris, janvier 2006 ;François PRIET,La décentralisation de
l’urbanisme : Essai sur la réforme de 1983-1985, thèse de droit, publiée chezL.G.D.J.,
Paris, 1995, p. 67 et suivantes.

2

0

tentera d’éclairer l’opinion à cet égard pour limiter la portée de cette
méprise notionnelle.

I. Notions d’urbanisme et d’urbanisation

6.Bien que les notions d’urbanisme et d’urbanisation soient
intimement liées, il faut reconnaître qu’elles ne renvoient pas aumême
champ sémantique. Leurs significations ontologiques se distinguent
particulièrement et la confusion générale qu’on constate à ce sujet invite
naturellement à l’égarement, si bien qu’une clarification terminologique
s’offre commeunevoie indispensable à explorer.

Il est classique à cet égard de présenterl’urbanisation comme le
processusde concentration croissante de la population dansles
13
villes.
Quant àl’urbanisme, ilestappréhendé généralementcomme
lascience de l’aménagementdes villes, si bien que la notion
d’aménagement urbain lui est devenue synonyme.Il apparaîtcomme
un instrumentde maîtrise de la croissanceurbaine, commeun
moyen de canalisation de l’urbanisation. Plusexactement, il consiste
en desinterventionsdespouvoirspublics visantà ordonner
l’urbanisation, à faire ensorte que celle-cise déroule dans un
environnementadéquatetpréparé. L’urbanisme se caractérise par son
objet, celui de combiner des mesures techniques, économiques, sociales,
juridiques, qui doivent permettreun développement harmonieux,
14
rationnel et humain, des agglomérations. L’urbanisme contemporain,

13
Cf.PierreKOBO,Droit et ville enAfrique noire :Essai sur le droitde l’urbanisme en
Côte d’Ivoire, thèse d’Etat,Nice, 1984, p. 24.Dans le même sens,voir Jean-François
DAVIGNON, pour qui de manière très simple, l’urbanisation s’apparente au
phénomène de concentration progressive des populations dans lesvilles.InDroitde
l’urbanisme, éd. duJuris-Classeur, Paris, 2004, p. 3.
14
Cettevision est très proche de la définition que la loi camerounaise, retenue ici à titre
d’exemple, donne de la notion d’urbanisme. L’article 3 de cette législation dispose en
effet, que« L’urbanisme estl’ensemble des mesures législatives, réglementaires,
administratives,techniques, économiques, sociales etculturelles,visantle
développementharmonieuxetcohérentdes établissements humains, en favorisant
l’utilisation rationnelle des sols, leur mise envaleur etl’amélioration ducadre devie,
ainsi que le développementéconomique etsocial ».Cf.Loi n° 2004/003 du21 avril
2004 régissant l’urbanisme auCameroun,inhttp://www.minduh.gov.cm, site officiel
duMinistère camerounais dudéveloppementurbain et de l’habitat.
21

observe M. CHAPUISAT,« [vise]l’aménagement de l’espace et
15
[l’adaptation] de cet espace auxexigences sociales qui s’yexpriment».

Le professeur Hubert CHARLESva plus loin dans la définition
qu’il donne à la notion d’urbanisme lorsqu’il remarque que celle-ci
désigne« lascience etlatechnique de la construction etde
16
l’aménagementdes agglomérations,villes et villages ». L’originalité de
sa démarche réside dans l’idée qu’il ne cantonne pas l’objet de
l’urbanisme à laville, contrairement à l’opinion qu’on se fait
coutumièrement à cet égard. L’urbanisme dépasserait donc le seul cadre
urbain pour s’orientervers l’espace rural.Cette thèse peut être défendue,
mais elle n’a pasune portée scientifique absolue. L’idée qui se dégage de
l’approche présentée par M.CHARLES n’en sera que plus critiquable,
surtout quand l’urbanisme est perçu uniquement commeune science qui
s’occupe de l’aménagement duterritoire national, composé à la fois des
espaces ruraux et urbains. Notrevision sera plus nuancée : carc’est bien
le droit de l’urbanisme qui s’apparente à un instrument
d’aménagement du territoire étatique;l’urbanisme prisisolément
concerne plusexactementles villes, et vu sousl’angle desa
dimensionscientifique, il dépassetrèsnettementle cadre particulier
dudroit.

Ala suite de M.DAVIGNON, on observera que« l’urbanisation
etl’urbanisme sontdeuxconcepts qui renvoientà des réalités de nature
bien différente ; des réalités, de surcroît, historiquementdissociées, dans
la mesure oùl’urbanisation a pulongtemps s’opérer, fréquemment, sans
urbanisme, ausens précédemmentpar anneadéfini :uxconcentriques
successifs, à partir de points situés, presquetoujours, le long des grands
axes de circulation…
Dans beaucoup de pays, d’ailleurs, les deuxconcepts demeurent
largementcar ldissociables ;’urbanisation continue, parfois, de se
réaliser presque sansurbanisme…Tel estle cas de beaucoup de pays en
voie de développementetde pays émergents…Dans detels pays, en
effet, lestransferts de population–notammentliés à l’exode rural, à la
spéculation immobilière età divers autres facteurs -, ontsouvent
entraîné la disparition de ce qui faisaitla forme etlavie de la "ville"

15
JérômeCHAPUISAT,Le droitde l’urbanisme, Que sais-je?, n° 2130, PUF, Paris,
1983, p. 5.
16
HubertCHARLES,Droitde l’urbanisme, Presses Universitaires deFrance, Paris,
1997, p. 3.
22

traditionnelle. Le nouveaubâti estsouventréalisé sans réflexion a priori
etsans architecturevéritablementdignes det; sans, non plels nomsus,
d’infrastructures d’accompagnement véritablementadaptées, si ce n’est
celles constituées, à l’origine, parun réseaude chemins etpar la
proximité d’une conduite d’eau…

7.Chronologiquementetsurtoutsocialement, il fautdonc
évoquer d’abord la question de l’urbanisation, avantde pouvoir évoquer
17
celle de l’umême srbanisme ;’il est vrai qu’on peutfaire état
d’exemples anciens oumodernes dans lesquels cetordre futinversé ; et
même si l’origine des deuxnéologismes,urbanisation et urbanisme, est
commune, puisqu’on les doitauxécrits d’Idelfonzo CERDA, [ingénieur
catalan], "inventeur" du terme "urbanisation", dans le sens qu’a plutôt
18
celui d’urbanisme, aujourd’hui . Quantau terme "urbanification",
19
proposé par certains, il n’a jamais réussi à s’imposervraiment…»

8.En définitive, l’urbanisme contemporain est à la fois
réglementaire et opérationnel.D’une part, il est opérationnel en ce qu’il
est instrument d’action,voire de transformation.D’autre part, il est
réglementaire par la prise en compte de la règle de droit dans l’action
urbanistique, ce qui fait que fatalement on passe de l’urbanisme audroit
de l’urbanisme, auquel il importera d’accolerune définition aussi précise
que possible, dansun souci de clarté.

En effet, le droit de l’urbanisme estun domaine oùles définitions
foisonnent et se multiplient aupoint de provoquer la confusion et
l’égarement. Les contours de la matière elle-même ne sont pas
rigoureusement délimités. M. PRIET, dans sa thèse, a perçutrès
justement la difficulté, lorsqu’il souligne très exactement le caractère
20
pléthorique des approches touchant à cette notion . Il note plus
précisément que certaines des définitions proposées« sont trop

17
L’exemple du continent africain à ce sujet est particulièrement caractéristique.
18
Cf.IdelfonzoCERDA,Teoria general de laurbanizacion, 1867. Uneversion
française de cetteThéorie générale de l’urbanisationest publiée par les éditions du
Seuil depuis 1979.
19
Voir Jean-FrançoisDAVIGNON,Droitde l’urbanisme, éd. duJuris-Classeur, Paris,
2004, p. 2 et 3.
20
VoirFrançois PRIET,La décentralisation de l’urbanisme :Essai sur la réforme de
1983-1985, L.G.D.J., Paris, 1995, p. 5-6.
23

21
restrictives , d’autres s’efforcentd’être plus compréhensives afin
d’englobertous les objets possibles de cette discipline, sanstoutefois
22
éviter l’écueil d’unetrop grande généralitCé .’estque le droitde
l’urbanisme a évolué de manière considérable, aufil des nécessités [du
23
moment], à la fois dans ses préoccupations etdans son champ
24
d’applicationterrit»orial .
A cet égard principalement, on observera avec certains auteurs
que,« contrairementà ce que pourraitlaisser penser l’étymologie, le
droitde l’urbanisme,tel qu’il estappréhendé aujourd’hui, ne s’applique
pas seulementdans les espacesurbains. Né des problèmes posés par
l’aménagementinterne desvilles, il couvre maintenantl’ensemble de
25
l’espace national, que celui-ci soit urbain ourural ;il estdevenule

21
Par exemple, Arlette HEYMANN-DOAT définit le droit de l’urbanisme comme
l’ensemble des obligations et des droits concernant l’usage des terrains urbains–
planificationurbaine, acquisition et aménagement des terrains -,in« Lesmutations du
droit de l’urbanisme dans les sociétés européennes »,LesAnnales de la Recherche
Urbaine; po, n° 16, 1982, p. 58ur Jean-BernardAUBY et Hugues
PÉRINETMARQUET, ce que le droit de l’urbanisme décrit, ce sont des règles et des institutions
dans et par lesquelles se traduit l’intervention de la puissance publique dans l’utilisation
e
des solsurbains,inDroitde l’urbanisme etde la constructionéd.,, Montchrestien, 7
coll.Domat, Paris, 2004, p. 31.De telles définitions excluent par conséquent le milieu
rural. Sur ces différentes sources,voirFrançois PRIET,opere citato, p. 5, note 11.
22
Ainsi Yves JÉGOUZO et Yves PITTARDdéfinissent le droit de l’urbanisme comme
le droit public de l’aménagement et de la construction,in Le droitde l’urbanisme,
Masson, Paris, 1980, p. 7.Cité parFrançois PRIET, dans sa thèse, p. 5, note 12.
23
« L’urbanisme estdevenuaufil du temps, eten particulier après la seconde guerre
mondiale, de plus en plus actif etdirigé, étendantses préoccupations à la politique
foncière età la protection de l’environnement.C’estcetélargissementpermanentde la
notion qui en rend la définition délicate », constateFrançois PRIET, dans sa thèse
précitée, p. 5 et 6, note 13.
24
Le droit de l’urbanisme, malgré son nom, n’est pas seulement le droit desvilles, mais
aussi celui des champs.Apropos de la loi française du31 décembre 1975 portant
réforme de la politique foncière et de la loi du10juillet 1976 relative à la protection de
la nature, Jean-MarieAUBY écrivait :« Ontend àune globalisationterritoriale du
droitde l’urbanisme etdudroitfoncier.Ce droit, dontla dénomination estpeut-être en
train de devenir inadéquate, s’établitdansune perspective d’aménagementdu territoire
toutentier »,inréformes récentes de l« Les’urbanisme et de la politique foncière»,
Droitet ville, n° 5, 1978, p. 201 ; dans le même sens,voirDanielCHABANOL et
JeanDenisCOMBREXELLE,Droitpratique de l’urbanisme,Economica, Paris, 1988, p. 4.
Sur l’analyse et les sources évoquées,cf.François PRIET,opere citato, p. 6, note 14.
25
«Droit eturbanisme en milieurural », colloque de l’AssociationFrançaise deDroit
de l’Urbanisme, Orléans, 14-15 septembre 1989,in Revue de droitrural, janvier 1990;
NicolasCHAUVIN, «Versun droit de l’urbanisme rural ? »,in Revue de droitrural,
n°292, avril 2001, p. 211. Note citée par Henri JACQUOT etFrançois PRIET,inDroit
e
de l’urbanisme,Dallozéd., Paris, 2, 5004, p. 9.
24

26
droit commun de l’aménagementphysique de l’espace ». L’on aurait
tort, en effet, de croire aujourd’hui encore que "le droit de l’urbanisme"
est exclusivement le droit desvil est également le droit desilles :
27
champs .

9.Cependant, dans cette étude, on se contentera de polariser
uniquement nos analyses sur le contenuet sur la portée des règles
appliquées à l’espaceurbain, c’est-à-dire en excluantvolontairement
l’espace rural duchamp analytique. C’est pourquoi, en dépit des
développements qui précèdent, on optera pour la définition classique que
la doctrine dominante retient de la notion de droit de l’urbanisme. A cet
égard,une d’entre elles nous paraît la plus complète et la plus
contemporaine, indépendamment des réserves qu’on peutyapporter.
C’est celle que défend et soutient Bernard DROBENKO, pour qui, tout
simplement,le droit de l’urbanisme peut être défini comme
l’ensemble des règles, procédures, techniques et institutions
juridiques qui contribuent à la réglementation, l’aménagement et au
contrôle de l’utilisation du sol et de l’espace, conformément aux
exigences de l’intérêt général, tel que les autorités compétentes l’ont
28
déterminé.Cette définition est complète en raison de ce qu’elle tient
compte de la triple dimension de la notion de droit de l’urbanisme :
réglementer, aménager, contrôler.En effet, le droit de l’urbanisme,
classiquement perçucommeun corps de règles appliquées à laville, sert
à ordonner l’évolutionurbaine parune législation adaptée ouappropriée.
Il postule, en outre, l’aménagement de l’espaceurbain etvise àun
contrôle permanent de l’usage que le public et les aménageurs font du
domaine foncier, aunom de l’intérêt général. Lavision tridimensionnelle
vers laquelle M.DROBENKO a orienté la définition du droit de
l’urbanisme nous paraît donc suffisamment pertinente.Appliquée
particulièrement au contexte africain, elle est surtout très pragmatique et
très efficace pour l’étude des modèles observables sur le continent.

26e
Cf.Henri JACQUOT etFrançois PRIET,Droitde l’urbanisme,Dallozéd., Paris,, 5
2004, p. 9.
27
Cf.Erwan LE CORNEC,La prise en compte de l’environnementpar les règles
locales d’urbanisme, thèse de droit, Paris I, 1997, p. 1.
28e
Cf.BernardDROBENKO,Droitde l’urbanisme, Gualino éditeur, 3éd., Paris, 2006,
p. 29. Voira contrariola formule laconique proposée parJacqueline
MORANDDEVILLER qui définit le droit de l’urbanisme comme l’ensemble des règles concernant
l’affectation de l’espace et son aménagement,in Droitde l’urbanisme, Mémentos
e
Dallozéd., Paris, 2, 7006, p. 1.
25

II. Ville
africain

et

droit

de

l’urbanisme

dans

le

contexte

10.S’il est classique de relever dans la doctrineune
multiplicité de définitions ausujet de la notion même de droit de
l’urbanisme, exclusivement orientéesvers laville et appliquées à
l’espaceurbain, rares sont les auteurs qui donnentun contour précis,
indiscutable, à la notion générique deville ouqui s’aventurent sur ce
champ lexical particulièrement délicat. C’est l’impression qui se dégage
clairement des analyses que M.KOBO a consacrées à la question dans sa
thèse. Les idées développées par l’auteur sur le sujet méritent d’être
reprises pour mieux situer tout l’intérêt du débat né de cette difficulté à
29
fixer définitivement la définition de la notion deville .

Objet d’étude scientifique, laville n’a pas échappé en effet aux
tentatives doctrinales de lui donnerune définition théorique qui puisse
valoiruniversellement.« Mais, si apparemment,comme le remarque M.
30
KOBO, nul n’ignore laville », en donner une signification concise,
claire et universellement admise, pourrait se révéler particulièrement
problématique.Face à la difficulté, bien des auteurs se sont évertués à
déterminer des critères décisifs de la ville.Il en résulte des définitions
pléthoriques qui peuvent être classées en trois catégories et qui sont
fondées sur des critères fonctionnel, culturel et numérique.

- D’aprèsla définition fonctionnelle, laville serait
essentiellement le lieuoùla proportion d’emplois non agricoles
l’emporterait sur les emplois agricoles. Le paysageurbain ne serait alors
que le reflet des activités issues des secteurs secondaires et tertiaires.

Cette définition n’est pas satisfaisante.Elle repose
essentiellement sur l’histoire desvilles européennes, issues de la
révolution industrielle, qui nous enseigne que l’urbanisation procédait de
l’industrialisation. La corrélation entre l’industrialisation et l’urbanisation
n’est plus exacte aujourd’hui. L’exemple des centres miniers installés
dans les pays dutiers-monde, et pompeusement qualifiés de "villes
industrielles", suffira à marquer les limites de la définition fonctionnelle.
En effet, en dépit dunombre élevé des ouvriers dénombrés dans ces

29
Voir PierreKOBO,Droitet ville enAfrique noire :Essai sur le droitde l’urbanisme
enCôte d’Ivoire, thèse d’Etat,Nice, 1984, p. 11 à 16.
30
Idem, p. 11.
26

centres miniers, ceux-ci n’ont rien d’"urbain" et font plutôt penser à des
camps de travailleurs à l’intérieur desquels l’existence semble dictée par
les compagnies minières, dont la fermeture éventuelle signifierait
fatalement la fin de la "ville". De façon générale, en Afrique noire, la
ville est moins le produit de préoccupations industrielles que
commerciales et administratives, et dans tous les cas, elle renferme
31
indiscutablementune proportion considérable d’agriculteurs .

-Se référant au critère culturel, d’autres auteurs présentent la
ville comme "le lieude diffusion d’un système devaleurs, d’attitudes et
de comportements produits par la dimension, la densité et l’hétérogénéité
sociale de ce type d’agglomération". Ilyaurait par conséquentune
cultureurbaine qui serait diamétralement opposée à la culture rurale !

On résiste difficilement, devantune telle approche, à la tentation
de faire remarquer qu’il est risqué en Afrique noire de prétendre
caractériser le mode devieurbaine. Les migrants et les immigrants
hésitent rarement à "transporter leurs comportements" dans lesvilles, si
bien qu’on assiste quelquefois àune forme de "ruralisation de l’espace
urbain". Mais cette définition de laville est inacceptable pourune raison
beaucoup plus fondamentale : elle n’est pas scientifique, car "elle raconte
l’histoire de l’espèce humaine en fonction d’un parti-pris idéologique".
En effet, cette conception se réfère àun système culturel caractéristique
32
de la société industrielle et capitaliste.Assurément, la thèse d’une
cultureurbaine, systématisée et défendue, n’est pas neutre, elle trahit et
traduitun parti-pris idéologique. Il ne sauraityavoirune cultureurbaine
qu’on retrouverait invariablement à Paris, Pékin ouAbidjan.Chaqueville
ouchaque agglomération a sa particularité. Selon le processus et les
déterminants qui fondent son développement, elle produit desusages
spécifiques, des pratiques différentes, des façons d’exister propres aux
habitants de ces cités urbaines, et le mode devie des groupes sociaux en
confrontation ou en concurrence pour l’accaparement de l’espace citadin,
ne coïncident pas nécessairement dans tous les pays. S’il existe bien des

31
M.KOBO note dans sa thèse que 6 % de la population abidjanaise ont des emplois
ruraux. Voir particulièrement la page 12 de son étude précitée, dont la justesse trouve
dans notre réalité urbaine contemporaine un écho retentissant.
32
Cf.ManuelCASTELLS,La questionurbaine, éd. Maspéro, Paris, 1981, p. 104-117.
Cet auteur note que l’historien britannique,Arnold Joseph TOYNBEE, en tirant
jusqu’aubout les conséquences de la perspective culturaliste, a proposé l’assimilation
pure et simple entre le terme d’urbanisation et celui d’occidentalisation. Note citée par
PierreKOBO, dans sa thèse, p. 12.

2

7

similitudes entre lesvilles de la planète, on ne peut passer sous silence
33
les particularismes qui les différencient.

-La troisième définition de la ville repose sur un critère
numériqued’après lequel ilyauraitville à partir d’un certain seuil
statistique de concentration spatiale d’une population.

Siune telle définition paraît beaucoup plus objective oubeaucoup
plus simple, la diversité des seuils statistiques retenus par lesEtats, ouvre
quelquefois la porte à la confusion et à quelques imprécisions. Quand on
passe d’un pays à l’autre, on se rend compte que le qualificatif "urbain"
34
s’applique à des groupes sociaux quivarient numériquement .De plus,
enAfrique noire, l’état de citadin reste difficile à fixer, soit parce que
l’intéressé se livre dans le milieu urbain àune occupation inhabituelle par
rapport aux critères occidentaux de "citadinité", soit parce qu’il partage,
plus ou moins, son temps entre laville et levillage.En outre, la rareté
des recensements officiels, scientifiquement organisés, oblige à se
contenter d’estimations et de projections tirées de données antérieures.

11.Les chercheurs africanistes, après avoir rejeté les
définitions de laville auparfum ethnocentrique, suggèrent de présenter la
ville comme«un espace autonome quitémoigne des formes etdes
mécanismes successifs de l’occupation d’un espace donné parun peuple
ou un ensemble de peuples ;ou[comme]un espace géographique qui,
depuis sa genèse, s’enrichitde génération en génération par des apports
35
nouveauxquiviennentagrandir le premier noyau urbain ».

12.Ces définitions, si elles ne sont pas inexactes, restent assez
vagues dans l’ensemble, si bien qu’elles se révèlent finalement
inopérantes enurbanisme, notamment quand onveut établir la liste des
villes d’un pays donné, oufaire des comparaisons.

33
Sur les similitudes des agglomérationsurbaines, on lira avec intérêt MarcDUMONT
etCristinaD’ALESSANDRO-SCARPARI,La clé desvilles, éd. LeCavalier bleu,
Paris, mars 2007.
34
Quelques exemples de ce seuil légal, retenu par quelques pays : auDanemark : 2000
habitants ; Suède,Finlande,Grèce : 10 000; U.S.A. : 25000;Ghana : 5000;Gabon :
2000; Sénégal : 10 000.Cf.Annuaire démographique des Nations Unies 1979, cité par
M.KOBO dans sa thèse, p. 13.
35
Voir PierreKIPRÉ,Lesvilles coloniales deCôte d’Ivoire :Economie etsociété
(1893-1940), thèse d’histoire, Paris VII, 1981, p. 8.
28

La difficulté d’arriver àune définitionuniverselle et satisfaisante
de laville découle fondamentalement de l’idée quechaque ville est le
produit de l’histoire d’une société donnée. Laville estun espace
devant lequel le jugement qu’on porte doit être rapporté à des conditions
historiques bien définies. Toute définition qui s’en tient exclusivement à
une analyse des formes est forcément réductrice, car elle ne rend pas
compte de ce qui a donné lieuà cette forme et de la signification de cet
36
espace qu’on nomme laville .En conséquence, il paraît particulièrement
hasardeux devouloir enfermer dansune même définition desvilles ayant
des genèses différentes.

Il paraît beaucoup plus scientifique d’observer avec M.GEORGE
que« le nom de ville ne recouvre pas des réalités comparables quand on
passe dustade de développementéconomique etsocial de l’Europe etde
37
l’Amérique duNord à celui des pays non industriels ».

13.Si les chercheurs ont abandonné l’idée d’identifier les
villes africaines et européennes, abandon justifié par le fait que
« l’urbanisation des pays africains par sa jeunesse, par les conditions de
développementdesvilles etpar les structures des formes d’utilisation de
l’espace, fontque les habituels critèresvalables enEurope se heurtentà
38
une réalité qui ne s’accommode pas de ces cadres préétablis », ils n’ont
pas pour autant renoncé à caractériser scientifiquement laville africaine.

Adéfaut de pouvoir donnerune définition théorique précise, et
universellement admise, ils ont établi des typologies qui permettraient,
selon eux, de mieux déterminer ce à quoi se rapporte très exactement la
ville africaine ouivoirienne.Claude LÉVI-STRAUSS, dansLa pensée
sauvage, a montré ce besoin inaltérable qui pousse naturellement
l’homme de science à concevoir des catégories ouà établir des
classifications, lorsqu’il est incapable de définir la substance
fondamentale d’un phénomène.

36
Cf.MichelCOQUELa notion de mode de compositionRY, «urbaine,un outil
opératoire enurbanisme »,in Histoire desvilles etdes sociétésurbaines enAfrique
noire :Lesvilles précoloniales, Publication duLaboratoireConnaissance
duTiersMonde, Université de Paris VII, 1981, p. 47 et suivantes.
37
Cf.PierreGEORGE,Précis de géographieurbaine, PUF, Paris, 1969, p. 2.
38
Cf.ROCHEFTORT, «ypologie fonctionnelle desvilles enAfrique noire»,
Communication aucolloque de Talence sur la croissanceurbaine enAfrique, publiée
par leCNRS en 1972.

2

9

M. ROCHEFORT, dans cet élan, a élaboréune typologie
compartimentée ousubdiv: la grandeisée en trois élémentsville, les
villes encadrantes et les autres.

Lesvilles encadrantes seraient les petitesvilles, réputées pour
être des centres d’encadrement administratif pour les campagnes
voisines, grâce à leurs équipements socio-économiques, et elles seraient
39
ainsi des relais essentiels entre la capitale et lesvillages .

Cette typologie pèche par sa prétention à couvrir le continent
africain. Si dans certains pays elle est exacte, dans d’autres, au contraire,
elle ne rend que très partiellement compte de la réalité sociale étudiée.

MmeCOTTEN, pour sa part, s’est attachée à établir une
40
typologie desvilles ivoiriennes, en se référant à leu.r fonctionEt selon
elle, la fonction de service serait le caractère principal desvilles
ivoiriennes, ce qui lui permet en définitive de distinguer entreAbidjan,
les centres régionaux et les centres locaux.

14.Al’évidence, les typologies examinées ici s’attachent
beaucoup plus à classer, à décrire le réseau et l’armature urbains, tout en
insistant sur les particularités desvilles ; mais elles n’aident pas à définir
réellement laville et à donner d’elle,une signification convaincante.

Nous nous garderons bien, néanmoins, de nous exercer à la
production de définitions subtiles et contradictoires que sociologues et
idéologues n’hésitent pas à servir. Une nouvelle définition ne manquerait
pas d’alimenter assurément des controverses byzantines. Quand on
connaît la manière empirique avec laquelle les localités africaines
deviennent des "villes", si ce n’est pas généralement par lavolonté
administrative, on comprend lavanité d’une recherche de définition
41
théorique, et scientifiquement incontestable, de laville ivoirienne .

39
Ibidem.
40
Anne-MarieCOTTEN, «Essai de typologie fonctionnelle»,Communication au
colloque de Talence précité, p. 455 et suivantes.
41
LaCôte d’Ivoire, à la différence de nombreux pays africains qui s’en tiennent àune
définition numérique, ne fournit presque jamais de définition légale à l’O.N.U. Il est
constant de relever cette lacune à travers l’examen de l’annuaire démographique établi
chaque année par les Nations Unies.
30

En réalité, sur le continent, lesvilles sont essentiellement des
créations administratives. Une agglomération prendvéritablement
l’appellation deville dès lors que l’administration centrale lui confère ce
sceau. Pour ce faire, les administrations étudiées dans différents pays
semblent privilégier le critère statistique, mais on ne saurait pour autant
exagérer la portée de ce critère, car la démarche reste fondamentalement
empirique.Ainsi, si enCôte d’Ivoire, le seuil des 4000habitants est
fréquemmentutilisé, on qualifie parfois devilles, des centres d’aumoins
42
2000habitants .

15.Comme si l’unique critère quantitatif leur paraissait
insuffisant, les autorités politiques et administratives ivoiriennes ajoutent
généralement à laville,un qualificatif, pour établirune sorte de
hiérarchie :elles distinguent la capitale, lesvilles moyennes, les petites
43
villes et lesvillages .Le seul critère numérique sans autre exigence a
paru, à beaucoup d’Etats africains, manquer de signification structurale
pour définir laville.Ainsi, leCameroun s’est-il appuyé sur deux critères
cumulatifs de définition des centres urbains :

- Un critère démographique, d’après lequel une agglomération
doit être constituée au moins de 5000habitants ;
Et
- Un critère économique, fondé sur l’idée que la population
agricole doit être nécessairement inférieure à 50% de la population
totale.

42
Cf.MichelARNAUD,Cadre général pourune politiqueurbaine en Côte d’Ivoire,
1979, p. 3-5.Cité par PierreKOBO, dans sa thèse précitée, p. 15, note 2. Voir
égalementDésiréBONI, Introduction aunuméro spécial de la revueEquipements et
transports en Côte d’Ivoire, portant sur le bilan et les perspectives de ceux-ci dans une
période allant de 1960à 1980, Publication duMinistère des Travaux Publics, des
Transports, de laConstruction et de l’Urbanisme,Abidjan, 1981.
43
Cette distinction se fonde essentiellement sur un critère démographique. Les petites
villes sont les agglomérations comptant entre 4000et 10 000habitants.Cf.Le ministre
DésiréBONI :«Bilan, activités de l’année 1978 et regards sur l’»,année 1979inLa
revueEquipements et transports en Côte d’Ivoire, n° 3, avril 1979, p. 3-4;cf.
également le séminaire sur l’aménagement desvilles et desvillages, organisé par le
Ministère des Travaux Publics, des Transports, de laConstruction et de l’Urbanisme,
D;aloa, 16-18 décembre 1981voir enfinARNAUDet OLAVARRIETTA,
« L’aménagement des petitesvilles »,in Equipements et transports en Côte d’Ivoire,
n°3, avril 1979.

3

1

Pour la direction de la statistique de ce pays,uneville seraitune
agglomération ayantun minimum de 5000habitants, dont 50% au
44
moins ontune activité principale non agricole.

Devant les incertitudes qui se dégagent des définitions
scientifiques, bien des chercheurs se rallient particulièrement aucritère
administratif, en dépit des insuffisances qu’il présente. Selon ce critère,
l’appellation devilles doit être reconnue exclusivement aux
agglomérations érigées en chef-lieu de circonscription administrative.
Une telle démarche a l’inconvénient de faire de laville, le siège d’une
autorité administrative. Mais, il paraît présenter moins d’inconvénients
que les autres.

16.Audemeurant, on peut s’interroger sur l’intérêt de faire
précéder cette étude, d’une définition abstraite de la notion deville.
L’intérêt d’une telle définition n’est pas évident pour le juriste de
l’urbanisme, dans la mesure oùchaque règle d’urbanisme se trouve
circonscrite dansun espace donné, qu’il suffit de préciser chaque fois que
cela est nécessaire. C’est aujourd’huiune lapalissade de noter que le droit
de l’urbanisme ne repose pas surune définition de laville, même s’ilvise
à régir principalement l’espaceurbain. Comme le remarque
pertinemment Mme BOSQUET, peuimporte qu’il ne soit pas possible de
donnerune définition théorique satisfaisante de laville, car« chaque
emplacementsetrouve soumis à l’urbanisme de façon plus oumoins
45
poussée en fonction du total des mesures qui levisent». Pour
l’urbaniste, précisent MM.DANAN et JACQUIGNON, la notion deville
serait synonyme d’agglomération, celle-ci étant conçue commeun
groupement de constructions présentantune certaine continuité et
essentiellement destinée à l’habitation, autravail et aux échanges
46
sociaux .
17.Au-delà de ces précisions terminologiques, il importe de
souligner, à la suite de M.KOBO (qui a consacré des développements

44
Cf.BIYONG, ancien directeur de la statistique et de la comptabilité nationale du
Cameroun, communication aucolloque de Talence, déjà cité, p. 346 et suivantes.Etude
rapportée par PierreKOBO, dans sa thèse précitée, p. 15, note 4.
45
Cf.BOSQUET (C.),Les procédés réglementaires de planificationurbains, thèse,
Paris, 1966, p. 4-5.
46
Cf.Yves MaximeDANAN, Louis JACQUIGNON etGeorges LIET-VEAUX,Le
droitde l’urbanisme, éd.Eyrolles, 1978, p. 2-3.
32

47
importants de sa thèse à cette question), que lesvilles ivoiriennes sont
issues de la colonisation, comme la plupart desvilles africaines.Elles
furent créées par le colonisateur pour servir de base à son entreprise. S’il
existe une filiation directe, indiscutable, entre lavenue, l’installation des
Européens enAfrique et l’urbanisation, cela ne signifie pas pour autant
que laville oule faiturbain, comme on a trop facilement tendance à le
penser, soit enAfrique noire,une création européenne. L’Afrique,
contrairement àune certaine imagerie stéréotypée, n’a jamais été ce
continent exclusivement rural et pastoral. L’existence devilles
importantes et prospères sur le continent est fort antérieure à la période
48
coloniale .

L’histoireurbaine africaine, que des auteurs plus avertis ont déjà
49
explorée magistralement, révèle en effet qu’il n’est pas indispensable
50
de remonter jusqu’à l’antiquité pour souligner l’antériorité dufait
urbain enAfrique, par rapport à l’arrivée plus contemporaine des

47
Nous reprenons ici, de façon relativement succincte cependant, les analyses que
l’auteur a personnellement consacrées à l’approche historique dufaiturbain sur le
continent. Mais, pourune étude plus approfondie et plus complète, lire l’introduction
générale de sa thèse, principalement les pages 3 et suivantes.
48
Cf.Pierre VENNETIER,Les villes d’Afriquetropicale, Masson, 1991.
49
Pourune étude détaillée de l’approche historique dufaiturbain enCôte d’Ivoire et en
Afrique noire,voir PierreKOB; JosephO, thèse précédemment citée, p.
3-11KIZERBO,Histoire de l’Afrique noire;, Hatier, Paris, 1972CamilleCAMARAUne, «
ville précoloniale auNigeria, Ondo»,inCahiers d’études africaines;, n° 51, 1973
Pierre KIPRÉ,Lesvilles coloniales deCôte d’Ivoire :Economie etsociété (1893-1940),
thèse d’histoire, Paris VII, 1981;Histoire des villes et des sociétésurbaines enAfrique
noire :Lesvilles précoloniales, Publication duLaboratoireConnaissance
duTiersMonde, Univ; Jean-ersité de Paris VII, 1981François TRIBILLON,Urbanisation,
colonisation etdéveloppementauSénégal :Contribution à l’étude des conditions
générales d’une politique ouest-africaine en matière d’urbanisation, thèse de droit,
Paris, 1969;Anne-MarieCOTTEN et Yves MARGUERAT, «Deuxréseaux urbains
africains :Cameroun etCôte d’Ivoire »,in Les cahiers d’outre-mer, n° 116,
octobredécembre 1976, p. 348-385; RogerCHEMAIN,Laville dans le roman africain,
L’Harmattan, Paris, mai 2000; PierreEKANZA,Colonisation etsociétés
traditionnelles :un quartde siècle de dégradation dumonde ivoirien (1893-1920),
thèse d’histoire,AixMarseille 1, 1972.
50
Auxpages 862 et suivantes de son ouvrage consacré à l’Histoire de l’Afrique noire, et
précédemment cité, le professeur KI-ZERBO rapporte l’existence devilles antiques sur
le continent.Ainsi, laville de Napota aurait été la capitale duroyaume nubien de
Moroe, auNord de l’Afrique.

3

3

Européens. L’évocation de quelques noms devrait suffire :Zimbabwe,
51
Gao, Tombouctou, Ifé,Bénin,Koubi-Saleh…

Cependant, si l’on fait abstraction du pays yoruba où s’est créé
tout un réseau urbain, l’histoire enseigne que l’urbanisation précoloniale
africaine fut un phénomène ponctuel, les villes se relayant les unes après
les autres au gré des vicissitudes du moment. M. PierreGEORGE
remarque que, partout, l’établissement d’un réseau urbain est le résultat
d’un processus historique requérant continuité.L’auteur explique qu’en
Afrique,« plusieurs fois interrompupar les guerres etles grandes
catastrophes, le dispositifurbain se reconstituait tantbien que mal et
aprèsuntemps plus oumoins long…L’époque moderne, caractérisée
par des contacts entre les divers continents, a pus’ouvrir, dans certains
52
pays, surune phase d’intermède entre deuxcycles d’urbanisation ».

Quoi qu’il en soit, dans l’Afrique précoloniale, comme partout,
lesvilles ayant pour fonction et pour raison d’être de répondre àun
certain nombre de besoins de lavie collective, leur création est liée par
conséquent à l’intensité des besoins de cettevie collective. Il est clair que
dans les sociétés oùlavie collective est réduite àune forme d’autarcie
développée par les communautés de structure patriarcale, oùil ne s’est
pas constitué d’organisation politique au-dessus des tribus, la création de
villes n’a pas été jugée indispensable par les groupes sociaux constitués.
Ce n’est pas un hasard si les principalesvilles précoloniales étaient des
capitales de royaumes oud’empires.

Il existe ainsi, une relation étroite entre l’organisation politique et
la création urbaine.En interaction avec l’organisation politique,
l’activité, les rapports devoisinage des sociétés quiy vivaient, l’Afrique
précoloniale offraitune multiplicité de types d’organisation de l’espace,
allant ducampement jusqu’à la grandeville en passant parun cortège de
villages.

51
Bien évidemment, certaines règles d’urbanisme précises présidaient à l’agencement
géographique et matériel de cesvilles.Autant qu’à des préoccupations économiques, la
structure des agglomérations précoloniales répondait à toutes sortes de préoccupations :
géographiques, politiques, sociales, culturelles. Laville précoloniale reflétait, sans sa
structure, l’organisation politico-sociale.
52
Cf.PierreGEORGE, « Matériaux et réflexions pour une politique urbaine rationnelle
dans les pays envoie de développement »,in Tiers-Monde, n° 11, septembre 1962,
pages 339 et 340.

3

4

Si la plupart desvilles précoloniales de l’Afrique occidentale se
localisent dans lazone soudano-sahélienne qui avunaître les empires du
Ghana, duMali, duSonghaï, enCôte d’Ivoire, laville n’était pas
inconnue pour autant.Dans le Nord dupays particulièrement, il s’est
développé quelques agglomérations qui, par leur taille, leurs fonctions, la
complexité des relations personnelles et l’originalité des rapports qu’elles
entretenaient avec leur environnement, méritent bien l’appellation de
53
ville, constate M.KIPRÉ.

Cet historien ivoirien note qu’avant le déferlement colonial, en
considérant les formes d’organisation des habitants, ce qui deviendra la
Côte d’Ivoire se compartimentait en trois grandes subdivisions
54
territoriales :
- Lazone septentrionale, marquée par les influences soudanaises
et caractérisée par la présence de trois catégories d’lesagglomérations :
55
villages de culture, lesv;illages-étapes et les cités marchandes
- Les savanes baoulé et la grandezone forestière, caractérisées
par lesvillages de culture, entretenant des relations souvent informelles
avec leursvoisins, et lesvillages dumême type, mais qui sont plus ou
moins intégrés à des courants d’échanges commerciauxet qui sont bien
souvent des carrefours commerciaux;
- Lazone littorale et lagunaire, caractérisée parune ligne de
villages côtiers oulagunaires de tailles inégales, très souvent sans lien
organique entre euxet qui privilégient soit des activités spécifiques (les
villages de pêcheurs notamment), soit les échanges atlantiques et les
activités de courtage avec l’arrière-pays.

Il apparaît ainsi que le sud et le centre de laCôte d’Ivoire n’ont
pas connude concentrationurbaine avant l’arrivée coloniale. Les sociétés
quivivaient dans ceszones étaient organisées en de multiples petites
agglomérations, excédant rarement quelques centaines d’cehabitants :
qui leur avalul’appellation devillages.Ceux-ci étaient propres à chaque
clan, tribuoufamille et ne comptaient presque pas de membres étrangers

53
Pierre KIPRÉ,Les villes coloniales de Côte d’Ivoire: Economie et société
(18931940), thèse d’histoire, Paris VII, 1981, p. 8.
54
Pierre KIPRÉ, thèse précitée, p. 50et suivantes.
55
Lesvillages-marchés les plus connus étaient Tingrela, Odienné, Korhogo. Les
habitants étaient installés selon leurs affinités familiales, individuelles ouethniques. La
cité marchande la plus célèbre de laCôte d’Ivoire reste Kong qui, selon leGouverneur
BINGER, aurait compté jusqu’à 15000habitants en 1888.
35

56
à l’ethnie du groupe considéré. Seule la région du nord de la Côte
d’Ivoire, intégrée dans le monde soudano-sahélien, avuse développer de
grandes agglomérations pluriethniques qui étaient des capitales politiques
de royaumes oudes centres économiques.

L’expansion,voire la création de cesvilles précoloniales, sont
dues, pourune part importante, à l’existence de courants commerciaux
entre régions à production complémentaire. Cesvilles se définissent
surtout comme desmarchés, deszones intermédiaires oùs’effectuent les
échanges de produits deszones forestières et ceuxde lazone
septentrionale.

L’arrivée desEuropéens sur les côtes et le commerce qu’ils
développèrent, auront pour conséquence de détourner, auprofit deszones
maritimes, les courants d’échanges orientés jusque-làvers le Nord. Les
villes précoloniales qui s’ytrouvaient, privées de contacts, se mirent à
s’étioler et à disparaître pour la plupart, alors que sur la côte émergeait
une nouvelle génération devilles, marquées de l’estampille coloniale…

Laville coloniale était principalement destinée à asseoir la
domination ducolonisateur sur le colonisé, aux lendemains de la
conférence deBerlin (tenue entre le 15 novembre 1884 et le 26 février
1885), qui a favorisé le saucissonnage ducontinent africain.Elle devait
contribuer à l’administration et à l’exploitation du territoire par les
puissances coloniales. La colonie deCôte d’Ivoire n’a pas échappé à
cette réalité historique.De façon succincte, on relèvera le caractère
bipolaire de laville coloniale ivoirienne, caractérisée parune ségrégation
raciale et géographique. Il existait une séparation très nette entre les
quartiers européens et les quartiers africains, si bien que la planification
57
urbaine de l’époque obéissait généralement à cette exigence…
18.Le droit de l’urbanisme ivoirien aune origine coloniale.
La colonisationurbaine, qui est à la fois la domination duterritoire par la
ville et la domination de laville par le colonisateur, a engendréun
urbanisme particulier,une façon spécifique de faire laville, et bien sûr
des procédures juridico-administratives de mise enœuvre de cet

56
Cf. Histoire des villes et des sociétésurbaines enAfrique noire: Lesvilles
précoloniales, Publication duLaboratoireConnaissance duTiers-Monde, Université de
Paris VII, 1981.
57
Sur la création et l’évolution desvilles coloniales africaines ouivoiriennes,voir
PierreKOBO, thèse précitée, p. 6 à 11.
36

urbanisme. Sur le continent africain, pour donner une idée plus générale
de la question, on observera que le droit de l’urbanisme est en réalitéun
droit de l’aménagement foncier ausens le plus moderne qu’il prend
aujourd’hui. Mais, il apparaît comme tel asseztardivement. Jusqu’à la fin
de la DeuxièmeGuerre, c’est le droit domanial qui tient lieu de droit de
58
l’urbanisme ,selon Jean-François TRIBILLON, pour qui lavolonté de
planifier l’extraordinaire développementurbain de l’après-guerre oblige à
l’utilisation des outils de planificationurbains que sont les plans
59
d’urbanisme…

19.On se contentera d’insérer cette recherche dansun cadre
contemporain qui nous apparaît plus fécond et plus profitable aux
sociétés africaines. Mais l’approfondissement des analysesultérieures,
nécessite tout d’abordun minimum de précisions sur les motivations qui
nous ont conduit auchoix du sujet et sur la délimitation du champ de
l’étude.

III. Justification du choix du sujet et délimitation du
champ d’étude

20.La rareté des études juridiques portant sur l’urbanisme
ivoirien a pesé essentiellement dans le choix du sujet que nous nous
proposons d’examiner à l’occasion de cette recherche. Objectivement,
aucune étude actuelle n’a été consacrée pendant ces dix dernières années
au droit de l’urbanisme dans notre pays.Cevide doctrinal, que nous
voulons modestement combler, a conduit inévitablement auchoix du
sujet de cette étude.En outre, on note qu’aucune recherche antérieure n’a
porté spécifiquement sur la question de la décentralisation des
compétences d’urbanisme dans la République ivoirienne. Si, dans
l’Hexagone, M. PRIET a éloquemment exploré le sujet au point de

58
Sur la notion d’urbanisme domanial et pour un approfondissement du droit colonial
dans l’espace géographique ivoirien,voir PierreKOBO,Droit et ville enAfrique noire :
Essai sur le droitde l’urbanisme enCôte d’Ivoire, thèse d’Etat,Nice, octobre 1984,
pages 26 à 34.
59
Cf.Jean-François TRIBILLON, «Genèse et développement dudroit de
l’urbanisme »,inEncyclopédie juridique de l’Afrique, Tome V, parue chezNEA,
Abidjan,Dakar, Lomé, 1982, p. 301.
37

60
l’avoir totalement "asséché" , en Côte d’Ivoire, en revanche, on
remarqueune certaine désaffection des juristes à l’égard de cette
question. Cette lacune, à laquelle on avoulu"réagir", justifie
fondamentalement notre choix et le besoin de consacrer une étude à un
phénomène contemporain qui interpelle les sociétés humaines et
urbaines, particulièrement en Afrique noire et dans la République
ivoirienne.

21.

Divers intérêts s’attachent ausujet analysé.

Un des intérêts dusujet résulte de son actualité. Il est classique de
souligner que les collectivités locales sont devenues des acteurs essentiels
(de et) dans la société contemporaine. Leur activité s’étend aujourd’hui à
de multiples secteurs de lavie collective et à des domaines aussivariés
que l’aménagement duterritoire, la lutte contre l’exclusion,
l’enseignement, les transports, la culture…Il apparaît donc indispensable
d’éclairer nos concitoyens, d’ouvrir le débat sur les Institutions locales
ivoiriennes et sur les différents champs d’activités dans lesquels celles-ci
exercent un certain nombre de compétences.

Avec l’évolution des sociétésurbaines, les collectivités
territoriales sont apparues comme des personnes morales
incontournables, et il n’est pas excessif de les percevoir comme des
passerelles modernesvers le développementurbain local et national.
L’exercice par elles de compétences diverses etvariées, dont celles qui se
rapportent à l’organisation et à la structuration de l’espace géographique
dans lequel elles sont positionnées, devient dès lorsune question
essentielle sur laquelle la recherche trouve toujours l’occasion de se
bonifier, de s’étoffer, de s’enrichir d’éclairages nouveaux et actualisés.

60
M. François PRIET, qui est aujourd’hui professeur à l’université d’Orléans, a produit
à l’époqueune thèse récompensée par deu: un Prix de thèse dex prix prestigieux
l’AssociationFrançaise deDroit de l’Urbanisme et de la SociétéFrançaise pour leDroit
de l’Environnement ; auquel s’est ajoutéun Prix de thèse sur les collectivités locales du
G.R.A.L.E.Cette thèse aborde la question deLa décentralisation de l’urbanismeen
France et elle a conduit à la rédaction d’unEssai sur la réforme de 1983-1985entreprise
par ce pays. Publiée chezL.G.D.J. en 1995, cette étude,unanimement saluée par la
doctrine et honorée d’une subvention duMinistère français de l’intérieur, se révèle
commeuneœuvre majeure et incontournable pour quiconqueveut examiner de près la
question de l’aménagement urbain dans les collectivités territoriales, indépendamment
dufait que la société française elle-même a évolué et que certaines analyses ont
nécessairement besoin d’être remaniées pour tenir compte de cette évolution.
38

Au-delà de cette évidence, on soulignera que les intérêts dusujet
sont essentiellement théoriques et pratiques.

Auplan théorique, on peut remarquer que toute étude consacrée à
laville et à l’urbain, a l’avantage d’enrichir le mondeuniversitaire de
travaux actualisés, lorsqu’ils portent particulièrement sur une question
peu explorée par les chercheurs africains en général, et ivoiriens en
particulier. Ausurplus, le sujet tel que libellé, en mettant en évidence
deux matières juridiques importantes–le droit de la décentralisation et le
droit de l’urbanisme -, ne peut manquer d’intéresser la recherche
scientifique. On n’ignore pas que les deux disciplines précitées sont
essentielles en droit; on insistera, particulièrement, sur l’importance du
droit de l’urbanisme, qui se révèle commeune "discipline carrefour" dont
un des atouts est de "briser" les cloisons étanches entre le droit public et
le droit privé, puisqu’il puise à la "source" de ces deux branches
61
juridiques fondamentales. Les règles qui président à l’organisation et à
l’utilisation des sols urbains, c’est-à-dire le droit de l’urbanisme,
empruntent aussi bien au droit privé - droit civil, droit pénal, droit
commercial…- qu’audroit public - droit administratif, droit
constitutionnel, droit international public…-, sans dénier à la discipline
son autonomie de plus en plus affirmée. Il enva de même avec les autres
sciences humaines et sociales: le juristeurbaniste s’intéresse à la
statistique, aux sciences économiques, à la géographie, à l’histoire, à
l’anthropologie, à la sociologie…Le droit de l’urbanisme se révèle donc
commeune discipline juridique dotée d’un champ d’étude
pluridisciplinaire.

Auplan de la pratique, l’intérêt de cette recherche réside au
niveaude l’éclairage qu’il importe d’apporter aux praticiens, notamment
aux urbanistes et aux architectes qui sont amenés à concevoir et à réaliser
l’aménagement des agglomérationsurbaines. Mais cette étude s’adresse
surtout aux élus locaux, particulièrement aux autorités municipales, qui
doivent exercer un nombre limité de compétences portant sur, et tournées
vers,une question aussi fondamentale que la croissance desvilles en
Afrique, continent oùse réduit presque quotidiennement le pourcentage
des personnes quivivent en dehors des citésurbaines, comme on leverra.
Certes, cela est connu: nulle part aumonde, le droit ne fait laville.

61
S’il est classique d’établirune distinction orthodoxe, rigide et figée entre le droit
public et le droit privé, on admet de plus en plus aujourd’hui, que cette distinction n’a
plusune portée absolue.
39

Cependant, il n’est pas excessif de noter que la connaissance du droit
peut aider à l’organisation cohérente de laville. Nous pensons que cette
étudeycontribuerautilement, et que l’idée de la consacrer à
l’aménagement des collectivités locales,viseun objectif subjectif, celui
de faire de cette rechercheun instrumentutile auservice des autorités de
62
ces collectivités .

22.Il existe unevariété de collectivités territoriales dans la
République ivoirienne. C’est pourquoi, à ce stade de l’analyse, il importe
de délimiter géographiquement le cadre territorial sur lequelva porter
cette étude.

er
Aux termes de la Constitution ivoirienne du1 août 2000, les
63
collectivités territoriales sont les régions et les communes .Mais, loin de
limiter la décentralisation à l’institution de ces deux entités, elle laisse le
soin à la loi de créer–et de supprimer–les autres collectivités
64
territoriales .

Ainsi, la loi n° 2001-476 du9 août 2001, dite loi d’orientation sur
l’organisation générale de l’administration territoriale, institue trois
collectivités territoriales supplémentaires, qui s’ajoutent aux deux
collectivités locales prévues par la loi fondamentale. Plus exactement, il
s’agit du département, de laville et dudistrict, dont l’existence
législative porte à cinq le nombre de collectivités locales instituées
65
formellement .En pratique, seulement trois d’entre elles fonctionnent
effectivement comme telles. Les deux autres, c’est-à-dire la région et la
ville, ne sont pas encore oune sont plus, en réalité, des collectivités
locales. La région est restée austade de circonscription administrative
privée de la personnalité morale, d’organes propres distincts de ceux de
l’Etat, ainsi que d’affaires purement locales. Il n’existe pas encore au sein
de la région un conseil régional, comme il existe au sein de la commune

62
Apeine est-il nécessaire de souligner que l’étude s’adresse également au législateur
en tant que géniteur de la norme, notamment dans un souci de perfectionnement, de
solidification et d’efficacité de l’ordonnancement juridique ivoirien dans le domaine de
l’urbanisme !
63
Cf.Constitution de la République deCôte d’Ivoire, Titre XII, article 120,in
http://ivoirediaspora.loccidental.net/livres/constitution_ivoirienne.pdf.
64
Ibidem, article 121.
65
Voir la loi n° 2001-476 du9 août 2001, dite loi d’orientation sur l’organisation
générale de l’administration territoriale, Titre II,in Journal Officiel de la République de
Côte d’Ivoire, 6 septembre 2001, p. 748-750.
40

une assemblée délibérante appelée conseil municipal. On constate, à
partir de ces données, que les lois portant sur la région, qui datent de
1998, n’ont pas connu d’application concrète. Par ailleurs, avec "la
66
disparition formelle" de laville d’Abidjan devenu, il ne district’existe
67
plus deville ivoirienne, ausens dudroit des collectiv.ités locales

Par conséquent, en tant que collectivités locales, seuls le
département, le district et la commune existent et fonctionnent
effectivement.

23.Mais cette observation ne saurait faire illusion.En effet,
les deux premières collectivités territoriales précitées n’apparaissent pas
comme jouantun rôle comparable à celui de la commune.En réalité,
selon la formule duprofesseurKOBO,« dans cet ensemble, il fautfaire
68
une place à partà la commune »pour des raisons tenant
essentiellement à son antériorité historique, mais également en raison de
ce que, considérée comme la collectivité territoriale de base, la commune
est indiscutablement l’administration locale la plus proche des
administrés. Or, l’on sait que l’objectif principal de la décentralisation est
de rapprocher ceux-ci de l’administration.

24.Cette étude se polarisera donc sur la commune ivoirienne,
mais cela ne signifie pas qu’aucune référence auxautres collectivités
territoriales ne sera faite.Ala vérité, nos analyses seront à titre principal,
mais pas exclusivement, tournées vers l’examen des compétences de la
commune ivoirienne en matière de planification, d’aménagement et de
gestion du sol urbain.

Les raisons de ce choix trouvent dans la pensée duprofesseur
Franck MODERNEun écho favorable.En effet, selon cet auteur,« en
matière d’urbanisme l’instance locale la plus proche ducitoyen estla
commune oule groupementde communes…[Et] l’onvoitmal comment
décentraliser sans aller jusqu’à l’échelon communal ou
69
intercommunal ».

66
Cf.Loi n° 2001-478 du9 août 2001 portant statut dudistrict d’Abidjan,in J.O.R.C.I.,
16 août 2001, p. 670et suivantes.
67
Cependant, dansun souci de clarté, onutilisera la notion deville pour désigner
principalement tout ce qui fait penser à l’espaceurbain dans le langage populaire.
68
Cf.PierreKOBO,Droitadministratif général, éd.ABC,Abidjan, mars 2004, p. 75.
69
Cf.Franck MODERNE,in Décentralisation et urbanisme, étude publiée par
l’AssociationFrançaise deDroit de l’Urbanisme, Paris, 1983, p. 32-33.
41

La commune constitue donc un siège d’exercice du pouvoir local,
elle apparaît comme la plus adéquate des collectivités locales connues,
lorsqu’il s’agit de saisir la portée des compétences d’aménagement
urbain décentralisées.Elle dispose de la légitimité démocratique,
bénéficiant ducoup de la présomption selon laquelle elle est plus apte à
remplir auprès des populationsurbaines, des fonctions de médiation entre
celles-ci et l’administration centrale.En fait, dans la République
ivoirienne, le district et le département sont devenus des collectivités
locales depuisune époque récente, c’est-à-dire depuis seulement 2001.
Les examiner au même titre que la commune, dans le cadre de cette
étude, apparaîtrait donc inapproprié et insusceptible de conduire à des
résultats dignes d’intérêt.De plus, il serait hasardeux devouloir polariser
cette étude sur l’ensemble des collectivités locales ivoiriennes.C’est de
cette façon qu’on aboutit maladroitement à des conclusions hâtives et à
des généralisations abusives, qui ne manqueraient pas de compromettre
le caractère opératoire d’une recherche qui seveut pragmatique et
porteuse de réformes applicables.

La commune sera donc notre modèle d’étude administrative.A
partir de cette collectivité locale de base, on ambitionne de jeter les bases
d’un modèle de politiqueurbaine africaine décentralisée, faisantune
large part audroit de l’urbanisme, qui aurait pour but de canaliser le
phénomène inquiétant de l’urbanisation galopante que subissent lesvilles
ducontinent. On espère contribuer, par ce procédé, audéveloppement
général des communes africaines, dont onverra qu’elles ont besoin de
réformes dans le domaine de l’urbanisme pour évoluerurbanistiquement.

25.Pour autant, le choix de la commune comme paradigme
d’analyse ne doit pas occulter quelques précisions fondamentales pour
une claire compréhension de cette étude.Acet égard, il est significatif de
souligner que l’examen des compétences de la commune en matière
d’urbanisme ne doit pas aboutir à la pensée que cette collectivité locale
renvoie àuneuniformité administrative et géographique.En réalité,
l’homogénéité communale fait défaut dans le contexte sociologique
ivoirien, comme dans la plupart des pays.Abordant la question à
l’échelle de laFrance, M. PRIET remarque pertinemment aucontraire,
qu’« ausein des communes règne la plus grande diversité quantà la
taille, la richesse, la situation géographique, ainsi qu’à la personnalité

4

2

70
de leurs élus ».Et que, dans cette diversité communale se dégagent des
tendances communes, des convergences significatives, des similitudes
éprouvées. On s’attachera à les marquer pour ce qui touche laCôte
d’Ivoire. On soulignera tout autant les paradoxesvisibles, les contrastes
sous-jacents et les divergences représentatives propres à notre pays.

26.Mais plus que toutes ces subtilités qui se dégageront d’un
examen attentif du phénomène de municipalisation des compétences
d’urbanisme, c’est bien l’institution communale ivoirienne qu’il importe
de présenter depuis la genèse de celle-ci jusques à la récente
décentralisation des compétences d’aménagementurbain.

LeDoyen RenéDEGNI-SEGUI faitune présentation complète de
71
l’institution communale, qu’il n’est pas inutile de rappeler.

L’auteur note à cet égard que l’institution communale,
contrairement à l’institution départementale, a été introduite très tôt en
Côte d’Ivoire par le législateur colonial.Elle intervient précisément sous
la forme hybride de commune mixte instituée par un décret du 15 mai
72
1912 .
La loi n° 55-1489 du 18 novembre 1955 introduit, avec quelques
modifications, la charte municipale métropolitaine du5 avril 1884, en
A.O.F, enA.E.F., auTogo, auCameroun et à Madagascar.Cette loi, qui
est restée envigueur jusqu’en 1980, a été remplacée par des lois
nouvelles dont celle n° 80-1180du17 octobre 1980relative à
l’organisation municipale.Cette loi a été successivement modifiée par les
lois n° 85-578 du29 juillet 1985, 95-608 du3 août 1995 et 95-609 du3
août 1995 déterminant le régime particulier desvilles.Elle a été
complétée par d’autres lois, dont la loi n° 2001-478 du9 août 2001
portant orientation sur l’organisation générale de l’administration
territoriale.

70
Cf.François PRIET,La décentralisation de l’uEssai srbanisme :ur la réforme de
1983-1985, L.G.D.J., Paris, 1995, p. 6.
71
Cf.RenéDEGNI-SEGUI,Droit administratif général, Tome I portant sur
« L’organisation administrative ivoirienne », éd.CEDA,Abidjan, 2002, p. 221-261.
72
Grand-Bassam, la capitale, fut la premièreville enCôte d’Ivoire à être érigée en
commune en 1914, suivie en cela parAbidjan en 1915 et enfinBouaké en 1952. La
commune mixte coloniale possédait certes des organes propres, mais ceux-ci étaient
nommés par l’administration coloniale.Ce sont : un exécutif, l’administrateur- maire, et
une assemblée délibérante, la commission municipale.
43

Ces différentes lois prévoientun cadre territorial, la
municipalisation, dans le ressort duquel les organes municipaux exercent
leurs compétences.

La notion de municipalisation rend compte de l’idée que la
commune en Afrique, au contraire de la France, n’est pas une
communauté naturelle, mais une pure création administrative et politique
de l’Etat.Elle traduit surtout l’idée d’un mouvement tendant à la
promotion progressive des communautésurbaines en communes.

Ce mouvement, très faible sous la législation coloniale de 1955, a
été relativement étendupar la nouvelle législation.

A. Lafaible municipalisation issue de la loi de 1955

27.La loi du18 novembre 1955, comme nous l’avons indiqué
précédemment, procédait àune distinction fondamentale entre les
communes de moyen exercice et les communes de plein exercice dont
l’application a été très limitée.

1. La distinction des communes de plein
exercice etdes communes de moyen exercice

La distinction, qui se réfère à un critère, se trouve justifiée par la
différence de régime.

a.

Le critère

28.Le critère auquel se réfère la distinction entre les deux
types de commune, c’est le niveaude développement.En ce sens, le
centreurbain qui justifiera d’un développement suffisant sera promuau
rang de commune de plein exercice et jouira, par conséquent, de la
plénitude de ses compétences. La commune de plein exercice paraît donc
plus développée que celle de moyen exercice.

Cette distinction s’appuie sur l’idée de stage qui domine
l’institution coloniale. La commune de moyen exercice est, en effet,
appréhendée comme une mineure, une stagiaire, qui attend de faire ses
preuves de bonne gestion administrative et financière sous la direction et
le contrôle de l’administration coloniale pour accéder austade supérieur,

4

4

étant promue à la plénitude de ses compétences. Aux termes de l’article
52 de la loi de 1955, le stage dure deux ans.

Mais cette différence de degré de développement, différence
quantitative, est si ténue qu’elle laisse aupouvoir centralune marge de
discrétion assezlarge. Celui-ci en a largementusé,voire abusé, pour
n’ériger en commune de plein exercice que les localités où résidaient des
Européens.

b. La différence de régime juridique

29.Les deux types de communes présentent quelques traits
commudotés tons :us les deux de la personnalité juridique (article 48),
leur création doit être justifiée par«un développementsuffisantpour
[qu’ils puissent] disposer de ressources propres nécessaires à l’équilibre
de [leur] budget»(articles 2 et 49).

Mais leur distinction est commandée par les différences de
régime juridique qui sont essentiellement au nombre de deux,visant leur
création et le mode d’élection de leur exécutif.

La différence de régime
compétente et la procédure devote.

de

leur

création

vise

l’autorité

L’autorité compétente pour créer les communes de plein exercice
est le gouvernement de la métropole et les communes de moyen exercice
sont créées par le chef du territoire, c’est-à-dire le lieutenant-gouverneur.
Mais cette différence a été effacée en 1960par l’article 68 de l’ancienne
73
Constitution ivoirienne qui donne compétence à l’Assemblée nationale
pour créer les collectivités locales.En réalité cependant, on ne fait que
transposer la méthode coloniale.Alors qu’enFrance laConstitution
permet aulégislateur de créer des catégories de collectivités territoriales,
GastonDEFERREavait rejeté l’idée d’un stage pour permettre aux
petites communes d’accéder à la décentralisation plénière, parce que la
commune est une entité quasi-biologique du pays.

Pour la procédure devote, l’Assemblée territoriale doit se
prononcer àune majorité qualifiée pour la municipalité plénière et àune

73
Il s’agit de laConstitution du3 novembre 1960remplacée parune nouvelle
er
Constitution, promulguaoée le 1ût 2000.
45

majorité simple pour la moyenne. Cette différence s’est également
effacée, la disposition étant devenue sans objet.
Le mode de désignation de l’exécutif au sein des deux types de
communes est différent. Le maire de la municipalité plénière est élupar
le conseil municipal, tandis que l’administrateur-maire de la moyenne
municipalité est nommé par le pouvoir central. Une loi de 1961 sur le
département a substitué à l’administrateur-maire, le préfet oule
souspréfet maire. Ce qui constitueune régression par rapport à la législation
coloniale.

Malheureusement, la pratique, dureste illégale, a accentué cette
régression : les maires et même les conseillers municipaux sortants n’ont
plus jamais sollicité l’investiture ducorps électoral et cela jusqu’en 1980.
Leur maintien sans investiture par le pouvoir central, à la tête des rares
communes de plein exercice,vidait l’Institution de sa substance.

2. L’application de la distinction

Cette distinction a été appliquée par le législateur colonial
luimême.Et cette application très restrictive n’a pasvarié jusqu’en 1980.
Jusqu’à cette date, laCôte d’Ivoire ne comptait que deux communes de
plein exercice et six communes de moyen exercice.

a. Les deux communes de plein exercice

30.Initialement les communes de plein exercice étaient au
nombre de trois :Abidjan,Bouaké etGrand-Bassam, créées par la loi de
1955 elle-même.

Mais, dès 1965, la commune deGrand-Bassam a été supprimée
par une loi du 5 août 1965 pour des raisons financières et politiques,
réduisant ainsi le nombre des communes à deux.

b. Les six communes de moyen exercice

31.Il s’agit des communes d’Abengourou,Agboville,Daloa,
Dimbokro,Gagnoa et Man.

Daloa n’était plus,strictum jus,une commune de moyen exercice
à partir de 1964. Son conseil municipal ayant été dissout, il fut remplacé
46

par une délégation spéciale. Celle-ci remplit les fonctions de celui-là
jusqu’en 1980, alors que la durée légale prévue par l’article 45 de la loi
74
de 1955 est de deux mois à compter de la dissolutionet que ses
pouvoirs« sont limités auxactes de pure administration conservatoire et
75
urgente ».

B. La relative extension de la municipalisation par la
législation nouvelle

32.On a déjà souligné que le mouvement de décentralisation
ouplus précisément de municipalisation semble participer dumouvement
général qui tend à débloquer le train de la démocratie, stoppé quelque
part, pour le remettre sur les rails. Il précède même ce mouvement,
puisque c’estune loi du9 janvier 1978 qui érige certaines localités en
communes.Elle est complétée parune autre loi du17 octobre 1980.

Ces textes érigent certains centres urbains en communes de plein
exercice et accroissent ainsi le nombre des communes enCôte d’Ivoire.

L’érection de centresurbains en "communes
de plein exercice"

33.L’innovation fondamentale de la nouvelle législation, c’est
la suppression des communes de moyen exercice, les centres urbains
choisis étant tous promus au rang de "commune de plein exercice". La loi
utilise d’ailleurs les expressions "plein exercice", alors que sa devancière
n’yavait recours que par opposition à celles de "moyen exercice" et que
le terme "commune" eût été largement suffisant. On passe ainsi de la
dualité à l’unité de régime des communes ivoiriennes.

Le problème qui se pose ici est celui de savoir quels sont les
motifs de cette érection et les critères qui ont présidé auchoix des
localités.

74
«Amoins que l’on ne setrouve dans lestrois mois qui précèdentle renouvellement
général des conseils municipaux», ce qui n’était pas le cas.
75
L’article 44 énonce qu’« enaucun cas il ne lui estpermis d’engager les finances
municipales au-delà des ressources disponibles de l’exercice courant.Elle ne peutni
préparer le budgetmunicipal, ni recevoir les comptes dumaire oudureceveur ».
47

a. Les motifs de cette érection

34.Les motifs invoqués sont d’ordre politique et administratif.
Auplan politique, on observe que l’obstacle majeur à la
décentralisation est, jusqu’à 1978, le souci de développement
économique et la sauvegarde de l’unité nationale. Mais, austade actuel
de notre "développement", les pouvoirs publics estiment que les Ivoiriens
ont acquisune maturité politique leur permettant de faire l’apprentissage
76
de la démocratie, tant politique que municipale .

Auniveauadministratif et technique, il est significatif de noter
que les raisons autrefois avancées pour refuser la décentralisation ne
semblent plus fondées: absences de cadres, de locaux, de moyens
techniques et de ressources financières locales…A lavérité, le
mouvement dit de démocratisation estune conquête des populations
laborieuses etune concession limitée des pouvoirs publics.

b. Les critères du choix des centres

35.Les critères, retenus par la loi de 1980(article 3) et repris
par celles de 1985 et 1995, sont en principe aunombre de deux : l’un est
démographique et l’autre économique.

Le premier postule que le centre urbain ait une population
suffisante, tandis que le second exige qu’il ait "un niveaude
développement permettant de dégager les ressources nécessaires à
77
l’équilibre de [son] budget" .

Dans la pratique, ces critères, dureste assez vagues, n’ont pas été
toujours respectés et des considérations politiques ont présidé au choix de

76
L’article 41 de la loi n° 95-892 du 27 octobre 1995 dite loi d’orientation sur
l’organisation générale de l’administration territoriale, énonce à cet égard que les
communes sont créées envue d’assurer la participation des populations à la gestion des
affaires locales. Cettevolonté politique, juridiquement formulée, n’a pas eul’impact
souhaité et les attentes qu’elle a suscitées dans le corps social restent encore largement
en deçà des perspectives envisagées.En clair, la participation dupublic aux affaires
locales est encore faible,voire marginale, si bien que les administrés apparaissent
aujourd’hui comme des figurants sur la scène administrative ivoirienne, comme on le
verraun peuplus loin.
77
Cf.Loi n° 95-892 du27 octobre 1995 dite loi d’orientation sur l’organisation générale
de l’administration territoriale, article 42,in J.O.R.C.I., 21 décembre 1995, p. 1071.
48

certains centres. C’est ainsi qu’à la suite de manœuvres politiques, 34
centres supplémentaires ont été ajoutés aux 64 initialement prévus par le
projet gouvernemental, pour donnerun total de 98 communes instituées
par la loi du18 octobre 1985. AliceDEGNI-SEGUI précise que le
gouvernement a cherché à justifierposteriori le choix opéré en« a
dégageant de nouveauxcritèrestels que le niveaudes équipements en
place, le développementdes activités économiques, le dynamisme etles
initiatives des populations, la localisation par rapportauxcentres
78
administratifs existants ».

Ces critères ont permis d’ériger en communes, divers centres
urbains et ruraux. Jusqu’à une époque récente, on totalisait 199
communes sur le territoire ivoirien.Ce chiffre a littéralement explosé à la
faveur d’un conseil des ministres tenuàAbidjan le 6 octobre 2005 sous
la présidence duchef de l’Etat. Un émiettement municipal porte
désormais à 520le nombre des communes ivoiriennes, ce qui marqueune
volonté certaine de redynamiser le processus de décentralisation à
79
l’échelle dupays .

Malheureusement, les communes ivoiriennes restent fortement
marquées parune tutelle toujours pesante qui invite naturellement au
scepticisme quant à leur capacité réelle d’être pleinement autonomes.

C. La tutelle sur les communes ivoiriennes

36.La tutelle, prévue par le chapitre II dutitre premier de la
charte municipale, comporte deux fonctions, aux termes de l’article 11:
une fonction d’assistance et une fonction de contrôle. La seconde
fonction est exercée par le ministre de l’intérieur qui a reçu, par le décret
n° 82-140du27 janvier 1982,« délégation des pouvoirs etattributions
de l’autorité detutelle à l’égard des communes etde laville d’Abidjan ».

78
Cf.AliceDEGNI-SEGLUI, «’évolution duprocessus de décentralisation enCôte
d’Ivoire »,in Les actes ducolloque sur la décentralisation enFrance etenCôte
d’Ivoire (législations comparées), publiés par leCentre de Valorisation de la Recherche,
Abidjan, mai 1988, p. 28.
79
Sur la répartition géographique des 520communes ivoiriennes dénombrées à ce jour,
cf.Fraternité Matin, n° 12280, 13 octobre 2005, p. 2 et 3. Il importe de souligner que le
chiffre avancé a été confirmé parun récent conseil des ministres qui s’est réuni le 5
mars 2008 sous la présidence duchef de l’Etat.Cf.à cet égard le décret n° 2008-115 du
6 mars 2008 modifiant et complétant le décret n° 2005-314 du6 octobre 2005 portant
création de 520communes,inhttp://news.abidjan.net/h/286205.html.
49

Ce contrôle s’exerce à la fois sur les organes et sur leurs actes.

1. Latutelle sur les organes municipaux

37.La tutelle s’exerce sur les membres du conseil municipal,
soit individuellement, soit collectivement. La tutelle individuelle qui pèse
sur les membres duconseil peut aboutir à la démission de ceux-ci, alors
que la tutelle collective oucollégiale peut déboucher sur la suspension ou
la dissolution duconseil.
S’agissant de la démission, on en distingue deux tylapes :
démission d’office et la démissionvolontaire.

La démission d’office d’un conseiller municipal est prononcée
par l’autorité de tutelle dans deux cas et sous certaines conditions.En
effet, cette démission d’office intervient en cas de manquement« sans
motifs légitimes reconnus par le conseil », à plus de la moitié des séances
tenues dans l’oannée ;u, dansune deuxième hypothèse, elle est
provoquée par le refus de remplirune des fonctions prévues par la charte
municipale,e« sansxcusevalable ». Le refus peut résulter soit d’une
déclaration écrite ourendue publique par son auteur, soit d’une
80
abstention persistante après avertissement de l’autorité de tutelle .Aces
deux hypothèses de démission d’office prévues légalement, sont arrimées
trois conditions communes à celles-ci, qui doivent être satisfaites avant la
mise en mouvement éventuelle de la sanction. Plus exactement,
l’intéressé doit avoir été mis en mesure de présenter ses explications ; le
conseil municipal doit avoir puen apprécier la légitimité; et l’intéressé
ne doit pas avoir exercé de recours devant la juridiction compétente.

Quant aux démissionsvolontaires, adressées à l’autorité de
tutelle, elles ne sont définitives qu’à compter de la réception par
l’intéressé de son accusé de réceptionun mois aprèsun nouvel envoi de
la démission constatée par lettre recommandée.

S’agissant de la suspension duconseil municipal, on note qu’elle
peut être autorisée par le conseil des ministres, sur communication de
l’autorité de tutelle.Celle-ci doit rendre compte d’une dissension grave
entre le maire et le conseil municipal, mettant en péril le fonctionnement

80
Voir l’article 44 de la loi n° 80-1180du17 octobre 1980, relative à l’organisation
municipale,in J.O.R.C.I., numéro spécial, 28 octobre 1980, p. 1101.
50

normal et la gestion de la commune. La suspension ne peut durer plus de
81
trois mois.

La dissolution du conseil municipal ne peut être prononcée que
par décret en conseil des ministres.Elle entraîne quelques conséquences.

En cas de dissolution du conseil municipal ou de démission de
tous ses membres, l’autorité de tutelle désigne dans les quinze jours qui
suiventune délégation spéciale composée de sept à quinze membres.
L’autorité de tutelle désigne également le président et levice-président
qui font respectivement office de maire et d’adjoint aumaire.

La délégation spéciale estune instance temporaire à pouvoirs
limités.Elle est temporaire, car elle est juste destinée à gérer les affaires
courantes, en attendant le renouvellement duconseil dans les trois mois
qui suivent sa nomination.

Toutefois, ce délai peut être prorogé dans deux cas.D’abord,
lorsque la dissolution intervient moins d’un an avant le renouvellement
général des conseils municipaux, elle peut être maintenue en fonction
jusqu’à ce renouvellement.Ensuite, dans tous les autres cas, le ministre
de tutelle peut proroger le délai de trois mois pourune période de trois
82
mois renouv.elable trois fois

Mais, si le conseil municipal ne peut être renouvelé à l’expiration
de ces prorogations, pour des raisons d’ordre public, la commune est
placée sous l’administration directe de l’Etat par décret en conseil des
ministres jusqu’aux élections générales dans les communes.Acet effet, il
est nommé par l’autorité de tutelle, une commission de dix personnes
dont le préfet du département dans le ressort duquel se situe la commune
et le sous-préfet de la localité ; ils assurent respectivement la présidence
et lavice-présidence de cette commission.
En cette qualité, ces deux autorités jouent le rôle de maire pour la
première et d’adjoint au maire pour la seconde.Dès lors, elles bénéficient

81
Voir l’article 47 nouveaude la loi n° 85-578 du29 juillet 1985, portant modification
de la loi n° 80-1180du17 octobre 1980, relative à l’organisation municipale,in
J.O.R.C.I., 15 août 1985, p. 369.
82
Voir l’article 49 nouveau, alinéa 1, de la loi n° 95-608 du3 août 1995 portant
modification de la loi n° 80-1180du17 octobre 1980, relative à l’organisation
municipale,in J.O.R.C.I., 17 août 1995, p. 626.
51

des indemnités attachées à l’exercice de ces fonctions. La commission
83
assume les attributions du conseil municipal.

En définitive, la tutelle sur les organes municipaux n’est qu’une
étape du contrôle exercé par l’Etat au niveaudes communes. Un pas
supplémentaire est franchi à travers la tutelle qui pèse sur les actes des
autorités municipales.

2. La
municipales

tutelle

sur

les

actes

des

autorités

La tutelle comporte trois séries de mesures oude sanctions
susceptibles de frapper les actes duconseil municipal.Ce sont :

a. L’approbation de certaines délibérations:ilya cependant
lieude distinguer le principe, dufait.
38. Leprincipequi prévaut, c’est l’absence d’approbation ou
d’autorisation préalable, car les délibérations duconseil deviennent
84
exécutoires quinze jours après leu.r transmission à l’autorité de tutelle
Celle-ci peut abréger ce délai par arrêté. L’article 13 de la charte
municipale précise même que les actes des autorités municipales ne sont
soumis à approbation ou à autorisation préalable que dans les cas
formellement prévus par la loi.C’est le cas notamment de l’article 27 de
cette charte qui dresseune liste kilométrique des délibérations soumises à
l’approbation de l’autorité de tutelle.

39. Enfait, c’est la règle inverse qui prévaut, à en juger de par
la longueur de la liste non limitative des délibérations à soumettre, qui
comprend manifestement les décisions les plus importantes: création,
modification ousu; bppression des marchés et des foiresudget
communal et modifications de celui-ci en cours d’exercice ;création et
suppression des services publics communaux, concessions et
affermages…Rien ne semble échapper à la tutelle. On pourrait donc
poser qu’en fait, la règle, c’est l’approbation préalable et l’exception,
l’absence d’approbation.

83
Voir les alinéas 2 et 3 de l’article 49 précité.
84
Comme enFrance, l’autonomie des décisions locales est un principe de la
décentralisation ivoirienne ;mais la tutelle demeure en contradiction avec ce principe
même.
52

L’approbation préalable est expresse en principe, mais elle peut
être tacite, résultant du silence gardé par l’autorité de tutelle pendant
trente jours après la réception de l’acte délivré.En cas de refus
d’approbation par le ministre de l’intérieur, le conseil municipal peut,
dans les deux mois qui suivent, exercer un certain nombre de recours,
c’est-à-dire un recours administratif préalable et un recours pour excès de
pouvoir.

b. L’annulation ou la suspension de certaines délibérations
peut être prononcée par l’autorité de tutelle, soit d’office, soit à la requête
de tout intéressé. Les actes incriminés sont ceux qui, aux termes de
l’article 16 de la charte municipale, présentent un intérêt personnel pour
l’autorité ayant participé à leur adoption. Il n’ya donc pas de mécanisme
de déféré préfectoral aujuge, comme c’est le cas dans le système
français.

40.La suspension aune durée maximum de 30jours. La
requête en annulation doit être adressée dans les 15 jours qui suivent la
publication de l’acte, à l’autorité de tutelle, qui dispose d’un mois pour
statuer, à compter de la date de signature par elle de l’accusé de
réception. La nullité de plein droit frappe les délibérations prises en
dehors des attributions duconseil ouparun conseil irrégulièrement réuni
et constitué ; elle frappe également les délibérations qui sont contraires à
la légalité.Cette nullité, qui peut être invoquée par tout intéressé, est
imprescriptible.Elle est constatée par l’autorité de tutelle et notifiée au
maire qui en informe le conseil à sa première réunion.

c. L’inspection et la substitutionclosent la série de mesures ou
de sanctions susceptibles de frapper les actes duconseil municipal.

41.L’inspection, effectuée par l’autorité de tutelle, a lieuau
moinsune fois par an. Les autorités municipales doivent en être
informées.
La substitution de l’autorité de tutelle aux autorités municipales
intervient en cas d’inexécution des mesures prescrites par les lois et les
règlements ou envertude ceux-ci, après une mise en demeure.
Au-delà de ces précisons importantes sur le système municipal
ivoirien, il convient de s’intéresser également à l’administration
municipale.

5

3

D. L’administration municipale ivoirienne

L’administration municipale se compose essentiellement du
maire et de ses adjoints, aux termes de l’article 51 de la charte
municipale. Ces deux catégories d’agents ont un statut commun, mais des
attributions différentes.

1. Un statutcommun aumaire età ses adjoints

42.Le statut du maire et de ses adjoints est le même quant au
mode de leur désignation et de la durée du mandat pour lequel ils ont été
élus. On note à cet égard que le maire et ses adjoints sont desconseillers
municipaux, élus par le conseil, en son sein, à sa première séance.
L’élection a lieu au scrutin uninominal secret, à la majorité absolue aux
deux premiers tours, et à la majorité relative autroisième tour.En cas
d’égalité, c’est le plus âgé des candidats qui est déclaré élu.

C’est généralement la tête de liste qui devient maire. Mais,un tel
principe, préconisé par certains élus locaux à la suite de quelques
85
surprises, certes rares, mais marquantes et frustrantes, n’a pas été
consacré par la charte municipale.Et si juridiquement le maire procède
du conseil municipal, en fait il est celui de qui les conseillers tiennent
leur élection. Il s’ensuit unvéritable présidentialisme local.

Le nombre des adjointsvarie en fonction
démographique de la commune, entre deux et six.

de

l’importance

Les conditions d’éligibilité sont fixées par les articles 56, 58 et 59
de la charte.Elles ne diffèrent pas fondamentalement de celles des autres
collectivités territoriales: résider sur le territoire national, avoir son
domicile dans la commune, n’avoir pas été révoqué, n’être pas employé,
ni agent de l’administration financière de la commune.

La durée dumandat des adjoints et dumaire lui-même est fixée à
5 ans.Elle est donc identique à celle du conseil municipal. Mais l’équipe
municipale doit être renouvelée en cas de décès oude démission du
maire, comme l’indique l’article 55 de la charte municipale.

85
L’exemple de la commune de Port-Bouët, située dans la périphérie abidjanaise, est
généralement cité.
54