Hors des métropoles, point de salut ?

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À l'heure où les atouts des métropoles sont loués tant du côté des économistes que des politiques, cet ouvrage souligne les avantages comparatifs des territoires ruraux et des villes petites et moyennes, et en particulier la résistance des tissus productifs de ces espaces au-delà de leur attraction résidentielle. L'auteur cherche à dégager les alternatives à la métropolisation et estime que l'avenir de ces territoires non métropolitains repose sur leur capacité d'organisation et d'articulation entre espaces ruraux et urbains.

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Date de parution 15 avril 2017
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EAN13 9782140034886
Langue Français

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ns contemporaines
Gwénaël DORÉHORS DES MÉTROPOLES, POINT DE SALUT ?Q
Les capacités de développement
des territoires non métropolitains
ns contemporaines
À l’heure où les atouts des métropoles sont loués tant du côté des
économistes que des politiques, cet ouvrage souligne les avantages comparatifs
des territoires ruraux et des villes petites et moyennes, et en particulier la
résistance des tissus productifs de ces espaces au-delà de leur attraction HORS DES MÉTROPOLES, résidentielle. Il cherche à dégager les alternatives à la métropolisation (dans
une logique de complémentarité et non d’opposition), et il s’attache à mettre QQQ POINT DE SALUT ?en avant les marges de manœuvre des territoires en dehors des tendances
à la métropolisation largement soulignées par les approches théoriques de la
« Nouvelle Economique Géographique ». Notamment, face aux tendances
Les capacités de développementlourdes à la polarisation, les aménités sont susceptibles de constituer un
cadre favorable à l’attraction d’entreprises qui suivraient ainsi les ménages, des territoires non métropolitains
dans un contexte de recherche de main-d’œuvre de plus en plus quali ée.
Plus fondamentalement, l’auteur estime que l’avenir de ces territoires non
métropolitains repose sur leur capacité d’organisation et d’articulation entre
espaces ruraux et urbains.

Préface de François Taulelle
Gwénaël DORÉ est aujourd’hui consultant. Il est titulaire d’une habilitation à diriger Postface de André Torre
des recherches en géographie et aménagement, docteur en sciences économiques
et diplômé d’études supérieures spécialisées du cycle supérieur d’aménagement et
d’urbanisme de Sciences Po Paris. Il a exercé dans différentes structures nationales
d’appui au développement territorial. Il a été professeur associé à l’Université de
Poitiers et il est chargé de cours dans un Master à l’Université de Paris-13 et
chercheur associé à l’UMR SAD-APT (Équipe Proximités, AgroParisTech-Paris).
gwenael.dore@yahoo.fr
http://gwenaeldore.e-monsite.com/
Questions contemporaines / Série Questions urbaines
ISBN : 978-2-343-11806-2
37 €
Gwénaël DORÉ
HORS DES MÉTROPOLES, POINT DE SALUT ?





























© L’Harmattan, 2017
5-7, rue de l’Ecole-Polytechnique, 75005 Paris

www.harmattan.com

ISBN : 978-2-343-11806-2
EAN : 9782343118062





Hors des métropoles, point de salut ?


Les capacités de développement
des territoires non métropolitains

Questions contemporaines

Série ‘Questions urbaines’
Dirigée par Bruno Péquignot

La ville est au centre de la vie politique, économique et culturelle de la
modernité. Cette série, dans le cadre de la collection « Questions
Contemporaines » publie des ouvrages qui proposent des réflexions
interdisciplinaires sur la ville.

Dernières parutions

Philippe DRESSAYRE, La société rurbaine aux États-Unis et en France ou
le mythe de la démocratie associative, 2016.
Nicolas MAISETTI, Opérations culturelles et pouvoirs urbains, 2014.
Jean-Pierre LEFEBVRE, Déraison d’État. Déshérence des villes, 2014.
Paul VERMEYLEN, Le temps de la métropole. Agile, créative, solidaire,
durable. Parcours en Europe, 2014.
Jérémy CANO, Mixité sociale et quartier durable : quelles affinités
électives ? Le cas de la caserne de Bonne (Grenoble, France), 2013.
Fabien VENON, Les Paroisses au défi de la postmodernité. L’archidiocèse de
Montréal, 2013.
Mouna M’HAMMEDI, Habitat de la bourgeoisie marocaine, 2013.
Monique RICHTER, Un projet social pour les quartiers en renouvellement
urbain, Le récit d’une expérience, 2013.


Gwénaël DORÉ






Hors des métropoles, point de salut ?





Les capacités de développement
des territoires non métropolitains


















Sommaire


Préface par François Taulelle ....................................................................... 13
Introduction ................................................................................................... 15
Chapitre I
L’efficacité économique – et pas seulement la redistribution -
au cœur de l’aménagement du territoire à la française ................................. 23
I – L’aménagement du territoire : des objectifs économiques,
au-delà des objectifs sociaux ...................................................................... 24
A) L’aménagement du territoire entre projet politique
et "géographie volontaire" .............................................................................. 24
B) De l’égalité à l’équité, justice et capabilités ............................................. 25
C) Une attention constante à la performance économique ........................... 31
II – Aménagement du territoire et keynésianisme ...................................... 32
A) L’aménagement du territoire, version spatialisée du keynésianisme ...... 32
B) L’ament du territoire bousculé par la crise du keynésianisme .... 38
III – Concentration/Polarisation ou Dispersion : un débat récurrent .......... 43
A) Permanence des réflexions ....................................................................... 43
B) Des pôles de croissance aux pôles de compétitivité ................................ 44
C) Permanence des arguments....................................................................... 45
IV – Compétitivité et Attractivité : deux notions de plus en plus
confondues… ............................................................................................. 48
A) La notion de compétitivité ........................................................................ 48
B) on d’attractivité .............................................................................. 53
C) Des notions de plus en plus articulées ...................................................... 56
V – Vers l'égalité des territoires ? .............................................................. 59
Chapitre II
La métropolisation :
des métropoles d’équilibre aux métropoles du déséquilibre ......................... 71
I – Métropole, métropolisation : des concepts polymorphes… .................. 72
II – Les Métropoles d’équilibre de 1965 .................................................... 75
7 III – "De la métropole d’équilibre à la métropole en réseau"
(Buisson, 1999) .......................................................................................... 80
A) La France en villes de F. Damette (1994) ................................................ 81
B) Le poids des emplois métropolitains supérieurs (EMS)
et des fonctions straté gique s ........................................................................... 83
C) Un classement selon une comparaison européenne
(Cicille, Rozenblat, 2003) .............................................................................. 84
IV – La métropolisation (re)vient progressivement sur l’agenda ............... 85
A) Le "polycentrisme mailé" porté par le DATAR, J-L. Guigou (1997) : une
façon d'organiser la polarisation .................................................................... 85
B) La métropole réintroduite par le CIADT de décembre 2003 .................. 87
C) L’affirmation métropolitaine de la fin des années 2000 .......................... 88
V - Métropoles et réforme des collectivités territoriales ............................ 92
A) La constitution de métropoles (loi RCT du 16 décembre 2010) ............. 93
B) Débat sur la taille et la répartition géographique des métropoles ............ 96
C) La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 : confirmation
et extension des métropoles ........................................................................... 97
Chapitre III
Les avantages de la polarisation et la force des grandes agglomérations ... 105
I – Les théories de la polarisation ............................................................. 107
A) A. Marshall, le précurseur néoclassique ................................................. 107
B) Les pôles de croissance de F. Perroux et de A.-O. Hirschman .............. 108
A) L’avantage concurrentiel des clusters selon M. Porter .......................... 111
II – La nouvelle économie géographique : un essai de modélisation ....... 117
A) La modélisation de P. Krugman ............................................................. 117
B) Trois facteurs déterminants .................................................................... 120
C) La demande intersectorielle121
D) Des externalités cumulatives .................................................................. 122
E) Dépendance du sentier et rendements croissants d’adoption ................ 124
III – La NEG appuyée par les "nouvelles théories de la croissance" ....... 125
A) L’endogénéisation du progrès technique ............................................... 125
B) Deux conséquences pour le développement .......................................... 126
C) Croissance endogène et économie géographique,
des tendances lourdes de polarisation .......................................................... 127
IV – Les limites des avantages de la concentration .................................. 129
A) Les déséconomies d’agglomération ....................................................... 129
8 B) La surproductivité relativisée des espaces métropolitains ..................... 132
C) Des lacunes théoriques de la "Nouvelle Economie Géographique"...... 133
D) Dépasser le dilemme entre efficacité et équité par la relation entre
croissance et développement ........................................................................ 136
Chapitre IV
Les capacités des territoires hors métropoles .............................................. 139
I - Les "chances des espaces non métropolitains" .................................... 140
A) Des stratégies de localisation différenciées ............................................ 140
B) La contribution au PIB et à l'emploi des espaces non métropolitains ... 144
II – Les avantages comparatifs des villes petites et moyennes
et des espaces ruraux ................................................................................ 151
A) La persistance de ressources naturelles .................................................. 152
B) Main d’œuvre et compétences spécifiques ............................................ 157
C) Un entreprenariat réactivé par des néo-résidents ................................... 162
III - L’économie résidentielle : atouts et risques ...................................... 165
A) L’espace rural : une attractivité retrouvée .............................................. 165
B) L’apport de l’économie résidentielle ...................................................... 173
C) Ne pas enfermer les villes petites et moyennes et le rural dans le
résidentiel ...................................................................................................... 176
D) Marcher sur ses deux jambes : vers des localisations d'entreprises tirées
par les ménages ............................................................................................ 179
E) Proximité organisée et capital social 186
Chapitre V
"L’irresistible ascension" du developpement local ..................................... 189
I - Historique des démarches : de la marge au cœur du système .............. 190
A) Années 1970 : des démarches de territoires peu denses (ruraux), des
initiatives par le bas très vite encouragées par l’Etat… .............................. 190
B) Années 1980 : développement économique local et décentralisation (en
France) .......................................................................................................... 192
C) Années 1990 : la floraison des outils : technopôles, districts industriels,
systèmes productifs locaux… ...................................................................... 195
II - Des définitions en retard sur les contextes historiques ....................... 200
A) Les premières définitions d’origine militante ........................................ 200
B) La définition d’économistes et de géographes, dans un cadre de
décentralisation et d’adaptation de l’aménagement du territoire
(années 1980…) ........................................................................................... 202
C) Le développement local comme redéveloppement (années 1990) ....... 205
9 III – Le développement local entre Paris et Bruxelles ............................. 207
A) L'évolution des politiques nationales publiques d’appui, de l’incitation
contractuelle à la structuration intercommunale .......................................... 207
B) L’approche européenne .......................................................................... 210
C) L’appui généralisé sur 2000-2006
dans les Contrats de Plan Etat-Régions ....................................................... 217
D) D'une approche généralisée à une approche sélective ........................... 220
Chapitre VI
Organisation des territoires et rural/urbain, la plus-value des pays ............ 225
I – Les Pays et les territoires de projets .................................................... 228
A) La France maillée en territoires de projets ............................................. 228
B) La plus-value des Pays ............................................................................ 231
II – Les Pays et la solidarité rural/urbain ................................................. 232
A) Le Pays, notion polysémique et fluctuante ............................................ 232
B) Une articulation urbain/rural inégalement mise en oeuvre .................... 235
III – Les Pays, outil de coopération .......................................................... 240
A) Diversité des Pays en regroupement de communautés
et de communes ............................................................................................ 240
B) Diversité des articulations avec les SCoT .............................................. 242
C) Conseils de développement et implication
des acteurs socio-économiques .................................................................... 244
IV – Les Pays, pourquoi faire ? ................................................................ 248
A) Les actions des Pays : entre schémas et mutualisation .......................... 248
B) L'effet levier des co-financements .......................................................... 250
C) L'ingénierie .............................................................................................. 252
V – Quel avenir pour les Pays .................................................................. 253
A) La loi de Réforme des Collectivités Territoriales (2010)
et le maintien des "Pays existants" ............................................................... 253
B) Les effets des schémas départementaux
de coopération intercommunale (SDCI) issus de la loi RCT de 2010 ........ 254
C) Des pôles d'équilibre territorial et rural,
vers une réhabilitation des Pays ? ................................................................ 256
D) Les incertitudes résultant des SDCI de 2016 (loi NOTRe, 2015) ......... 257
E) Echelon intermédiaire et inter-territorialité ............................................ 262


10 Conclusion .................................................................................................. 267
Limites de la métropolisation et atouts
des territoires non métropolitains ............................................................. 267
La mobilité n'est pas généralisée .............................................................. 269
L'urbanisation ne se réduit pas à la métropolisation................................. 272
La "France périphérique" ......................................................................... 273
Des délimitations du rural dépendantes des définitions de l'urbain ......... 276
Le périurbain, entre ville et campagne ..................................................... 282
Prendre en compte les spécificités du rural .............................................. 284
Le rural, un espace de production et de potentiel économique ................ 285
L'intérêt du désenclavement ..................................................................... 288
Mettre tous les territoires en capacité ....................................................... 290
Des potentialités non totalement exploitées ............................................. 291
L’innovation, pas réductible aux métropoles ........................................... 293
Eviter le localisme : un impératif pour tous 296
Pour une politique supra-locale favorable au développement local ......... 298
Perspectives des travaux sur le développement local ............................... 300
Postface par André Torre ............................................................................ 303
Bibliographie .............................................................................................. 309
Liste des figures et tableaux ........................................................................ 351
11

Préface

Par François Taulelle
Professeur des Universités en aménagement et urbanisme, I
nstitut national universitaire Jean-François Champollion, Albi


La France serait un ensemble urbain quasi intégral et la ruralité ne serait
qu’une forme d’urbanité, définie par gradients. De nombreuses analyses
actuelles tendent à homogénéiser les territoires et les modes de vie du fait de
la mobilité de la population et du rétrécissement des distances. L’un des
mérites de l’ouvrage de Gwénaël Doré est de contextualiser ces
positionnements et de regarder le territoire français depuis les espaces en
dehors des métropoles. L’auteur nous livre ici un texte précis et documenté
qui met à plat les grandes questions de l’aménagement de ces dernières
années dans leur contexte théorique et réglementaire. Professionnel de
l’aménagement, Gwénaël Doré a eu la chance de fréquenter des lieux en
prise directe avec les questions d’aménagement et de développement et son
lien régulier avec la recherche lui a donné l’occasion de faire le bilan de ses
travaux et de prendre de la distance en rédigeant une habilitation à diriger
des recherches. Le lecteur trouvera ici une analyse qui sait croiser avec brio
sociologie, géographie et économie.

Cet ouvrage est un véritable manuel actualisé d’aménagement du territoire
en France : on y trouve les principes, les théories, les politiques mises en
œuvre et les visions du territoire. Classiquement Gwénaël Doré pose le débat
de l’aménagement entre compétitivité et solidarité et explique comment ces
deux notions sont autant complémentaires que contradictoires. Si le fait
métropolitain est présenté dans le contexte d’après-guerre, G. Doré insiste
surtout sur les temps présents et sur la capacité et le devenir des territoires
hors métropoles. C’est un plaidoyer pour le développement territorial et les
territoires non métropolitains. Le propos est illustré par de nombreux
exemples tirés de son expérience professionnelle.

Ce livre est donc à la fois un manuel très clair et précis qui sait remettre les
actions actuelles de l’aménagement du territoire et du développement
territorial dans une filiation, et montrer ainsi les ruptures et les continuités.
Mais c’est aussi un ouvrage critique puisque face au mainstream de la
pensée actuelle en aménagement, Gwénaël Doré livre des analyses
sensiblement différentes, nuançant les affirmations péremptoires,
13 interrogeant les limites de quelques approches présentées souvent comme la
panacée pour des territoires de marge (l’économie résidentielle). Enfin, c’est
le témoignage d’un acteur impliqué dans la constitution des Pays et les
processus de développement territorial. Grâce à sa grande expérience dans
l’accompagnement ces territoires de projets et l’observation à l’échelle
nationale (notamment, au sein de la fédération des Pays), Gwénaël Doré a pu
disposer d’une approche mêlant une échelle locale, celle de la constitution
des projets de territoire, et nationale voire européenne dans la couverture
progressive de l’Etat en territoires de projets.
14

1Introduction


Aujourd'hui, une contradiction peut être constatée entre des théories
massivement favorables à la métropolisation et des observations empiriques
portant sur la vitalité d'initiatives locales et diffuses. Par ailleurs, alors que la
polarisation des activités au caractère largement auto-entretenu paraît une
tendance majeure des dernières décennies, les politiques d’aménagement du
territoire hésitent entre des visées égalitaires et des discours et des dispositifs
visant à renforcer en priorité la métropolisation. Ainsi au pari initial d'un
développement diffus – sous-jacent au développement local - s'est imposée
l'idée d'un développement "en grappe", pouvant renforcer les approches de
métropolisation ou de "métropolarisation" (Pecqueur, 2010).

J'entends par conséquent dresser un état de l’évolution du référentiel de
l’action publique, parallèlement aux analyses économiques du
développement territorial. En particulier, le constat d'une agglomération
croissante des activités m'a conduit à me centrer sur la capacité d'accès au ent de l'ensemble des territoires, notamment de ceux situés en
dehors d'une forte dynamique de métropolisation. Alors qu'aujourd'hui, de
nombreux travaux insistent sur la polarisation comme condition et effet du
développement territorial, il s'agit de mettre ces travaux à l'épreuve de
contre-tendances, faisant notamment des espaces peu denses des lieux
2possibles de développement et d'innovation. Il s'agit aussi d'analyser
l'évolution de cadres d'action publique souvent conçus dans une logique
d'équité, et qui se confrontent, aujourd'hui plus qu'hier, à un impératif
d'efficacité.


1 Le présent ouvrage reprend très largement un travail réalisé dans le cadre d'une HDR
(Habilitation à Diriger des Recherches), rédigée sous la direction de François Taulelle,
Professeur d'Université (Centre universitaire Jean-François Champollion, Albi), et soutenue à
l'Université de Toulouse-Jean Jaurès le 30 mars 2015, devant un jury composé de Christophe
Demazière, Professeur d'Université (Université de Tours), de Jean-Charles Edouard,
Professeur d'Université (Université Blaise Pascal, Clermont-Ferrand), de Marie-Christine
Jaillet, Directrice de Recherche (CNRS, Université de Toulouse-Jean Jaurès), présidente du
jury, de François Taulelle, Professeur d'Université (Centre universitaire Jean-François
Champollion, Albi) et d'André Torre, Directeur de Recherche (INRA, AgroParisTech, Paris).
2 Comme le souligne désormais notamment l'"Association Nationale des Nouvelles Ruralités"
: http://www.nouvellesruralites.org/section/association/
15 Mes travaux cherchent donc à dégager les alternatives à la métropolisation
(dans une logique de complémentarité et non d'opposition) et à soutenir un
"éloge de l’arrière" appréhendé comme un espace de ressources (Jouen,
2016). Je me suis attaché en particulier à mettre en avant (Doré, 2010, 2007)
les marges de manoeuvre des territoires en dehors des tendances à la
métropolisation et des approches théoriques de la NEG (Nouvelle Economie
Géographique). Notamment, face aux tendances lourdes à la polarisation, les
aménités (qu'on peut définir comme les qualités agréables d'un lieu) sont
susceptibles de constituer un cadre favorable à l'attraction d'entreprises qui
suivraient ainsi les ménages, dans un contexte de recherche de main-d'œuvre
de plus en plus qualifiée (Doré, 2007). J'ai souligné également les
opportunités présentées par l'étalement urbain du point de vue de
l'attractivité retrouvée des zones rurales, mais aussi les risques
environnementaux et les limites économiques et sociales de "l'économie
résidentielle" (Doré, 2009). Je me suis aussi attaché à identifier les pratiques
en termes de stratégies et de gouvernances visant à maîtriser l'aménagement
de l'espace, dans une optique d'urbanisme raisonné en secteur rural (Doré,
2008a, Doré, Melot, 2014). Parallèlement à la mise en évidence des
"avantages comparatifs" des territoires non métropolitains, j'ai examiné les
questions d'organisation des territoires et d'articulation entre espaces ruraux
et urbains au travers de la politique des "Pays" (Doré, 2013). Cependant,
l'injonction au "projet" peut conduire à des formes de concurrence et de
creusement des écarts qui interrogent un aménagement du territoire soucieux
d'équilibre. Les politiques de soutien des territoires évoluent en effet d'une
contractualisation généralisée à un soutien sélectif, voire à une logique
concurrentielle.

L'objectif du développement local est avant tout de favoriser la "capacité
politique territoriale" (Pasquier, 2012, p. 41) qui peut être définie comme un
processus de définition d’intérêts, d’organisation et de coordination de
l’action collective (vision partagée du territoire, coalitions territoriales
d’acteurs, régulation au travers des dispositifs d’action publique). En effet, le
potentiel de développement d'un territoire repose "sur sa capacité à puiser
dans toute la diversité de ses ressources et histoires humaines" (Gilli, 2015).
On rejoint ici la notion de "capabilités" développée par A. Sen (2010), qui
prend en compte non seulement les moyens d'existence (l'accès aux biens)
mais les possibilités réelles d’existence (aptitudes autonomes de chacun et
capacité à transformer les biens premiers en bien-être). Il s'agit en réalité de
considérer les ressources comme un construit social, et il y a la nécessité de
ressources "humaines" pour "activer" des ressources matérielles et
économiques (objectives) ainsi qu'immatérielles : les actifs sont en effet des
facteurs en "activité" (utilisé), alors que les ressources sont des facteurs à
révéler, à exploiter et à organiser (Colletis, Pecqueur, 2005) ; par
conséquent, les ressources (Gumuchian, Pecqueur, 2007) ne sont un
16 véritable potentiel pour le territoire que si, au-delà de leur identification,
elles ont été révélées. Les ressources et les actifs intentionnels (Samaganova,
Samson, 2007) sont celles qui naissent des stratégies voulues des acteurs, et
la notion de ressources construites renvoie à l’intentionnalité de leur
construction : "les ressources n’apparaissent qu’au moment des
combinaisons des stratégies pour résoudre un problème inédit" (Colletis,
Pecqueur, 1993). D’où l’importance des compétences, de l'entrepreneuriat,
des représentations (qualité de vie), du rôle du politique (leadership
politique) et du capital social… ; il s'agit en particulier de promouvoir
l'innovation sociale et organisationnelle, comme réponse nouvelle à des
besoins sociaux, au-delà de l’unique innovation technologique (mais la
permettant, sans opposer les deux…).

Le présent ouvrage s'articule donc autour de deux parties :
- La première porte sur les tendances lourdes à la polarisation (trois
premiers chapitres),
- Le second vise à analyser les capacités de développement des
territoires hors métropolisation (trois derniers chapitres).
Dans un premier chapitre, nous examinons les définitions françaises de
l’aménagement du territoire depuis les années 1950. L’aménagement du
territoire à la française est souvent perçu comme une approche guidée par la
recherche de l’équité (plus que de l’égalité) et de l’équilibre, de la diffusion
à l’encontre de la concentration. Or l’examen historique des politiques révèle
une attention constante au souci de l’efficacité et de la performance
économique en s’appuyant notamment sur des approches de polarisation. La
donne a principalement été modifiée avec le changement de modèle de
développement économique depuis la fin des Trente Glorieuses : alors que
jusque-là il s’agissait d’optimiser la croissance sur l’ensemble du territoire
national, désormais l’emporte la recherche des nouveaux ressorts de la
compétitivité, notion de plus associée à l’attractivité des lieux. Dans ce
contexte, l’aménagement du territoire apparaît aux yeux d’un certain nombre
d’économistes comme un frein à la croissance dont il suffirait seulement
d’organiser ultérieurement la redistribution, dans le cadre notamment d'une
économie résidentielle. Par ailleurs, l'approche actuelle reprend certes les
mêmes thématiques que dans les années 1960 (métropoles, villes petites et
moyennes, espaces ruraux) mais avec des différences fortes tenant aux
mobilités croissantes des populations, au développement considérable des
communications (internet…), à la transformation des modes de vie et à
l'élévation des niveaux d’éducation et de qualification.

Dans un second chapitre, nous expliquons que l’intérêt pour les métropoles
s’est affirmé dès les années 1960, notamment avec la création des
"métropoles d’équilibre", et a ressurgi à partir de la fin des années 1990.
17 Toutefois, les motivations se sont déplacées : alors que les métropoles
d’équilibre étaient justifiées pour structurer le "désert français" face à Paris,
les métropoles sont invoquées aujourd’hui essentiellement pour favoriser
l’inscription mondiale de l’économie française et renforcer des foyers
d’innovation bénéficiant au maximum des externalités positives résultant de
la concentration (cf. rapport Saint-Etienne, 2009). A la conception d’une
armature urbaine fortement hiérarchisée (cf. travaux de M. Rochefort, 1963)
s’inspirant du schéma de W. Christaller (1938) implicitement présente dans
l’approche des métropoles d’équilibre, s’est substituée une approche de
métropoles en réseau et marquée par le déséquilibre interne (ségrégation) et
externe (étalement urbain et aspiration des fonctions des villes inférieures).
Au rééquilibrage a succédé la priorité d’organisation des gouvernements et
gouvernances d’agglomération afin de renforcer leur poids en réduisant
notamment leur fragmentation interne.

Dans un troisième chapitre, nous exposons que les avantages de la
concentration géographique des activités ont été mis en évidence dès la fin
èmedu 19 siècle par A. Marshall au travers des économies externes locales (au
lieu des économies d’échelle) et d’une atmosphère industrielle favorable à la
diffusion de connaissances tacites. Nous examinons comment les intuitions
marshalliennes ont pu être complétées par différentes approches s’étant
affirmées à partir des années 1950. La notion de pôle de croissance,
développée par F. Perroux (1955) ainsi que par A.-O. Hirschman (1958),
insistera sur le caractère déséquilibré de la croissance et sur les effets de
propagation. Enfin, plus récemment la théorie des grappes de M. Porter
s’inscrit dans une analyse de la chaîne de valeur et met en avant l’importance
d’un environnement favorable et des interactions. La mise en valeur des
effets d’agglomération va recevoir le renfort de la "Nouvelle Economie
Géographique" (NEG) qui s’est affirmée à partir du travail de modélisation
de P. Krugman considérant les théories antérieures (notamment A. Marshall
ou A.-O. Hirschman) comme trop fumeuses. Ces travaux, rompant avec la
théorie des avantages comparatifs, vont souligner la logique cumulative des
effets d’agglomération au travers de rendements croissants d’adoption et de
la dépendance du sentier. Se combinant avec la théorie de la croissance
endogène, basée sur l’endogénéisation du progrès technique, la NEG va
conclure que s’opposer à l’agglomération serait inefficace et condamner les
politiques régionales de développement diffus. Mais cette approche a ses
limites théoriques et empiriques : déséconomies d'agglomération, force de
dispersion, relativisation de la surproductivité de la métropole parisienne
(Bouba-Olga, Grossetti, 2015)…

Dans un quatrième chapitre, nous explicitons les avantages comparatifs des
territoires non métropolitains, alors que les actuelles dynamiques
métropolitaines sont fortement justifiées par des théories économiques
18 massivement favorables à la polarisation des activités (notamment,
approches articulant croissance endogène et nouvelle économie
géographique). Les territoires non métropolitains doivent pouvoir "marcher
sur deux jambes" en combinant attractivité résidentielle et activités
productives, et dépasser ainsi un dilemme efficacité/équité qui consisterait à
juxtaposer pôles de compétitivité et espaces résidentiels. Au-delà des
externalités négatives de la métropolisation (déséconomies d'agglomération),
il s’agit ainsi d’examiner les facteurs favorables à la dispersion des activités
économiques : à savoir l’existence de ressources au caractère immobile
(agricoles et alimentaires principalement) et d’aménités (patrimoine,
paysages), une relative immobilité de la main-d’œuvre et des compétences
spécifiques (par delà des coûts de main-d’œuvre souvent inférieurs), un
entreprenariat réactivé par des néo-résidents… Ceci conduit à se demander
dans quelle mesure les préférences de localisation du facteur travail, en
fonction principalement d’éléments du cadre de vie, peuvent favoriser des
retournements de localisation d’entreprises.

Dans un cinquième chapitre, nous démontrons que les approches du
développement local - né à la marge - se sont imposées au cœur du système.
Au départ, principalement initié dans des territoires ruraux peu denses, selon
des démarches militantes "bottom-up" et se voulant en rupture avec le
modèle dominant, le développement local a été très vite encouragé par l’Etat.
Il s’est ensuite généralisé avec la montée en puissance des collectivités
territoriales à la suite de la décentralisation administrative de 1982 et a été
souvent perçu comme se substituant à l’aménagement du territoire. A partir
des années 1990, il a été surtout promu comme partie intégrante d’un
nouveau paradigme de (re)développement fondé sur "l’aptitude des milieux
locaux à promouvoir l’innovation" (Aydalot, 1986) et l’engouement pour les
districts italiens et autres clusters. Ainsi à l’accent mis initialement mis sur
un développement diffus s’est imposé l’idée d’un développement "en
grappe" pouvant renforcer les approches de métropolisation. Cependant que
l’injonction au "projet" peut conduire à des formes de concurrence et de
creusement des écarts qui interrogent un aménagement du territoire soucieux
d’équilibre.

Dans un sixième chapitre, nous tentons un bilan de l'apport des territoires de
3projets organisés en "Pays" , en tant que forme accomplie du développement
local. Dans l’esprit de la LOADDT (Loi d’Orientation d’Aménagement et de
Développement Durable du Territoire, dite loi Voynet) de 1999, les "Pays"
devaient constituer des espaces d’ingénierie, d’élaboration et de pilotage de
projets stratégiques de développement. Il s’agit d’examiner dans quelle

3 "Pays" est écrit ici en majuscules pour désigner l’organisation locale française liée à la
politique d’aménagement du territoire
19 mesure en France les "Pays" ont répondu aux objectifs de la LOADDT, à la
fois par rapport aux enjeux de prise en compte des effets de polarisation et
d’agglomération en fonction de leur taille et de leur configuration
(rural/urbain), d’organisation des intercommunalités que les Pays sont censés
fédérer, et de participation des acteurs socio-économiques prévue via les
conseils de développement. Nous nous interrogeons en particulier sur la
capacité des Pays à être ou non des espaces de stratégie de développement.
Pour l'avenir, il s'agit de se demander si des Pays peuvent devenir des
niveaux de gouvernance permettant des coopérations avec des niveaux
territoriaux plus larges et à géométrie variable, en particulier à l'échelle de
grands territoires, sachant qu'ils peuvent aussi être remis en cause par le
mouvement actuel d'élargissement des communautés de communes et
d'agglomération.

En conclusion, nous considérons que la métropolisation ne saurait résumer le
développement des territoires, et qu'elle ne saurait d'ailleurs résumer
l'urbanisation. L'urbanité et l'urbanisation des modes de vie est un processus
qui atteint presque tous les territoires, d'autant plus que l'influence des villes
s'étend (cf. évolution des aires urbaines) au travers de la généralisation de la
mobilité et des réseaux qui décloisonnent les bassins de vie, bouleversant
ainsi les jeux d'échelles et une armature urbaine strictement hiérarchisée ("à
la Christaller"). Le clivage urbain/rural devient de plus en plus obsolète au
profit d'une appréhension en terme de gradient d'urbanité, sans tomber dans
la négation de certaines caractéristiques du rural (Lévy, 2013a, voir ma
conclusion) ; en retour, les territoires urbains sont devenus hybrides par la
place désormais accordée à l'ancrage de la nature, voire à la campagne à la
ville –comme aménités- à l'"esprit village", et même aux activités agricoles.
Ma critique porte davantage sur la conception exclusive des métropoles
portés par certains économistes et le plus souvent par des institutionnels ou
des politiques, alors que le périmètre métropolitain est dans la plupart des
cas réduit à celui de l'intercommunalité existante (le plus souvent
correspondant à celui des communautés urbaines préexistantes) et loin des
contours des métapoles mises en avant par F. Ascher (1995).

"L'avantage métropolitain" (Halbert, 2010) est d'ailleurs aujourd'hui
relativisé, au-delà des effets négatifs de la surconcentration, comme nous le
relatons dans cet ouvrage : contestation de leur surproductivité (Bouba-Olga,
Grossetti, 2014) ou du fait qu'elles auraient le monopole de l'innovation
(Shearmur, 2014, Gilli, 2015). En réalité, le récent "tout-métropole"
privilégié par des économistes et des politiques publiques (loi MAPTAM de
2014) s'apparente, ainsi que l'affirment O. Bouba-Olga et M. Grossetti
(2015) à un quatrième mantra, la recherche de la "taille critique", succédant à
trois autres mantras développés précédemment : le "small is beautiful" des
clusters dans les années 1980-1990, la politique des politiques de
20 compétitivité à partir de la notion de cluster basé sur l'exemple de la Silicon
Valley dans les années 2000, et plus récemment l'attrait des classes créatives
prôné par R. Florida (2002). La diversité des configurations territoriales et
les spécificités des espaces des villes petites et moyennes, du périurbain et
du rural doivent donc être prises en compte, notamment en considérant leur
potentiel productif (cf. chapitre 4).

Au final s’imposent le maillage et la coopération entre territoires remplaçant
la concurrence et recherchant la complémentarité entre ceux-ci. Ces
orientations rejoignent celles développées notamment par A. Magnaghi
(2010, 2014) autour du concept des "bio-régions urbaines", systèmes
réticulaires et non hiérarchisés de centres urbains et ruraux. Ces systèmes
sont reliés entre eux par des rapports environnementaux qui tendent à
réaliser un bouclage des cycles de l’alimentation de l’eau, des déchets, et de
l’énergie... L’articulation ville/campagne, les systèmes économiques et
énergétiques à base locale, mais aussi des "formes d’auto-gouvernement des
lieux de vie et de production" doivent être par conséquent pensées de
manière non duale. (Magnaghi, 2014, p.7).

L'objectif est donc de mettre tous les territoires en capacité, dans un contexte
d'incitation à l'innovation et alors que les potentialités sont insuffisamment
exploitées pour le développement local, tout en évitant de tomber dans le
localisme. Ceci suppose bien entendu une politique nationale (et
européenne) favorable au développement local. Cela implique un Etat actif
et intervenant, en tant que garant de la solidarité. En effet, comme l'indiquait
C. Duflot, ministre de l'Egalité des territoires et du Logement, écologiste peu
suspecte de jacobinisme, devant le Congrés de l'Association des Régions de
France le 18 octobre 2012 : "On ne peut pas non plus croire que l’État se
réduise à un rôle de prospectiviste, d’observateur ou d’évaluateur. Garant de
la solidarité nationale, de l’égalité des territoires ; c’est ça, le rôle régalien de
l’État. Il doit donc devenir, au quotidien, un animateur, un négociateur et
aussi un intervenant, un acteur et un régulateur de premier rang".
21

Chapitre I
L’efficacité économique
– et pas seulement la redistribution –
au cœur de l’aménagement du territoire
à la française


Au-delà du caractère redistributif de la politique d'aménagement du
territoire, rôle exercé également par d'autres politiques notamment sociales
(Davezies, 2008), nous entendons souligner que la performance économique
a été un souci constant de cette politique et que la compétitivité a été une
dimension prise en compte dès le début (Taullelle, Tallec, 2008).

Dans ce chapitre, nous examinons la définition française de l’aménagement
du territoire depuis les années 1950 qui a en permanence fluctué entre un
vaste projet de société (Claudius-Petit) et une simple géographie volontaire
(Lacour, Delamarre, 2002). L’aménagement du territoire à la française est en
effet souvent perçu comme une approche guidée par la recherche de l’équité
(plus que de l’égalité) et de l’équilibre, de la diffusion à l’encontre de la
concentration (Duranton et alii, 2008). Or l’examen historique des politiques
révèle une attention constante au souci de l’efficacité et de la performance
économique en s’appuyant notamment sur des approches de polarisation
(Alvergne, Taulelle, 2002, Jean, 2009). En réalité, la donne a été
principalement modifiée avec le changement de modèle de développement
économique depuis la fin des Trente Glorieuses : alors que jusque-là, il
s’agissait d’optimiser la croissance sur l’ensemble du territoire national,
désormais l’emporte la recherche des nouveaux ressorts de la compétitivité,
notion de plus associée à l’attractivité des lieux (Demazière, 2007). Dans ce
contexte, l’aménagement du territoire apparaît notamment aux yeux d’un
certain nombre d’économistes comme un frein à la croissance dont il
suffirait seulement d’organiser ultérieurement la redistribution

23 La politique française d’aménagement du territoire a connu quatre grandes
phases (Delamarre, Lacour, Thoin, 2013) depuis son lancement après la
seconde Guerre mondiale :
- une première époque de traduction spatiale de la modernisation
économique de la France des 30 Glorieuses, fortement centrée sur la
localisation d’infrastructures et d’industries ;
- une période d’accompagnement des conversions à la suite de la crise
du milieu des années 1970, marquée par la multiplication des
dispositifs axés sur les territoires en difficulté et les zonages ;
- une étape s’affirmant dans les années 1990, valorisant les démarches
de développement des territoires, où les notions de projets et de
réseaux deviennent des références incontournables ;
- depuis le début des années 2000, une politique centrée sur la
compétitivité, basée sur la concentration des moyens et la mise en
compétition des territoires (Béhar, Estèbe, 2011). Avec la prise de
conscience des effets de la globalisation, "il s'agit pour l'Etat de
s'extraire de l'exhaustivité territoriale pour mettre en œuvre une
politique de puissance nationale" (Béhar, 2010).
Depuis le début des années 1960, la notion d'aménagement du territoire a
ainsi beaucoup évolué en France, conduisant tour à tour à rechercher l'ordre,
l'égalité ou l'excellence... Les définitions variables de l’aménagement du
territoire s’inscrivent dans cette évolution historique, cependant que trois
visions de l'aménagement du territoire continuent en fait d'irriguer les
politiques françaises, entre la "nostalgie d'un ordre territorial d'ensemble",
l'"aspiration au développement local pour tous" et la "quête de puissance"
(Béhar, Estèbe, 2011).
I – L’aménagement du territoire : des objectifs économiques,
au-delà des objectifs sociaux
A) L’aménagement du territoire entre projet politique et
"géographie volontaire"
Le "que-sais-je" régulièrement réédité sur l’aménagement du territoire et
cosigné par J. Monod, l’un des premiers Délégués à l'Aménagement du
Territoire et à l'Action régionale (Castelbajac de, Monod, première
édition : 1971) renvoie à une définition d’aménager au sens de "disposer
avec ordre". S’inscrivant dans une filiation de J-F. Gravier (1947), les
auteurs affirment que l’aménagement du territoire (édition de 2006) doit :
- assurer la liberté de l’emploi, afin de concilier
développement/adaptation/compétitivité et besoin de sécurité,
24 - préserver l’environnement, considérant notamment que "dans ces
fourmilières, les conditions de vie deviennent insupportables"
(destruction des espaces verts, bruit, pollution de l’air et de l’eau…),
et que "la grande ville engendre la solitude, l’agressivité",
- réduire les dépenses publiques, par une meilleure prise en compte
des coûts pour la collectivité des décisions d’investissement privées,
compte tenu que "les grandes métropoles grèvent les finances
publiques" (coût par habitant des services publics plus élevé
audessus de 200 000 habitants, selon des études américaines toutefois
non référencées, prix de la main-d’œuvre, charges foncières…).
L’ouvrage (p. 25) n’hésite pas à rappeler une affirmation de R. Poincaré,
président du Conseil, en 1928 : "si la population parisienne augmente
encore, il en résultera un grand danger social et la situation pourrait devenir
irréparable".

G.-F. Dumont (1994, p. 49), quant à lui, oppose une définition de
l’aménagement du territoire, au sens moderne, comme " volonté publique
d’organiser la géographie humaine et économique de l’espace selon un ordre
équilibré ", à une définition " post-moderne ", au sens d’action publique visant à
" rendre compétitif, dans une économie de plus en plus mondialisée, le
territoire ". Quant à A. Delamarre et alii (2013), ils distinguent une définition
large relevant d’une vision politique (développement, bien-être, cadre de vie) et
une définition opérationnelle de "géographie volontaire", pour laquelle ces
auteurs dégagent cinq principes : répartition et redistribution, création,
réparation, protection (de l’environnement), compensation.
B) De l’égalité à l’équité, justice et capabilités
"Il y a un enjeu de justice caché dans les plis de la géographie volontaire qu'est
l'aménagement du territoire" soutient E. Laurent (2013), dans son rapport "Vers
l'égalité des territoires" (2013) à la ministre de l'Égalité des territoires et du
Logement, qui cite J.-J. Rousseau : "C’est précisément parce que la force des
choses tend toujours à détruire l’égalité, que la force de la législation doit
toujours tendre à la maintenir". Pour G. Benko (2001, p. 6), la définition la plus
simple et la plus juste de l’aménagement du territoire est la "justice spatiale" ou
la "justice géographique" : alors que " la politique sociale a comme
préoccupation la justice sociale, la politique régionale est centrée sur l’équilibre
et l’équité dans l’espace " ; il s’agit de "donner la même condition de vie à tous
les citoyens indépendamment de leur localisation" (accès à l’emploi, à la culture,
à l’éducation, aux équipements collectifs, aux transports, etc.). L’aménagement
du territoire et la recherche de justice spatiale sont également considérés comme
strictement équivalents par A. Lipietz (1999). Or des travaux (cf. Davezies,
2008) ont montré que cette "justice spatiale" est en fait réalisée ultérieurement
par des mécanismes de solidarité interpersonnels "a-spatiaux", ce qui peut
25 introduire une dichotomie entre un aménagement (polarisé) du territoire –
concentrant la production - et un développement de l'ensemble des territoires
basé sur la redistribution des revenus.

Quant à la notion d'égalité, elle a évolué (Estèbe, 2015a, p.22) et a connu des
acceptions différentes qui se sont sédimentées : à l'égalité de droit (droit
"de", droit "à") marquée par des politiques de redistribution, s'est ajoutée
après 1945, l'égalité des places basée sur une logique de complémentarité et
de spécialisation économique des territoires, puis à partir des années 1990,
l'égalité des chances qui se traduit par une mise en compétition des
territoires. Aujourd'hui, selon P. Estèbe, "il faut privilégier l’égalité, non pas
des territoires, mais des gens" (Estèbe, 2015b).

Considérant que l’origine de l’aménagement du territoire est marquée par
une " mythologie du rééquilibrage et de l’harmonie du territoire national "
(Vanier, 2009, p. 330), J. Lévy (2003) prône un " projet d’équité fondé sur la
différenciation dans le développement ", qui peut être qualifié de " rawlien "
selon M. Vanier (2009). La théorie de la justice du philosophe J. Rawls
permettrait (Bret, 2009) d’analyser les inégalités socio-spatiales. A partir de
l’idée majeure consistant en l’optimisation des inégalités, le principe de
maximiser le minimum (c’est-à-dire d’assurer le maximum possible à ceux
qui ont le moins), permettrait de qualifier les situations au regard de la
justice, dans le temps ou dans l’espace, et devrait inspirer la politique
d’aménagement conçue comme l’application du principe de réparation selon
B. Bret (2009). J. Rawls parle donc de la justice comme équité, c'est-à-dire
d'une justice qui ne se confond pas avec l'égalitarisme mais qui vise à
l'optimisation des inégalités au bénéfice des plus pauvres (Bret, 2009, p. 18),
et l'injustice est simplement constituée par les inégalités qui ne bénéficient
pas à tous (cf. Rawls, 1991, p.93). Ainsi, "la concentration crée
automatiquement une inégalité entre les personnes, mais le saupoudrage
empêche les effets de synergie et pénalise tout le monde en réduisant les
performances du système global" (Bret, 2009, p.28).

Toutefois, les théories de J. Rawls peuvent faire l’objet de différentes
interprétations sous l'angle de la justice spatiale : "Si la ségrégation sociale
peut être considérée comme optimale du point de vue de l’efficacité globale
(Jayet, 2004), c’est au prix d’effets très négatifs pour les plus pauvres,
notamment en termes de juste égalité des chances" (Baudelle, Peyroni,
42005). "En termes de justice socio-spatiale (Reynaud, 1981 ), même en

4 A. Reynaud (1981) définit la "justice socio-spatiale" comme "l’ensemble des moyens
utilisés par la puissance publique pour atténuer les inégalités entre classes socio-spatiales" (p.
118), ce dernier concept visant à "unifier la théorie de la différenciation de l'espace social à
tous les degrés de l'échelle spatiale" (p. 19).
26 considérant que la surproductivité apparente des grandes métropoles est
l’expression de leur plus grande efficacité (Prud’homme, 1999), cette
dernière serait injuste dans une conception rawlsienne dès lors qu’elle
s’opérerait au détriment des plus pauvres" (Baudelle, Peyroni, 2005). "Or, si
l’acceptation par les entreprises du paiement des rentes foncières élevées
dans ces agglomérations peut être vue comme l’indice d’un calcul
maximisant leur propre utilité, le solde migratoire négatif de ces mêmes
villes montre qu’il n’en va pas de même pour les ménages, notamment les
plus modestes qui pâtissent de telles rentes, ce qui semble aller à l’encontre
de la justice sociale. Pour l’espace français, il s’agirait ainsi d’établir si la
concentration sur le seul pôle parisien garantit l’égalité des chances aussi
bien pour les catégories populaires des autres agglomérations que pour les
populations marginalisées socialement et/ou géographiquement par la
ségrégation socio-spatiale en Ile-de-France " (Baudelle, Peyroni, 2005).

G. Baudelle et J. Peyroni (2005) soutiennent que dans la mesure où "la
justice est prioritaire par rapport à l’efficacité" (Rawls, 1991, p. 111), la
5DATAR peut fort bien se référer à cette philosophie morale, plaçant la
justice avant la quête utilitariste de plus grande somme totale de satisfaction,
pour légitimer des stratégies d’aménagement du territoire allant à l’encontre
de considérations de pure efficacité, d’autant que Rawls fait de l’État
l’instrument majeur de l’instauration de l’équité et que pour lui "un système
parfaitement juste est également efficace". "Aussi des individus vivant dans
des villes ou des régions éloignées des services, notamment éducatifs et
culturels, ne peuvent se voir garantir une égalité des chances réelles : un
projet polycentrique qui parviendrait à offrir, notamment aux moins bien
lotis, de meilleures perspectives est donc juste de ce point de vue".

Toujours, selon G. Baudelle et J. Peyroni (2005), une certaine parenté peut
être décelée avec "la doctrine de P. Massé (1964) qui soulignait déjà que la
recherche de la croissance économique maximum ne pouvait faire fi "des
valeurs éthiques" dans la quête "d’une société équitable". Inversement, la
recherche de la justice ne doit pas s’effectuer au détriment de la
compétitivité, "ce qui compromettrait tout, y compris le destin des régions
faibles". Ainsi, le souci de limiter les migrations régionales ne saurait guider
à lui seul l’action, car "l’attachement au terroir est un sentiment respectable,
mais la croissance implique la mobilité", d’autant, ajoute-t-il, qu’avec
l’ouverture des échanges consécutive au Traité de Rome "nous avons
accepté une nouvelle règle du jeu". G. Baudelle et J. Peyroni pensent que "la
pensée de Rawls est plus exigeante, dans la mesure où l’argument de la
nécessaire mobilité des individus de façon à assurer un meilleur appariement

5 DATAR : Délégation à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale, remplacée en
2014 par le CGET (Commissariat Général à l'Egalité des Territoires).
27 de l’offre et de la demande d’emploi au nom de l’efficacité paraît aller à
l’encontre de la justice, puisque les catégories sociales les moins mobiles
sont précisément les moins aisées"

E. Laurent (2013) propose de passer à une nouvelle étape, celle d'A. Sen qui,
contrairement à J. Rawls, s'intéresse aux conditions concrètes de l'inégalité,
aux injustices situées et pas seulement aux propriétés des institutions justes.
En effet, les chances et risques ne sont pas également probables dans toutes
les régions. Chez J. Rawls, il y a la non-prise en compte de l’inégalité des
individus dans leur capacité à transformer les biens premiers en bien-être
(Sen, 1980) : certaines personnes ont besoin de davantage de ressources pour
atteindre un certain niveau de bien-être, et c'est un handicap qu’une
distribution juste doit chercher à compenser. Pour A. Sen, l'égalité ne peut
être centrée sur les biens premiers, ni même sur les réalisations de base, mais
sur un certain nombre d’opportunités réelles de fonctionnement : les
capabilités (capacités) de base qui sont la liberté réelle d’un individu de
choisir une façon de vivre dans une situation donnée, et la société doit offrir
à chacun un même ensemble étendu de "capabilités" tenant compte des
inégalités de dotations des individus. L'approche d’A. Sen se caractérise
donc par la distinction entre droits formels (ressources), droits réels
(capacités) et comportements effectifs (fonctionnements) :
- les "ressources" désignent tous les biens et services à disposition
d'une personne, qu'ils soient produits sur le marché ou en dehors de
celui-ci, et par extension, tous les droits formels dont disposent les
personnes (droits au travail, à l'éducation, à la négociation
collective), qui sont des ressources pour l'action que les personnes
peuvent mobiliser,
- les "capacités" ou "capabilités" coïncident avec la liberté réelle de
choisir son mode de vie ou de mener la vie que l'on a des raisons de
valoriser. "Tout d’abord, les capacités auxquelles a accès un individu
sont liées à ses "dotations" (Loubet, 2011), mais la possession de
ressources ne suffit pas à garantir la liberté réelle des personnes :
encore faut-il qu'elles soient capables de les utiliser et que le
contexte social et environnemental autorise cette utilisation. La
capacité ou liberté réelle des personnes dépend donc autant de la
possession de ressources que de la présence de facteurs de
conversion favorables, concernant notamment les compétences et
facultés des personnes et le contexte social et environnemental dans
lequel elles évoluent. En conséquence, la diversité des individus par
rapport à leur faculté de convertir les caractéristiques d’un bien en
fonctionnement doit être prise en compte ; c’est la notion de
(fonction de) conversion (Loubet, 2011),
28 - la notion de "fonctionnements", désigne la manière dont les
personnes se comportent effectivement. En effet, "le bien-être d’un
individu dépend de sa capacité à transformer ses ressources en
fonctionnements" (Loubet, 2011). Ainsi au sein de la littérature
concernant l’approche par les capacités, la question de l'évaluation
porte sur les fonctionnements, et pas sur les capacités, ce qui revient
à évaluer la différence entre potentiel et réalisation (Loubet, 2011).
Pour A. Sen, la justice ne consiste donc pas seulement à donner à tous l'accès
à des biens privés mais aussi à augmenter les aptitudes autonomes de
chacun. C'est l'approche par les capabilités qui prend en compte non
seulement les moyens d'existence mais les possibilités réelles de vivre (Sen,
2010). E. Laurent rappelle à cet égard le discours de G. Pompidou à
l'Assemblée nationale du 26 novembre 1963, sur la nécessité d’une "action
de justice distributive dans la répartition des activités" et de donner au
gouvernement le "but de développer ou de chercher à développer les
capacités et les aptitudes" de ses territoires.

De plus, l’approche par les "capabilités" permet d’inscrire l’analyse dans un
cadre plus large que celui du PIB (Produit Intérieur Brut) focalisé sur la
croissance (Loubet, 2011).
Récemment, M. Vanier (2015) a suggéré de remplacer les mots "égalité",
conjugué avec le mot territoire, par les mots de "réciprocité" contractuelle
entre les territoires. Il prend comme illustration les "contrats de réciprocité"
entre métropoles et territoires ruraux qui ont été lancés par un Comité
Interministériel des Ruralités en 2015 et qui concernent pour le moment
6quatre cas . L'intention est louable mais la difficulté sera de dépasser les
tendances au "nouvel égoïsme territorial" (Davezies, 2015) qui guette les
métropoles confronté au financement de leurs politiques d'excellence et de
gestion de leurs propres "pauvres". On ne peut attendre de cette réciprocité
qu'une action faiblement correctrice des inégalités qui ne saurait remplacer

6 Correspondant à une mesure lancée lors du Comité Interministériel aux Ruralités (CIR) du
13 mars 2015, ces contrats consistent à mettre en place une coopération entre des espaces
ruraux, périurbains et urbains pour favoriser le développement d'interactions. Les quatre cas
retenus à la suite de ce CIR sont Brest métropole et le pays Centre-Ouest Bretagne (le plus
avancé), la métropole de Lyon et Aurillac (mais difficile à engager du fait de l'éloignement),
la métropole de Toulouse et le Massif des Pyrénées (depuis, réduit au Pays de Portes de
Gascogne dans le Gers), la communauté urbaine de Le Creusot et de Montceau-les-Mines et
le parc naturel régional (PNR) du Morvan, et un autre territoire volontaire serait le Pays
Provence Verte. Après cette phase d'expérimentation, il était question de proposer une
extension du dispositif à d'autres territoires volontaires dans le cadre de la clause de revoyure
des contrats de plan Etat-Région 2015-2020 fin 2016 (CGET, février 2016). En réalité,
l'obligation de contrats de réciprocité avec leur hinterland est reprise dans les pactes
Etatmétropoles à signer avant fin 2016 avec les 15 métropoles institutionnelles.
29 une politique d'aménagement et d'égalité des territoires. Ainsi, pour le
premier contrat de réciprocité signé entre Brest métropole et le pays
CentreOuest Bretagne, 'il "n'y a pas d'argent à la clé", l'idée étant que chaque
partenaire donne la priorité à ces projets dans ses propres dispositifs de
financement, précise l'élue de la Métropole de Brest en charge du dossier
(Zapalski, 2016). Il ne suffit pas non plus de mettre en avant la redistribution
invisible opérée par l'économie résidentielle pour affirmer qu'elle compense
les écarts de ressources entre territoires (Vanier, 2015, p. 97), car cette
redistribution s'effectue plutôt d'une part dans des rayons à courte distance
7(aire urbaine ) et d'autre part profite à des zones souvent privilégiées
(régions touristiques et littorales accueillant des retraités). Cette
redistribution est aujourd'hui menacée par la crise des finances publiques,
alors que la "géographie volontaire" aiguille les collectivités vers des
politiques évitant des processus d'exclusion, dans un contexte d'aggravation
des inégalités au niveau des micro-territoires urbains et ruraux (Brouant,
82015). Ainsi les quelque 200 millions d'Euros du FNADT , malgré leur
relative modicité, peuvent jouer une capacité d'orientation des projets.
M. Vanier en appelle à juste titre à l'hybridation des territoires et des
réseaux, pour tenir compte du dépassement des frontières délimitant des
espaces finis. Le problème est que, malgré leurs travers (autocratisme, etc.),
un contrôle démocratique s'exerce sur le pouvoir des territoires, alors que le
capitalisme réticulaire des oligopoles y échappe très largement. Affirmer que
"c'est désormais aux réseaux de relayer la responsabilité de la solidarité"
(Vanier, 2015, p. 52) laisse par conséquent dubitatif pour ce qui est d'assurer

7 Si 7,5% des ménages changent de domicile chaque année (Vanier, 2015), sur plus de 18
millions de personnes ayant changé de commune de résidence entre 1990 et 1999, les
migrations résidentielles sont avant tout un phénomène intra ou inter-urbain : ce sont des
migrations à l’intérieur des villes (plus de 8 millions), des migrations entre les pôles urbains et
les zones périurbaines (4,2 millions de personnes en flux croisés, avec un solde en faveur des
communes périurbaines), et enfin des migrations des zones urbaines vers les zones rurales
(3,3 millions d’individus et un solde positif pour les communes de l’espace rural) (Lépicier,
Sencébé, 2007).
8 D'autant plus que le FNADT ne représente qu'une partie des crédits consacrés à
l'aménagement du territoire. Ainsi au sein du budget de l'Etat, le FNADT relève de la mission
"Politique des territoires", d'un montant de 700 M€ en 2016, qui regroupe un programme
Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire (249 M€), dont le
FNADT (194 M€), un programme Interventions territoriales de l'Etat (22 M€) et un
programme Politique de la ville (430 M€). Mais le FNADT ne représente que 3,5% de
l'ensemble des programmes de l'Etat concourant à l'aménagement du territoire (Delcros,
2016). En effet, un document de politique transversale, annexé au projet de loi des finances,
relatif à l'aménagement du territoire récapitule un ensemble de trente programmes relevant de
quatorze missions participant à cette politique, soit 5,7 milliards d'euros en 2016 (1,75% du
budget de l'Etat). Quant à l’intégralité des transferts financiers de l’État en faveur des
collectivités territoriales, il s'élève à près de 100 milliards d’euros (dont des concours
financiers de l’État aux collectivités territoriales pour 50 milliards d’euros).
30 l'accessibilité aux services, d'autant plus que les populations les plus fragiles
(et les plus âgées, au nombre croissant) sont les moins mobiles ou au mieux
ne déménagent que vers des territoires allant un peu mieux proches (cf.
9Davezies, 2012, pp. 98-99 ).
C) Une attention constante à la performance économique
Alors que les choix britanniques d’aménagement du territoire peuvent être
qualifiés de relevant de "modèle social" et ceux de l’Allemagne de "modèle
écologique", les choix français sont plutôt animés par une rationalité
économique selon N. de Montricher (1995), même si ces choix ont varié
dans le temps (Alvergne, Taulelle, 2002, p. 13).

Contrairement à une vision répandue de l’aménagement du territoire (cf. par
exemple, Duranton et alii, 2008) comme une politique essentiellement
correctrice et réparatrice (vision sans doute renforcée par le tournant des
années 1980 d’une DATAR pompier des régions en reconversion ou des
espaces ruraux), l’aménagement du territoire a toujours pris en compte la
performance économique, en comportant une " dimension économique
présente dès l’origine mais sensible aux aléas de la conjoncture " (Albertini,
2006). Déjà l’instruction de Colbert aux intendants de 1663 (Alvergne,
Musso, 2003) leur demandait d’examiner "si les habitants (…) s’appliquent
non seulement à bien cultiver, mais même à connaître ce à quoi leurs terres
sont les plus propres, et s’ils entendent la bonne économie", et s’intéressait
au commerce et aux manufactures comme moyens "d’attirer les richesses
audedans du royaume".

Caractérisant la politique française d’aménagement du territoire comme
étant essentiellement un "Magistère de la boussole" (pour reprendre
l’expression d’O. Guichard à propos de la DATAR) et de "politique de
conviction et d’orientation, compte tenu de ses moyens peu considérables",
F. Taulelle (2009) affirme que "l’aménagement du territoire a toujours veillé
à garantir la cohésion du territoire et l’aide aux espaces les plus dynamiques,
essayant d’articuler des notions de solidarité et de performance". " Depuis
1945, la philosophie française de l’aménagement du territoire a toujours
reposé sur deux logiques apparemment opposées" : " la recherche quasi
mythique d’un équilibre territorial qui passe par un volet correctif", et "le
souci de la performance en appuyant les territoires les plus dynamiques pour
positionner le territoire national dans un contexte européen et mondial"

9 Selon L. Davezies (2012), "les 34 zones qui ont perdu le plus d'emploi entre 2000 et 2010,
pour l'essentiel dans le nord-est du pays, ont vu, ente 1999 et 2006, la plupart de leurs
émigrants s'installer dans d'autres zones du nord-est, elles-mêmes en difficulté" : "De façon
générale, les actifs des "zones non marchandes en difficulté" se portent davantage vers les
territoires "marchands en difficulté".
31 (Taulelle, 2009, p. 256). Les outils de base alternent zonages et polarisation :
"avec les zonages, l'Etat fixe des priorités territoriales par grands ensembles
géographiques alors qu'avec les pôles, c'est la concentration des moyens sur
de petits territoires qui est au cœur de la démarche" (Barthe, Taulelle, 2013).
"Au cours des années 1955-1980, l’Etat va alterner entre deux stratégies :
soit concentrer les moyens financiers sur quelques zones privilégiées afin de
renforcer leur capacité d’attraction, soit disperser les aides sur un grand
nombre d’espaces", c’est-à-dire va fluctuer " entre une politique sélective et
un zonage très large ", souligne Y. Jean (2009, p. 248) qui cite l’exemple
suivant: en mars 1959, un arrêté traduit une volonté de concentrer les
financements sur les zones de conversion, espaces vulnérables, touchées par
la crise économique d’activités de industrielles (textile, houille), puis un
décret du 2 avril 1959 élargit les zones aidées, en autorisant l’attribution
d’une prime spéciale d’équipement en dehors des zones critiques.
II – Aménagement du territoire et keynésianisme
A) L’aménagement du territoire, version spatialisée du
keynésianisme
L’aménagement du territoire est "né, aux Etats-Unis ou en Europe, des
tentatives pour surmonter la crise économique des années 1930" : il est "en
quelque sorte contemporain du keynésianisme, dont il pourrait apparaître
comme la version spatialisée" (de Gaudemar, 1995, p. 1040). Le modèle
dominant de l’aménagement du territoire, qui a consacré sa place au sein des
politiques économiques, correspond aux 30 Glorieuses. Ainsi
l’aménagement du territoire constituerait "l’application géographique de
l’économie keynésienne" (Benko, 2008, p. 31) : dans la mesure où ie keynésienne favorise l’analyse globale du circuit économique,
l’importance de la distribution spatiale des activités revient au premier plan
et l’homogénéisation spatiale des économies nationales devient une priorité
dans les pays développés.
1 - La définition "fondatrice" d’E. Claudius-Petit
C’est dans ce contexte que la définition "fondatrice" (Alvergne, Musso,
2003) d’E. Claudius- Petit assigne un objectif très large à l’aménagement du
territoire : c’est "la recherche dans le cadre géographique de la France, d’une
meilleure répartition des hommes, en fonction des ressources naturelles et
des activités économiques (…) dans la constante préoccupation de donner
aux hommes de meilleures conditions d’habitat, de travail, de plus grandes
facilités de loisirs et de culture. Cette recherche n’est donc pas faite à des
fins strictement économiques, mais bien davantage pour le bien-être et
l’épanouissement de la population".
32 E. Claudius-Petit, 1950, " Pour un plan national d'aménagement du
territoire ", (extraits reproduits d'Alvergne, Musso, 2003)
"Il ne suffit pas, en effet, de multiplier le nombre des logements et d’améliorer
leur qualité ; il faut encore que ces logements soient édifiés aux emplacements
les plus favorables, tant pour le bon rendement des activités productrices que
pour le bien-être et l’épanouissement des individus".
"le Plan Monnet (…) a souvent négligé de rechercher les conditions d’une
bonne localisation des industries et des activités économiques et il risque ainsi
d’accroître le mal dont nous souffrons en contribuant à développer à une
cadence accélérée l’industrialisation excessive de certaines régions et la
désertion de certaines autres. Pendant la première phase d’exécution du plan de
modernisation et d’équipement, une telle lacune était naturelle. (…). Mais les
premiers objectifs du Plan étant aujourd’hui atteints, il est permis de se
demander si la conception et l’application de ce Plan ne doivent pas désormais
être menées de pair avec des préoccupations nouvelles. Un niveau de vie élevé
ne suffit pas à apporter le vrai bien-être et à satisfaire toutes les aspirations de
l’homme. A quoi bon un équipement économique puissant et même un
équipement social perfectionné, si la santé physique et morale d’une grande
partie des habitants s’étiole dans un cadre de vie médiocre ?"
"si l’on accorde aux créateurs d’installations nouvelles les puissants moyens du
Plan de modernisation et d’équipement en leur laissant toute liberté de s’installer
où bon leur semble, on encourt le risque d’un désordre encore plus marqué
qu’au cours du 19ème siècle, où, dans un régime entièrement libéral, le jeu de la
libre concurrence évitait que de grossières erreurs d’implantations ne fussent
commises, tout au moins au point de vue économique".
"Si même on fait abstraction des raisons impérieuses que pourrait invoquer la
Défense Nationale pour s’opposer au développement excessif d’agglomérations
urbaines, et en se plaçant au seul point de vue du développement harmonieux
d’une économie, le moment est venu où il convient de se demander si la
préoccupation de la vie de l’homme et de ses meilleures conditions de bien-être
et de confort dans le cadre qui lui est donné ne doit pas passer au premier plan.
En effet, la situation actuelle atteint l’homme dans sa santé, ses facultés de
loisirs et de travail, bref dans sa dignité, par l’acceptation forcée d’une
médiocrité sans contrepartie. Telles sont les préoccupations auxquelles répond
une politique d’aménagement du Territoire".

Selon C. Alvergne et P. Musso (2003), cette définition "fondatrice" a pour
objet, de "renforcer l’efficacité économique, de garantir une forme d’équité
sociale et de préserver l’environnement". Cette approche de l’aménagement
du territoire visant le bien-être est marquée par les origines liées au le
catholicisme social de l’auteur (membre avant guerre de Jeune République).
L’aménagement du territoire peut être lu comme l’aboutissement d’utopies
33 volontaristes nées chez les "non-conformistes" des années 1930 et
prolongées par Vichy, la Résistance et la Reconstruction (cf. Dard, 2002).
2 - Le consensus des Trente Glorieuses
A l’époque des 30 Glorieuses, l’attention portée à la dimension productive fait
consensus, y compris de la part de ceux qui contestent le système. Ainsi, alors
qu’il est à l’époque le principal théoricien du PCF en matière d’aménagement du
territoire et qu’il affirme que "l’aménagement du territoire constitue la
couverture d’une main-mise accentuée des monopoles sur la vie nationale", F.
Damette (1969, p. 18 et suivantes), propose une définition marquée par la notion
d’harmonie et d’équilibre mais aussi par l’importance accordée aux "forces
10productives" . L’aménagement du territoire est conçu comme "organisation
spatiale des forces productives", et l’objectif est d’"inscrire le développement
économique sur un territoire national dont les conditions physiques et
historiques sont extrêmement variées". F. Damette fixe ainsi trois objectifs à
l’aménagement du territoire :
- "la distribution équilibrée des forces productives" (face à l’évolution
du capitalisme qui tend à la contraction de l’espace économique
disponible, il s’agit d’"élargir au maximum cet espace utile et le
faire coïncider autant que possible avec l’espace disponible" pour le
maintien d’une base productive nationale, le bon fonctionnement de
la machine économique, l’équilibre du commerce extérieur,
l’indépendance…),
- "l’optimisation de la rentabilité par l’harmonie de la localisation"
qui ne peut venir que d’une organisation d’ensemble (c’est-à-dire le
socialisme, et dans une première étape, un vaste secteur
nationalisé…), avec le souci de l’intégration des entreprises au
milieu et l’établissement de relations plus denses entre firmes d’une
région,
- "l’harmonisation des forces productives matérielles et humaines"
(ensemble des aspects sociaux de l’aménagement), en recherchant
les équilibres population active/emploi, emploi féminin/masculin,
population/logement, population/services, travail/enseignement
(importance de la qualification de la main-d’œuvre).
Le reproche majeur de F. Damette (1969) est que l’Etat au service de la
concentration monopolistique ne travaille pas à l’optimisation de la
répartition spatiale des activités et à la valorisation de l’ensemble des
potentiels régionaux.


10 alors qu’au cours des années 1970, les marxistes (cf. Lipietz, 1977) mettront plus l’accent
sur les rapports sociaux de production.
34 L’aménagement du territoire des 30 Glorieuses visait à "organiser le
développement économique sur l’ensemble du territoire, en alternative au
simple jeu du marché du travail qui pousserait les résidents à se déplacer
pour chercher un emploi" (Lipietz, 2001). L’aménagement du territoire
d’après-guerre devait faciliter à la fois la modernisation de l’agriculture (et la
réduction de la main d’œuvre subséquente) et un certain type de
modernisation de l’industrie basée sur une forte taylorisation (dans lequel on
a pu voir ensuite une explication de son retard dans le nouveau contexte de
concurrence internationale s’affirmant dans les années 1980, compte tenu
d'une trop forte spécialisation des tâches défavorable à des organisations
réactives). D’une part, la modernisation accélérée des campagnes libéra une
offre de travail, susceptible d’accentuer "Paris et le désert français" (1947),
"scénario de l’inacceptable" (1971), et d’autre part "sur les exploitations
agricoles modernisées, une ou deux unités de travail restaient nécessaires :
que faire alors des enfants, des conjointes ?" (Lipietz, 2001, p. 116).
Cependant que l’organisation taylorienne du travail permettait une division
du travail en trois fonctions (conception, fabrication qualifiée, exécution
déqualifiée), le déploiement des industries fordistes (automobile, équipement
des ménages) en "circuits de branches" sur tout le territoire (Lipietz, 1997)
répondait à une rationalité microéconomique : faiblesse des salaires permise
au départ à la fois par la pression du chômage dans ces régions, par le
caractère parfois prépondérant de la main-d’œuvre féminine, par la faiblesse
des traditions d’organisation syndicale, et par la reproduction domestique
(faible coût du logement et de la nourriture assurée dans la cellule familiale
issue ou encore partiellement liée à une exploitation agricole). Ce
"redéploiement spatial" (Lipietz, 1977) "aurait pu s’effectuer spontanément
(…). Mais la DATAR encouragea, organisa, encadra, répartit ce mouvement
vers les poches de chômage les plus menaçantes".

A. Lipietz (2001) souligne que "les premières théorisations des circuits de
branche (Lipietz, 1997) avaient engendré deux lignes d’évolution "en réalité
complémentaires : une première argumentait le caractère quasi-naturel des
délocalisations, s’étendant aux "Nouveaux Pays Industrialisés" (après les
régions sous-développées françaises) ne nécessitant pas un Etat aménageur
puisque celui-ci ne faisait que redoubler le jeu de la microéconomie (coût
salarial), alors qu’une seconde soutient que la "nouvelle industrialisation"
était en fait un produit de la sociologie locale (élites ayant l’esprit
d’entreprise, main d’œuvre d’une certaine qualification…) : "une région
réceptrice d’emplois se caractérisait par certaines dispositions propres à les
attirer, et ces qualités lui permettaient en fait d’en créer en même temps
qu’elles en recevait", et d’ailleurs, "les établissements de la nouvelle
industrialisation étaient plus souvent des firmes locales sous-traitantes que
des ateliers délocalisés par les firmes nationales ou transnationales" (Lipietz,
Benko, 1992). Ainsi G. Baudelle (in Jean, Vanier, 2009) souligne que le
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