Fonction publique et formation continue en Europe

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Sous la direction de Gérard IGNASSE Fonction publique et formation continue en Europe L'Harmattan L'Harmattan Ine 5-7, rue de l'École-Polytechnique 55, rue Saint-Jacques 75005 Paris - FRANCE Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9 Collection Administration et Aménagement du territoire dirigée par Jean-Claude Néméry Administrer, aménager le territoire constitue une des missions fondamentales des Etats modernes. Gérer les espaces de quotidienneté et de proximité dans le cadre de la décentralisation et de la démocratie locale, assurer le contrôle administratif et financier de l'action publique, anticiper l' avenir pour assurer un meilleur développement grâce à la prospective sont les objectifs essentiels des pouvoirs publics. Cette collection Administration et Aménagement du territoire doit répondre aux besoins de réflexions scientifiques et de débats sur cet ensemble de sujets.

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Publié par
Date de parution 01 janvier 1997
Nombre de lectures 222
EAN13 9782296346161
Langue Français
Poids de l'ouvrage 4 Mo

Informations légales : prix de location à la page 0,0005€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

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Sous la direction de
Gérard IGNASSE
Fonction publique
et
formation continue
en Europe
L'Harmattan L'Harmattan Ine
5-7, rue de l'École-Polytechnique 55, rue Saint-Jacques
75005 Paris - FRANCE Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9Collection Administration et Aménagement du territoire
dirigée par Jean-Claude Néméry
Administrer, aménager le territoire constitue une des
missions fondamentales des Etats modernes. Gérer les espaces
de quotidienneté et de proximité dans le cadre de la
décentralisation et de la démocratie locale, assurer le contrôle
administratif et financier de l'action publique, anticiper l'
avenir pour assurer un meilleur développement grâce à la
prospective sont les objectifs essentiels des pouvoirs publics.
Cette collection Administration et Aménagement du
territoire doit répondre aux besoins de réflexions scientifiques
et de débats sur cet ensemble de sujets.
@ Éditions l'Harmattan, 1997
ISBN: 2-7384-5707-XSommaire
FONCTION PUBLIQUE
ET FORMATION
CONTINUE EN EUROPE
sous la direction de Gérard Ignasse
Préface par le Recteur André Legrand, Vice-Président
délégué à la formation continue de l'Université Paris X
Systèmes administratifs, statut des personnels
et formation continue dans les pays européens
par Gérard Ignasse, Maitre de Conférences de Science
Politique à Reims, Directeur du Centre de Recherches et
d'Intervention de l'Éducation Permanente (Paris X)
La formation continue des fonctionnaires en Allemagne
par le Dr Friedrich Rorhs, Directeur du Centre
d'Information de l'Ambassade d'Allemagne à Paris
La formation continue des fonctionnaires
au Royaume-Uni
par Annette Morgan, Principal Lecturer and Course
Director, Civil Service College, Londres
La formation continue des fonctionnaires en Espagne
par Alberto Palomar Olmeda, Chef de l'inspection des
servicesdu ministère de la Présidence du Gouvernement
espagnol, Professeur associéà l'Université Carlos III de
Madrid
3La formation continue des fonctionnaires en Italie
par Serena Manzin, chercheur à l'Université catholique de
Milan, Professeur de droit public au Libero Istituto
Universitario di Castellanza
Fonction publique et formation continue en Europe
de l'Est: le cas de la fonction publique territoriale
par François Saint-Ouen, Chercheur au Centre Européen
de la Culture de Genève, Maître de Conférences associé à
l'Université de Reims
La formation continue des fonctionnaires européens
par Daniel Germain, Chef d'Unité chargé de la formation
continue, Direction générale IX (Personnel) de la
Commission Européenne
La formation continue des fonctionnaires français en
regard de celle des salariés du secteur privé
par Hugues Lenoir, Codirecteur du Centre d'Éducation
Permanente de Paris X
Prospective pour la formation continue des cadres
dans les fonctions publiques en France
par Jean-François Pin, Directeur de l'Institut des Études
Supérieures de la Fonction Publique TerritOriale
4PRÉFACE
Recherche et formation. ...
contInue unIversItaIre
par le Recteur André Legrand
Vice-Président de l'Université Paris X Nanterre
chargé de la formation continue
Pourquoi voulons-nous dans cette université développer
l'activité de recherche dans le cadre des structures de
formation permanente?
Il existe, depuis plusieurs années, à ParisX Nanterre, un
centre de recherches sur les problèmes d'éducation
permanente, auquel, le Centre d'Education Permanente
contribue, en particulier sur le plan matériel de façon importante.
Il y a là, par rapport aux autres universités,une particularité
qui mérite d'être citée.
Nous avons beaucoup discuté du positionnement de ce
centre de recherches et de l'activité qui devait être la sienne.
La nécessité nous est apparue de développer, dans le cadre
d'une structure de formation permanente universitaire, un
centre de recherches dans les mêmes conditions et sur le même
plan que les autres formations de recherche de l'université.
La première raison tient au fait que le service de
formation continue d'une université, ici le Centre d'Éducation
5Permanente, c'est l'université et que la mission de
formation permanente est inscrite dans la loi. Lactivité de
tion continue est une aCtivitéuniversitairecomme les autres;
elleest par conséquent inséparablede l'aCtivitéde recherche:
dans le domaine de la formation continue comme dans tout
le reste de l'université, il ne peut pas y avoir de décalage
entre l'activité de formation et l'activité de recherche.
Il Y a donc nécessité de réfléchir sur les problèmes qui
sont liés à la formation permanente à l'intérieur de
l'université. Il faut mener une activité de recherche sur les
domaines sur lesquels porte la formation permanente: c'est
ce qui singularise l'activité de permanente
universitaire par rapport à la même aCtivitén'importe où ailleurs.
Notre formation doit constamment être articulée avec
ce que nous pouvons analyser, constater, pressentir des
évolutions du milieu environnant. Nous savons tous que les
problèmes du travail sont en pleine évolution, que les
relations de travail sont en train de se modifier, que la notion
même de travail se transforme. Le positionnement de la
formation par rapport aux réalités économiques, sociales qui
l'entourent est en pleine évolution.
Nous avons, en tant qu'universitaires, par rapport aux
autres organismes de formation permanente, le devoir d'une
approche particulière. Nous devons dans toute la mesure
du possible être en avance. Nous devons, les premiers,
introduire dans nos activités de formation permanente la prise
en compte de toutes ces évolutions.
Il a donc sur les domaines à propos desquels se déve-Y
loppe la formation continue (les relations économiques, les
relations sociales, le problème du travail, l'évolution des
milieux demandeurs de formation) la nécessite d'une activité
de recherche qui est non seulement complémentaire, mais
même une condition sine qua non d'une véritable activité de
formation continue universitaire.
6Faire de la formation continue une activité normale de
l'université représente un combat quotidien, parfois
difficile. L'universitaire moyen considère souvent que son
activité de recherche est plus importante que la formation
(initiale et a fortiori continue). Si nous souhaitons développer
la formation continue, il nous faut réfléchir à ses
particularités: la pédagogie d'adulte n'est pas exactement la même
qu'en formation initiale, même si de plus en plus
l'évolution fera que la séparation entre formation continue et
initiale va éclater.
Ce n'est pas la même chose de s'adresser à des personnes
déjà au travail et à des jeunes qui viennent chercher à
l'université une première formation. Il y a, dans la formation
continue, un domaine privilégié pour comprendre qu'on
n'apprend pas seulement à l'université ou dans un cadre
scolaire: il y a de multiples façons d'apprendre et le rôle de
l'université est, dans un certain nombre de cas, de
synthétiser, de mettre en ordre, d'organiser des choses qui sont
acquises ailleurs (cfles évolutions réglementaires sur les
validations d'acquis).
C'est un deuxième motif de développer une activité de
recherche à l'intérieur de la formation continue: il y a
nécessité de développer une activité de recherche pédagogique,
sur les méthodes, sur les novations technologiques, les
transformations de la pédagogie induites.
C'est pour toutes ces raisons que nous souhaitons un
développement du Centre de Recherches et d'Intervention
de l'Éducation Permanente, le CRIEP. Sur ces domaines de
la formation continue et sur la formation générale en tant
qu'objet de recherche, on peut espérer que le colloque sur
Fonction publique et formation continue en Europe, soit
le premier d'une très longue série.
7Systèmes d'administration,
statuts des personnels
et formation continue
en Europe
Gérard Ignasse
Maître de Conférences de Science Politique à Reims
Directeur du Centre de Recherches et d'Intervention
de l'Éducation Permanente de l'Université Paris X
A priori, on pourrait penser que l'analyse de la
formation continue dans la fonction publique en Europe relève
de chemins bien balisés. Il y a des fonctionnaires dans tous
les pays d'Europe et la question de leur formation s'est posée
partout. Les difficultés commencent quand on veut établir
des éléments de comparaison. Aucun des deux termes
(fonction publique et formation continue) n'est entendu de la
même manière dans l'ensemble des pays concernés.
Il faut donc chercher à comprendre comment
l'organisation des systèmesd'administration, le statut des
personnels concernés conditionnent la prise en charge de la
formation de ces personnels. On s'aperçoit alors que la
distinction entre formation initiale, formation préparatoire et
formation continue n'est pas évidente et qu'en tout cas la
situation de l'un de cestypes de formation influe sur l'autre.
9Les personnels des administrations publiques en Europe
représentent entre 5 et 8 % de la population. On se gardera
de faire des comparaisons trop précises, car les systèmesde
comptage ne correspondent pas: pour prendre un exemple,
le million d'employés de l'administration du système de
santé britannique (National Health Service)correspond aux
650.000 employésde la fonction publique
hospitalièrefrançaise, mais aussi à ceux des caissesde sécurité sociale françaises
qui ne sont pas considérés comme des administrations
publiques (seules les caisses nationales sont des
établissements publics, les caisses locales relèvent du droit privé).
En revanche, on peut, pour chaque pays, partir de la
notion d'agent de l'administration et voir à quel type
d'administration ces agents appartiennent. Deux situations extrêmes
apparaissent: en Grèce, 87 % des agents de l'administration
sont agents de l'État; au Royaume Uni, seulement 16%
travaillent directement pour l'État. L'Espagne (56 %), la France
(59 %) et l'Italie (62 %) donnent une place importante aux
agents de l'État, précédés même par le Portugal (79 %),
tandis que l'Allemagne (28 %) et la Belgique parce qu'elle sont
des Etats fédéraux, mais aussi le Danemark et l'Irlande (26 %)
ou encore les Pays-Bas (25 %) réduisent la part des agentsde
l'État dans l'ensemble des administrations publiques. On
peut constater, puisque le critère du fédéralisme ne peut
fonctionner pour la plupart des cas étudiés, qu'on a plutôt un
modèle d'Europe du Nord et un modèle d'Europe du Sud.
En fait ce qui est en cause, c'est la place des
administrations locales et d'autres administrations spéci6ques. Des
traditions différentes existent. En France, si, depuis la
décentralisation des années 80, le nombre de fonctionnaires locaux
a considérablement augmenté, ceux-ci ne représentent que
27% du total des agents des administrations, alors qu'ils
sont 61 % en Grande-Bretagne et même 74% au Danemark.
Des situations intermédiaires existent en Belgique et en
Espagne où le passage au fédéralisme dans le premier cas,
10l'importance prise par les communautés autonomes dans le
deuxième aIS a remis en cause la place de l'État. Il est évident
que le fait d'appartenir à de grandes administrations
étatiques ou à des administrations localesplus ou moins
importantes implique non seulement une culture
d'administration différente mais aussi des problèmes de formation
différents.
Si l'on ajoute à cela le cas des administrations spécifiques
(santé et éducation en Irlande, éducation aux Pays-Bas, santé
au Royaume-Uni et fonction publique hospitalière
française), on comprend que la particularité du statut, souvent
lié à la spécificité même de l'activité concernée, implique,
au moins sur le plan technique, une prise en charge adaptée
des questions de formation.
Les conditions d'accès à la fonction publique et les
prérequis en matière de formation initiale ont des implications
sur la formation continue. Au Royaume-Uni la fonction
publique est recrutée parmi des étudiants venant de toutes
les disciplines. Il n'y a pas d'équivalent de l'École Nationale
d'Administration française par exemple. Certes, le fait de
sortir d'Oxford ou Cambridge est valorisé, mais les anglais
ont été les premiers à faire la distinction entre "education"
et "training", c'est à dire entre l'enseignement général et la
formation directe à l'emploi. Au nom de quoi, ils ont mis en
œuvre (de même que les irlandais) des formes d"'induction
training" qui sont des formations immédiatement
postérieures au recrutement.
Cette formule a été reprise, par exemple, dans la
fonction publique territoriale française où l'on parle de
"formation initiale" pour les fonctionnaires territoriaux qui
viennent d'être nommés. La confusion des termes manifeste,
en fait, que la distinction entre formation initiale et
continue est loin d'être évidente. Dans le cas des
administrations publiques, il faudrait plutôt distinguer ce qui est
préalable au recrutement, ce qui est contemporain du
recru11tement (et qui a tendance à se développer un peu partout)
et la formation qui se déroule pendant toute la carrière de
l'agent.
Et que dire du système français et espagnol, avec l'École
Nationale d'Administration française et l'Institut National
d'Administration Publique espagnol (d'ailleurs largement
calqué sur l'ENA). Ici, c'est la formation préalable des hauts
fonctionnaires qui non seulement conditionne leur
recrutement, mais moule ceux-ci dans un modèle unique de
culture administrative. En France, environ 4700 personnes ont
été formés par l'ENA depuis 1945. Ce sont ces 4700
personnes qui ont tenu et continuent à tenir l'État, et même bien
plus que l'État du fait du "pantouflage" dans le privé. Dans
ce cadre, l'effet de la formation préalable des hauts
fonctionnaires ne se fait pas seulement sentir pendant toute leur
carrière mais implique une manière de penser qui s'impose
à toutes les administrations qùils sont amenés à diriger, voire
au delà.
Dans tous les pays de la Communauté européenne (sauf
au Danemark), les fonctionnaires jouissent d'une garantie de
l'emploi plus grande que dans le secteur privé. Une première
restriction tient au fait que cette situation ne concerne que
les fonctionnaires au sens strict et non tous les agents des
administrations. On peut d'ailleurs noter partout une
augmentation de la proportion d'agents contractuels dans la
dernière décennie. Or, on a constaté, un peu partout que
les non-fonctionnaires recevaient, en droit et/ou en fait,
moins de formation que les fonctionnaires.
D'autre part, l'étendue de la garantie d'emploi pour les
fonctionnaires est assez variable. Aux Pays-Bas, les garanties
sont grandes aussi bien dans le public que dans le privé; en
Grande-Bretagne, le droit théorique de licenciement est
identique dans le public et le privé mais c'est la pratique qui
diffère au bénéfice des fonctionnaires. Il va de soi que les
fonctionnaires ne peuvent être soumis à des licenciements
12économiques puisque les administrations publiques, à la
différence des entreprises privées, ne peuvent pas faire faillite.
Ce qui signifie, dans un contexte d'évolution rapide des
administrations et des politiques publiques, et dans le cadre
de la réduction des budgets publics, qu'une des conditions
de la garantie de l'emploi (ou plus exactement du
traitement) est constituée par la capacité d'adaptation des
fonctionnaires. Cet élément est fondamental pour comprendre
la place que doit avoir la formation continue des
fonctionnaires: s'ily a stabilitédu personnel,il doit y avoirencoreplus
de formation continue pour permettre à ce personnel de
faire face aux tâches nouvelles.
La mobilité est également rendue nécessaire par
l'évolution des choses. On peut même penser qu'entre secteurs,
entre niveaux de compétence et entre situations
géographiques, elle devient une exigence forte des sociétés
postmodernes. La stabilité de l'emploi dans la plupart des
fonctions publiques permet de concevoir cette mobilité autrement
que comme des coupes sombres dans le personnel avec
licenciements à l'appui, comme cela se pratique très souvent dans
le privé, mais au contraire comme une adaptation rendue
possible par la formation continue. Le secteur public peut
alors servir de laboratoire social au lieu d'apparaître seulement
comme une structure figée.
Car l'exigence de modernisation est apparue dans toutes
les administrations européennes dans les vingt dernières années.
Pour résumer, on peut dire qu'on passe des manches de luStrine
(caricature du fonctionnaire fi-ançais) au cyberespace avec toute
la place donnée à l'informatique. Toutes les administrations
européennes (et au delà évidemment) ont été confrontées à
la question de l'informatisation dans les dernières années.
Cela a profondément modifié l'organisation du travail
administrati£ Non seulement, il a fallu former des personnels
spécialisés dans la gestion informatique mais tous les emplois
ont du prendre en compte la dimension informatique.
13D'autre part, le contexte de l'actuelle modernisation est
très différent des évolutions antérieures des administrations
publiques en Europe. Le temps n'est plus à l'augmentation
des moyens et des effectifs.La criseéconomique prolongée,
le déficit des budgets publics, tout cela conduit à limiter les
recrutements et à demander plus et mieux aux
fonctionnaires en poste.
Les termes de productivité, de management sont apparus
dans la gestion des administrations. Il faut donc des
personnels plus compétents et mieux formés. Encore une fois
le développement de la formation en cours d'emploi est
particulièrement nécessaire. L'apparition de nouveaux types
d'administration (l'environnement par exemple) n'a pas
vraiment compensé en nombre les limitations apparues dans
les secteurs plus traditionnels et en tout cas exige des
personnels particulièrement compétents, donc formés.
Dans le secteur privé, on considère que, pour le prochain
millénaire, les cas de personnes ayant pratiqué un seul métier
dans leur vie seront rarissimes: on pense que chacun
changera deux ou trois fois de métier (ce qui va plus loin que le
changement d'emploi) au cours de sa carrière
professionnelle. Pour les administrations publiques, cela pourrait se
traduire par un renoncement aux statuts spécifiques des
fonctionnaires pour accroître la mobilité. Mais, outre que
cette conception pourrait provoquer des réactions justifiées
des personnels concernés, elle n'est pas partagée par toutes
les forces politiques en Europe, et elle ne peut, de toutes
façons, se réaliser que sur une longue période. On en revient
donc à l'exigence d'adaptation rendue possible par la
formation continue.
Pour désigner les mutations profondes que connaissent les
administrations publiques en Europe depuis une vingtaine
d'années on a pu parler de "révolution administrative". Cette
révolution n'en sera vraiment une que si elle prend en compte
la dimension de la formation continue.
14La formation continue
des fonctionnaires
en Allemagne
Friedrich Roehrs,
directeur du Centre d'Information
de l'Ambassade de la R. F. d'Allemagne à Paris
I. Cimportance actuelle de la formation continue
Quiconque apprend un métier se donne par là,
normalement, les atouts déterminants pour un emploi sûr, un
travail satisfaisant et un bon salaire.
Mais les mutations technologiques, économiques et
sociales sont permanentes et nul ne peut plus se permettre,
aujourd'hui, de se contenter de connaissances acquises une
fois pour toutes, ni les travailleurs et employés du secteur
privé ni les fonctionnaires travaillant au sein des institutions
de l'État. Ceci explique que la formation continue soit
devenue un secteur qui a de plus en plus d'importance en tant que
« quatrième pilier» dans le système éducatif avec l'école,
l'éducation professionnelle et l'enseignement supérieur.
Apprendre durant sa vie entière est le seul moyen de
garantir les capacités d'innovation de la société et de l'économie.
15La formation continue est donc un préalable élémentaire
aussi pour quiconque veut participer au progrès et s'adapter
au rythme d'une concurrence toujours plus internationale.
En Allemagne, ceci n'est désormais plus mis en question
par personne. Le nombre d'individus en âge d'exercer une
profession qui ont mis à profit les possibilités offertes par
les mesures de formation n'a cessé d'augmenter au fil des
années. En 1994, plus de 42 % des adultes - 20 millions de
personnes - en ont profité. C'est un chiffre record. La
formation permanente a plus de succès que jamais en
Allemagne. Ceci est vrai également pour la formation
continue des fonctionnaires allemands. «Les Allemands ont
apparemment compris qu'une remise à jour permanente des
connaissances est une condition importante de la réussite
professionnelle et de la compétitivité de leur pays », a constaté
le ministre chargé de la Formation, Jürgen Rüttgers.
II. Les fondements juridiques
de la formation continue
En Allemagne, le recrutement et la formation des
fonctionnaires relèvent du droit de la fonction publique. Mais
quand on parle de la fonction publique, il faut prendre en
considération la structure fédéralede l'Allemagne.Cela veut
dire que vous trouvez des agents de la fonction publique à
plusieurs niveaux: la Fédération (Bund), les États fédérés
(les Lander) et les collectivités locales. En conséquence, il
n'y pas qu'une seule loi réglementant la fonction publique,
il existe différentes lois et règlements.
La Fédération et les Lander sont investis de pouvoirs
législatifspour divers secteurs de la formation continue. La
Fédération est compétente pour la
professionnelle continue extra-scolaire. Les compétences des Lander
concernent essentiellement la formation professionnelle
continue donnée à l'école, la continue non
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