Les collectivités locales face aux défis de la communication
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Description

Phénomène relativement mal connu, la communication des collectivités a pris, ces dix dernières années, une ampleur sans précédent. Un seul chiffre: l'ensemble des journaux édités par les communes, départements et régions représente quelque quinze millions d'exemplaires. A quoi correspond ce phénomène? A une mode? Au désir des élus de se valoriser et de valoriser ce qu'ils font? A la volonté d'exister des communicants publics? A de vrais besoins et, si oui, lesquels?

Sujets

Informations

Publié par
Date de parution 01 mai 2005
Nombre de lectures 480
EAN13 9782336278223
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page 0,0005€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Exrait

© L’Harmattan, 2005
9782747582629
EAN : 9782747582629
Sommaire
Page de Copyright Page de titre DU MEME AUTEUR Première partie - VISAGES ET ENJEUX DE LA COMMUNICATION DES COLLECTIVITES
I - LES TROIS TEMPS DE LA COMMUNICATION DES COLLECTIVITES II - UNE COMMUNICATION DOUBLEMENT POLITIQUE III - LES DIFFERENTES FORMES DE COMMUNICATION D’UNE COLLECTIVITE IV - ENJEUX ET DEFIS POUR LES COLLECTIVITES V - LES QUATRE TYPES DE STRATEGIE DES COLLECTIVITES VI - LES LANGAGES DES COLLECTIVITES VII - INFORMATION ET COMMUNICATION VIII - CES GENS QU’ON APPELLE DIRCOMS IX - LE GRAND MALENTENDU
Deuxième partie - PETIT ABECEDAIRE DE LA COMMUNICATION DES COLLECTIVITES
A - Agences B - Basisme C - Carrefours des citoyens D - Débat public E - Expression (de l’opposition) I - Intercommunalité M - Marchés publics P - Presse territoriale S - Sondages Z - Zapping
Troisième partie - NOTES
Les collectivités locales face aux défis de la communication

Guy Lorant
DU MEME AUTEUR
Aux Éditions Siloë
Réflexions d’un dircom qui se demande si la communication vaut bien la peine d’être vécue
2001
Citoyens, la politique n’est pas ce que vous croyez
2003
Première partie
VISAGES ET ENJEUX DE LA COMMUNICATION DES COLLECTIVITES
I
LES TROIS TEMPS DE LA COMMUNICATION DES COLLECTIVITES
Depuis son apparition, dans les années 70, la communication des collectivités s’est développée de manière considérable. Son évolution correspond schématiquement à trois temps.

1. LE TEMPS DES PRECURSEURS
Les années 70 ont d’abord été marquées par les retombées d’un certain mois de mai qui a vu la libération tous azimuts de la parole, puis l’accélération du développement des grands équipements et de l’exode rural. Dans un second temps, elles ont été façonnées par ce qu’on a appelé improprement la crise économique, qui sonné le glas des Trente glorieuses et annoncé la période de mutation de la société dans laquelle nous sommes toujours. Les collectivités locales sont alors sous la tutelle pesante de l’État. Ce sont les grands ministères qui décident de la construction des zones d’habitat social dans les villes et, plus généralement, des investissements structurants. Et, s’ils sont présidés par des élus, les conseils généraux sont, dans les faits, pilotés par les préfets qui, plus généralement, exercent leur pouvoir sur l’ensemble des collectivités.
À cette époque, l’essentiel de la communication des collectivités repose sur l’existence de journaux municipaux. A vrai dire, ils sont encore assez peu répandus et plus ou moins bien faits - souvent plutôt mal que bien. Les rédacteurs ne sont pas forcément formés : le recours à des journalistes professionnels n’interviendra qu’en fin de décennie. À l’absence d’expérience et de stratégie de communication — le mot n’est pas encore employé dans les collectivités — s’ajoute le fait que les moyens d’impression sont très différents de ce que nous connaissons aujourd’hui. L’offset est relativement peu répandue, rare est l’utilisation de la couleur et la PAO n’a pas été inventée.
Tout cela correspond à ce que Dominique Mégard et Bernard Deljarrie appellent, dans leur livre, La communication des collectivités , « Le temps des précurseurs » 1 .

2. LE TEMPS DE LA PUB
Avec « Le temps de la pub » - expression employée par les mêmes auteurs pour désigner les années 80 — on peut parler des vrais débuts de la communication des collectivités. Le phénomène déclencheur est constitué par les lois de décentralisation de 1982. Devenant maîtres de leurs territoires, les élus locaux ont envie de le faire savoir. Fédérer les populations, souvent hétérogènes, dont ils ont la charge, est un impératif. Par ailleurs, ces territoires ont besoin d’exister, de se renforcer et déjà de se situer sur le terrain de ce qui va devenir une concurrence entre collectivités. Créer de l’identité ou renforcer celle qui existe est une nécessité, à l’interne comme à l’externe.
C’est l’époque de l’apparition de ce qu’on appellera plus tard le marketing territorial. C’est celle du recours aux techniques publicitaires, qui va parfois de pair avec la communication paillettes, alors en vogue. Quelques collectivités se distinguent, parmi lesquelles la ville de Montpellier, qui fait partie des précurseurs dans ce domaine. Elle est une des premières à mettre en œuvre une véritable démarche marketing.

3. LE TEMPS DES HABITANTS
« Le temps des habitants » - toujours selon la classification de Dominique Mégard et Bernard Deljarrie — apparaît avec les années 90.
Ces années sont caractérisées par la montée des problèmes urbains. Les quartiers périphériques des grandes villes posent de plus en plus problème, au fur et à mesure que se délite le lien social. Le phénomène est le fruit du développement de nombreux problèmes cumulatifs : la poursuite du chômage, l’apparition d’une nouvelle pauvreté, la fin des anciens parcours résidentiels pour les catégories de population les plus défavorisées. Ces années sont aussi celles qui, avec la chute du mur de Berlin, soldent l’existence des deux grands blocs géopolitiques constitués sous la houlette des Etats-Unis et de l’Union soviétique. Avec ces blocs disparaissent des différentiels et des points de repère qui fondaient pour une bonne part l’appartenance et le militantisme politiques.
Dans le domaine institutionnel, c’est la période des lois destinées à réglementer la communication. La loi du 15 janvier 1990 codifie les pratiques des collectivités en période électorale. La loi du 6 février 1992 est relative à la participation des habitants aux décisions les concernant. La loi du 29 janvier 1993, dite loi Sapin, impose la transparence en matière de marchés publics 2 .
La pratique dominante devient la recherche d’un dialogue avec les habitants. Elle est dictée par trois considérations. La nécessité de mieux prendre en compte les nouvelles problématiques urbaines est consécutive à la dilution du lien social. La recherche de nouveaux points de repère de la part des élus résulte de l’affaiblissement des référentiels sur lesquels fonctionnaient les légitimités partisanes et l’engagement citoyen. La forte montée des demandes de toutes sortes émanant des divers segments de population traduit le repli sur soi et la marchandisation généralisée de la société. Elle repose sur des ambiguïtés dont nous aurons l’occasion de parler plus loin.
II
UNE COMMUNICATION DOUBLEMENT POLITIQUE
Ce bref historique de la communication des collectivités — qui ne vaut que comme éclairage — ne répond pas à une question, qui va sous-tendre tout notre développement ultérieur : peut-on parler de spécificité de la communication dès lors qu’il est question de collectivités ?
Après avoir retourné la question dans tous les sens, une conviction émerge selon laquelle la spécificité de la communication des collectivités réside dans son caractère doublement politique. Mais pour aller plus loin dans ce domaine, il importe de se mettre au clair sur le sens du mot « politique ». Quelles sont les perceptions que ce mot déclenche chez nos concitoyens ?

1. COMMUNICATION ET POUVOIR POLITIQUE
Paradoxalement, on commencera par la définition la moins fondée étymologiquement, mais, nous semble-t-il, de loin la plus répandue dans l’opinion publique. Pour une majorité croissante de gens, le mot « politique » désigne les pratiques ayant trait à la conquête, à l’exercice et à la pérennisation du pouvoir. Résumé hâtivement, ce territoire recouvre tout ce qui a trait à ce qu’on appelle « la politique politicienne ». Il est fait d’accords d’états-majors, de comportements destinés à agréger des suffrages, de pratiques parfois discutables dans l’exercice du pouvoir, de tactiques plus ou moins élaborées, voire plus ou moins compromettantes pour se maintenir à la tête de telle ou telle collectivité.
Derrière cette composante du politique, caricaturée non sans raison — les hommes politiques en sont les premiers responsables - repose une réalité intangible. Ou, si l’on préfère, deux réalités complémentaires. La première relève d’un constat : il n’y a pas de politique sans pouvoir. La seconde est relative aux moyens de conquérir le pouvoir politique qui, en démocratie, passent toujours par l’élection. La légitime volonté de se faire élire peut prendre différentes formes, dont l’une est particulièrement prégnante dans l’esprit de nos concitoyens : souvent désignée sous le terme d’« électoralisme », elle recouvre les diverses pratiques destinées à assurer à tout prix l’élection ou la réélection d’un élu. Si ces pratiques se caractérisent trop souvent par des manipulations, des promesses non tenues, des discours démagogiques, chercher à se faire élire n’est en soi ni une tare, ni une anomalie, encore moins un interdit. Le vote ne constitue-t-il pas le socle de la démocratie, même s’il n’en épuise pas toutes les formes, loin de là ?
Vu du côté des élus, une évidence s’impose : la seule légitimité de l’élu est... son élection. Cette vérité de La Pallice entraîne une conséquence dont il convient de tirer un enseignement majeur en matière de communication : toute communication politique est légitime de la part d’un élu. Cela ne signifie pas que les différentes formes que peut prendre cette communication se ressemblent ou se valent. Il faut simplement avoir en tête que posée en ces termes la question n’est pas de l’ordre de la légitimité, mais de l’ordre de la pratique. Le premier ordre fonde la démocratie ; le second désigne aussi bien les manières considérées comme normales d’asseoir ce fondement que les dévoiements dont l’entreprise peut faire l’objet.
Quelle que soit la conception qu’on a du fait politique dans son ensemble et les critiques qu’on peut formuler à l’encontre de ceux qui ont légalement pour mission de nous représenter, les collectivités étant dirigées par des élus, il est évident que le territoire de la communication politique leur est ouvert : il y a légitimité à communiquer politiquement dans une collectivité, même si le débat reste ouvert sur la forme que peut ou doit prendre cette communication.

2. COMMUNICATION ET PROJET POLITIQUE
Le deuxième sens du mot « politique » est son sens originel. La politique - de polis , en grec, qui veut dire ville — est la gestion de la cité (on dirait sans doute aujourd’hui, la « gouvernance »). Elle induit une notion de projet, qui donne toute sa noblesse au mot. Ainsi est-on élu - ou devrait-on l’être — sur un projet proposé aux électeurs et qui deviendra le projet de tous, sur un territoire donné, dès lors que les électeurs se seront majoritairement prononcés pour le ou les porteurs dudit projet.
Cette conception de la politique justifie une communication axée sur l’existence d’un projet municipal, départemental ou régional. Toute équipe élue est en droit de faire connaître son projet et les modalités de sa réalisation. Elle est en droit de susciter de l’adhésion à ce projet. Elle est autorisée - cela est même recommandé - à agréger des énergies autour de la vision qu’elle a du territoire qu’elle administre. Bref, il lui appartient d’autant plus de transformer son projet en un référent partagé que sa mise en œuvre suppose la collaboration d’une pluralité d’acteurs. Le rôle de la communication apparaît ici évident, ses multiples formes restant à définir.
En résumé, la communication d’une collectivité a pour spécificité de s’inscrire dans le champ du politique, qui se compose de deux grands territoires : celui du pouvoir - prise du pouvoir, exercice du pouvoir, pérennisation du pouvoir - et celui du projet — offre faite aux électeurs, traduction de cette offre dans les faits, adhésion ou non de ceux qui sont concernés par elle.
III
LES DIFFERENTES FORMES DE COMMUNICATION D’UNE COLLECTIVITE
À partir de ce qui vient d’être dit, quelles sont les principales formes que peut prendre la communication d’une collectivité ? On en distinguera quatre : la communication politique dont on vient de parler, mais sur laquelle on va revenir ; la communication avec les habitants, les usagers et / ou les citoyens — on s’expliquera plus loin sur ce triptyque -, la communication avec l’environnement de la collectivité et la communication avec les agents de la collectivité.

1. LA COMMUNICATION POLITIQUE
La double fonction de la communication politique découle des deux sens principaux donnés à ce mot : celui de la conquête, de l’exercice ou de la pérennisation du pouvoir et, celui de la conception, de la présentation et de la mise en œuvre d’un projet.
La communication liée au pouvoir connaît son temps fort en période électorale. Depuis la loi du 15 janvier 1990, elle présente la particularité d’être codifiée. Cette loi a été dictée au législateur par le légitime souci d’éviter deux écueils : le financement des campagnes électorales par des fonds publics ou avec des moyens publics et la garantie d’une égalité de moyens entre les divers candidats.
C’est dans ce contexte qu’il faut inscrire l’interdiction faite à un membre d’un service communication d’une collectivité (et, plus largement, à l’ensemble des agents de la collectivité) de participer à une campagne électorale, c’est-à-dire de mettre à la disposition d’un candidat son temps ou ses outils. Il ne peut, s’il le désire, intervenir qu’à titre personnel, c’est-à-dire en dehors de ses heures de travail et sans l’utilisation des moyens que la collectivité met à sa disposition pour l’accomplissement de ses missions. La communication électorale est l’affaire des politiques et d’eux seuls. S’ils font appel à des conseils ou à tout autre prestataire, les prestations de ces derniers doivent figurer, aux prix du marché, dans les comptes de campagne des candidats.
Outre la période électorale, les élus disposent évidemment de nombreuses occasions de s’exprimer politiquement et, comme nous l’avons dit, ils ont une légitimité à le faire. Quelle que soit sa forme - parlée, écrite, événementielle, autre — le discours politique peut rester un simple discours électoraliste. Il peut être emprunt de la plus honteuse des démagogies. Il peut servir essentiellement les intérêts immédiats ou futurs de l’élu, au détriment de ceux de ses électeurs ou concitoyens. Il peut tout simplement relever d’une confusion des genres, le rendant inaudible. Autant de travers qui trouvent leur origine dans un mélange de volonté délibérée et de pratiques incohérentes. D’où l’importance du rôle du communicant, qui doit être en état de mettre l’élu en garde contre la confusion des genres, ce qui suppose qu’il n’hésite pas à se situer sur le terrain politique.
Ce point est sans doute plus important qu’il n’y paraît. Qu’un responsable de la communication adhère ou non à une formation politique est moins important que sa capacité ou son incapacité à parler politique d’égal à égal avec son élu. Pourquoi ? Parce que c’est la condition nécessaire, même si elle n’est pas suffisante, pour être entendu lorsqu’on veut éviter la confusion des genres. Quelle influence peut avoir sur un homme politique quelqu’un qui, chargé de le conseiller et de mettre en œuvre une stratégie de communication, politique par définition, se refuse - comme le font certains, au nom parfois d’une éthique mal comprise de la communication publique - à se situer sur le même terrain que lui ? De même que toute profession reconnaît d’abord, voire exclusivement, ses pairs, toute fonction est légitimée ou se légitime par la définition d’un territoire dans lequel on est ou non admis, parce qu’on parle le même langage, qu’on échange les mêmes signes, qu’on dispose d’un référentiel commun. Ce langage, ces signes et ces référentiels valent même quand en conteste certains usages. le meilleur moyen de se faire comprendre et de faire valoir son point de vue est de partager les mêmes référents que son interlocuteur.
Si l’on considère le deuxième sens qu’on a donné au mot « politique » — la gestion de la cité — le second volet de la communication politique est la communication du projet, municipal, départemental ou régional. Elle peut prendre une forme informative : je vous dis ce que je fais ou ce que j’ai l’intention de faire et comment. Elle peut avoir pour objet la valorisation de ce qui se fait : je vous invite à prendre conscience de l’intérêt de mon projet et des multiples manières dont il se concrétise. Elle peut se fixer pour but de susciter l’adhésion : je ne me contente pas de vous informer ou de vanter ce que je fais, je vous incite à être partie prenante dans des réalisations ou des pratiques vous concernant. Elle peut viser à fédérer des énergies : quels que soient mes moyens, je n’y arriverai pas tout seul, je vous invite à apporter votre concours dans votre domaine de compétence. Elle peut favoriser le dialogue avec les habitants : si j’ai un projet, j’ai aussi besoin de votre avis pour le concrétiser, le cas échéant l’adapter, à un moment ou un autre le faire évoluer. Elle peut emprunter au marketing territorial : pour atteindre mes objectifs, j’estime nécessaire que le territoire dont j’ai la responsabilité soit mieux identifié, davantage reconnu et plus attractif. Dans chacun de ces cas, la communication suppose l’existence, en amont, d’une stratégie clairement définie, portée par des élus et des services et, en aval, l’usage de pratiques, d’outils ou d’actions de communication adaptés aux différents objectifs recherchés. La communication est à la fois conséquence d’une stratégie et partie prenante de celle-ci.
La communication d’un projet, municipal, départemental ou régional étant nécessairement transversale par rapport aux autres formes de communication des collectivités, nous allons la retrouver dans les différents points que nous allons examiner maintenant.

2. LA COMMUNICATION POUR ET / OU AVEC LES HABITANTS — USAGERS — CITOYENS
La communication pour et / ou avec les habitants, les usagers ou les citoyens trouve sa justification dans le fait d’avoir à rendre compte d’un mandat et à faire passer dans les actes un projet. C’est volontairement que pour le moment nous laissons de côté la distinction entre « habitants », « usagers » et « citoyens ». Nous définirons ultérieurement le sens que nous donnons à chacun de ces mots et les conséquences qu’il convient d’en tirer. Pour l’heure, nous nous contenterons d’affirmer qu‘il y a non seulement légitimité, mais nécessité pour les responsables d’une collectivité à communiquer avec ceux qui les ont élus ou pour lesquels ils ont été élus.
Cette communication, dont le bien-fondé tombe sous le sens, peut prendre quatre formes différentes : une forme institutionnelle, une forme pratique, une forme consultative, une forme participative.

La forme institutionnelle
La forme institutionnelle est de loin la plus répandue. Elle consiste, pour l’institution, à s’affirmer : voilà qui nous sommes, ce que nous voulons et ce que nous faisons. Elle n’est en soi ni honteuse, ni manipulatoire (elle peut le devenir, mais c’est une autre affaire). En revanche ses limites doivent être appréhendées. C’est, par définition, une communication descendante. Elle est, de ce fait, non seulement insuffisante mais encore la plupart du temps porteuse d’une lacune : on part de ce qu‘on a à dire — ce qui en soi est bien — et non de ce que l’auditeur, le lecteur ou le spectateur est en état d’entendre. Il ne s’agit pas d’aller « dans le sens du poil » en ce qui concerne le fond du message qu’on a à faire passer, mais simplement de le rendre audible, ce qui est l’un des objectifs primordiaux de toute communication. Or, on ne peut être audible que si on se met à la portée de ceux à qui on s’adresse.
Si la forme de la communication institutionnelle est souvent défaillante, une des origines du phénomène peut être trouvée dans le fait qu’il existe une différence de nature entre ce qu’on appellera, dans le sens anthropologique du terme, la culture politique et la culture communication.
La culture politique est une culture de l’affirmation. En effet, qu’il s’agisse de faire valoir des convictions ou d’exercer un pouvoir, on est dans le registre de l’affirmation, alors que la communication se situe, elle, dans le registre de l’illustration : il faut donner à voir, à comprendre ou à sentir.
La culture politique relève du rationnel. Il faut démontrer et convaincre, à partir d’arguments logiques ou programmatiques. Inversement, la culture communication relève de l’irrationnel : elle vise à la séduction ; elle utilise des langages ou des méthodes destinés à faire comprendre (ou faire adhérer à) des objectifs dont le bénéfice citoyen n’est pas spontanément perceptible et dont la lisibilité n’est pas naturellement évidente. Cela implique fréquemment l’usage de langages détournés pour atteindre l’objectif.
Troisième distinguo : la culture politique est une culture du quantitatif, puisqu’il s’agit au total d’additionner des voix, alors que la culture communication est une culture de la segmentation: il faut, pour les rendre perceptibles, émettre des messages en fonction de cibles identifiées et travailler sur la complémentarité des outils.
Enfin, la culture politique est une culture de l’offre, dès lors qu’il s’agit de proposer au citoyen-électeur un projet fondé sur la conviction et / ou le pouvoir, alors que la culture communication repose sur la prise en compte de la demande : rien n’est « vendable » qui n’est pas perçu comme tel ou susceptible de le devenir.
Cette approche, forcément schématique, a le mérite de situer deux univers qui, par nature, s’inscrivent davantage dans une logique d’opposition que dans une logique de complémentarité. Tout le problème est de passer de l’opposition à la complémentarité. Le marketing politique propose de rapprocher les deux univers qui nous occupent. Mais il ne saurait se substituer à une reconnaissance des différences culturelles les structurant. Faute de cela, c’est le politique qui s’efface devant le marketing. Deux tendances lourdes sont en effet décelables. L’une consiste à mieux prendre en compte les attentes des citoyens et leurs représentations de la politique pour leur faire mieux comprendre la nature d’un projet. L’autre accorde le primat à la seule demande, c’est-à-dire au “ marché ”, en l’occurrence électoral, privilégiant sur le projet la conquête, l’exercice ou la pérennisation du pouvoir. On retrouve là les deux composantes de ce qu’on a désigné sous le terme de « politique ». Et les perversions qui peuvent résulter d’une confusion des genres.

La forme pratique
La forme pratique de communication avec les habitants est celle sur laquelle il est moins utile d’insister. Elle relève en effet de l’évidence et s’apparente d’ailleurs davantage à de l’information qu’à de la communication - dans la mesure où la distinction entre les deux correspond à une réalité. Il ne suffit pas de créer des crèches, encore faut-il expliquer leur mode d’emploi ; il ne suffit pas d’ouvrir des piscines, encore faut-il annoncer les heures d’ouverture. Même chose pour les parkings silo. D’une manière générale, la communication sur un équipement s’apparente à la communication produits telle qu’elle est développée dans le secteur privé. Elle vise à favoriser l’usage des équipements, soit pour rentabiliser les investissements réalisés, soit pour répondre à un besoin, le plus souvent pour les deux, l’une des finalités principales d’une collectivité étant d’offrir des biens et des services publics. Cela vaut pour ses différents domaines d’intervention : les déplacements comme la culture, le sport comme l’aide sociale, l’environnement comme le logement. Et la liste n’est pas limitative.

La forme de la concertation et la forme de la citoyenneté
S’il apparaît opportun de réunir les deux formes de communication communément désignées sous les termes de concertation et de communication citoyenne, ce n’est pas parce qu’elles se confondent, mais parce qu’elles donnent souvent lieu à des confusions. C’est ici qu’intervient la distinction à opérer entre l’habitant, l’usager et le citoyen.

L’habitant, l’usager, le citoyen
L’habitant n’est rien d’autre que celui qui a élu domicile sur un territoire donné. La manière de vivre ce territoire peut être limitée au minimum. A la limite, l’intéressé se contente d’y dormir ou peu s’en faut. Ainsi sont des habitants au sens plein du terme les gens qui sont domiciliés dans ce qu’on appelle des « communes dortoir », où ils paient leurs impôts locaux sans pour autant se considérer comme citoyens du lieu. L’essentiel de leur vie active se passe ailleurs. Ils ne sont pas impliqués, ou très peu, dans la vie de la commune où ils ont leur appartement ou leur maison — encore que le cas diffère sensiblement selon précisément qu’il s’agit d’un appartement, ou d’une maison.
L’usager est celui qui consomme les offres faites aux habitants d’un territoire. Comme l’habitant, il consomme du logement. Mais il peut aussi consommer de la culture, du transport, des équipements scolaires ou sportifs, des prestations sociales — tout ou partie de ce qui est mis par la collectivité à sa disposition et à celle de ses voisins.
Avec le citoyen, on rentre dans un autre domaine : celui de l’implication dans la vie de la cité. On n’a plus seulement affaire à un habitant ou un usager : on a affaire à quelqu’un qui a envie de s’investir, d’être acteur de la vie publique. Les formes de son engagement peuvent être variées et ne sont pas déterminantes en soi, comme le prouve l’exemple du monde associatif. S’il ne fait aucun doute que certaines associations sont partie prenante de la vie de la cité, d’autres ne jouent qu’un rôle de représentation d’intérêts particuliers, quand elles ne sont pas franchement corporatistes. Exemple : le comité de défense des contribuables de tel quartier ou de telle commune. Autre exemple : l’association des pêcheurs à la ligne de Trifouillis-les-oies. La légitimité de ces associations n’est pas mise en cause, mais seulement le fait que la forme juridique d’un groupe n’est pas suffisante pour garantir sa représentativité en matière d’intérêt général, valeur clé de la citoyenneté.
Si la frange du monde associatif menant une action citoyenne est loin d’être négligeable, la dimension citoyenne n’est pas directement liée à la forme associative : elle est d’abord déterminée par la nature du lien qui l’unit à la cité. Le statut juridique de la structure n’a pas en soi d’autre fonction que de constituer un cadre d’accueil. Même si le cas est rare, on peut être impliqué dans la vie de la société sans être membre d’une association et, inversement, être adhérent d’une association sans avoir d’autre préoccupation que la défense de ses intérêts particuliers.

L’idéologie de la « proximité »
Si le petit développement auquel on vient de se livrer présente un intérêt, c’est parce qu’on parle aujourd’hui beaucoup dans les collectivités de « proximité » et de « communication citoyenne », en mettant derrière ces mots des réalités qui ont peu à voir avec ce qu’ils devraient signifier. Plus grave, on assiste au développement d’une idéologie de la proximité, en ce sens que pour beaucoup d’élus, comme pour beaucoup de journalistes, la proximité n’est plus une pratique ou un moyen de se faire entendre, mais une fin. Elle constituerait en soi une vertu substitutive à l’obligation de faire de la politique, c’est-à-dire de proposer aux citoyens des choix de solutions privilégiant l’offre sur la demande 3 .
Telle est en effet — ou telle devrait être — la caractéristique fondamentale de la politique. Dans la mesure où elle repose — ou devrait reposer — sur les réponses que je me propose d’apporter aux citoyens, la politique, il faut le répéter, est bien de l’ordre de l’offre. Et c’est — ou ce devrait être — parce que mon offre est différente de celle de mon adversaire que je sollicite vos suffrages et que vous me les accordez ou non. Dans ce cadre, pour importante qu’elle soit, la proximité n’est qu’une pratique. Elle me permet de confronter mon projet à vos attentes pour le peaufiner, l’adapter si besoin est, mais non pour le renier.
La tentation, toujours vivace mais actuellement particulièrement répandue chez les hommes politiques, de substituer une approche de la demande à une approche de l’offre, explique pour une bonne part la montée des diverses formes de populisme. On assiste à une grave inversion des valeurs qui fondent la politique, à la perte de la notion d’intérêt général et au développement d’un consumérisme généralisé qui pèse de plus en plus sur les comportements électoraux. Après avoir consommé de la droite, je vais consommer de la gauche. Après avoir essayé Mme Durand, je vais opter pour son ancien adversaire, M. Dupont, en espérant que je finirai par avoir satisfaction sur tel ou tel point concernant mes attentes personnelles. Ce n’est évidemment pas la possibilité d’opérer des choix différents au fil du temps qui est ici mise en cause, mais le caractère strictement, ou trop exclusivement intéressé de ces choix.
Les origines de ce comportement sont à trouver dans les deux grandes lacunes caractéristiques de notre époque. La première peut se résumer au titre d’un ouvrage de Zaki Laïdi, Un monde privé de sens 4 ; la seconde tient à l’absence ou l’insuffisance de réponses proposées pour résoudre les problèmes de notre temps.
L’absence de sens se manifeste par les difficultés de plus en plus grandes qu’éprouvent une majorité importante de nos concitoyens à répondre à trois questions, fort anciennes : qui sommes-nous ? d’où venons-nous ? où allons-nous ?
« Qui sommes-nous ? » réfère à l’univers des valeurs sur lesquelles s’est construite notre société. Certaines sont en déshérence ; d’autres ont sérieusement besoin d’être réhabilitées ou rénovées. Appelons cela la crise des idéologies ou la crise des valeurs, le terme importe peu pour notre démonstration. « D’où venons-nous ? » réfère à l’univers de notre patrimoine historique. Jamais celui-ci n’a été autant oublié ou remis en cause qu’aujourd’hui. De sorte que les références historiques qui donnent un sens aux valeurs sur lesquelles ont fonctionné nos sociétés durant des siècles sont devenues aussi floues que ces valeurs elles-mêmes. « Où allons-nous ? » n’est pas moins problématique. La tournure que prend la globalisation, le développement d’un libéralisme aux effets dévastateurs, ayant la prétention à se substituer à tout autre référentiel, économique, mais aussi social, culturel, idéologique, explique les interrogations et les doutes d’un nombre croissant de nos concitoyens quant à la possibilité offerte aux hommes politiques de changer fondamentalement l’ordre des choses.
L’absence ou l’insuffisance de réponses touche à deux questions qui ne sont pas moins difficiles à résoudre que celles qui viennent d’être évoquées. La première peut se résumer à une expression fréquemment entendue dans de nombreuses catégories de population : « Que peut-on faire ? ». Elle connote soit une notion d’impuissance généralisée, soit une notion de dramatique insuffisance en termes de réponses aux problèmes de notre temps. A ce questionnement s’en ajoute un autre, totalement complémentaire : « Quelles différences y a-t-il entre les offres qu’on nous fait ? » L’insuffisance dénoncée s’explique par l’atténuation du différentiel gauche-droite, lui-même fruit de nombreux facteurs, dont la fin de la politique des blocs et la suprématie affichée de l’économique sur le politique.

La crise de la citoyenneté
Faut-il, dans ce contexte, s’étonner de la crise de la citoyenneté, dont les trois phénomènes les plus visibles sont : la baisse très sensible de la participation aux scrutins électoraux, le zapping politique et la montée des incivilités ?
C’est sans doute pour conjurer cette crise - liée à la perte des repères anciens, à l’absence de repères de substitution, à la marchandisation généralisée de la société et au délitement du lien social - ou pour offrir un substitut aux réponses structurelles qu’il faudrait apporter que les élus sont si friands de discours sur la citoyenneté. Et c’est ici qu’il leur arrive très fréquemment, pour ne pas dire plus, de confondre habitant, usager et citoyen. On ne naît pas citoyen, on le devient ; on ne se proclame pas citoyen, on le démontre ; on ne fait pas de la communication citoyenne, on a ou non une conception citoyenne de la communication.

Les conditions d’un dialogue avec les habitants
L’idéologie de la proximité met à mal l’intérêt général au profit des intérêts particuliers. Dans les faits, elle donne volontiers la priorité à la démagogie et à l’anecdotique sur le projet, même s’il ne faut pas généraliser. De son côté, l’abus de langage consistant à dénommer citoyenneté des pratiques favorisant le consumérisme politique n’engendre que la passivité et l’assistanat. Est-ce à dire que le dialogue avec les habitants est une chimère ? Non. Mais son exercice, pour être efficace, suppose que soient réunies au moins quatre conditions.
La première de ces conditions est que la puissance invitant au dialogue soit réellement porteuse d’un projet. On en a abondamment parlé, on n’y reviendra pas. On ajoutera simplement qu’on ne débat, ni ne dialogue à partir de rien.
La deuxième condition est l’existence de règles claires. Dès lors qu’on veut entrer en contact avec les habitants d’un territoire, on doit se poser quatre questions : est-ce que je veux les informer ? est-ce que je veux débattre avec eux ? est-ce que je veux les consulter ? est-ce que je veux les faire participer à une décision, voire à une réalisation ? Or, force est de constater que la tendance générale est à la confusion des genres. Cela ne peut qu’entraîner des malentendus ou des frustrations.
La troisième condition est de définir précisément l’objet du dialogue. De quel débat s’agit-il (d’une procédure de consultation officielle, voire formelle, ou d’autre chose) ? Sur quoi porte le débat ? Comprend-il une part négociable ? Qui décide au final ?
La quatrième condition est la maîtrise de la forme. Qu’il s’agisse des intervenants, des outils ou de la disposition de la salle, les choix doivent être dictés par un seul souci : celui de favoriser l’expression des personnes présentes, qui ne sont pas nécessairement à l’aise dès lors qu’elles doivent s’exprimer devant une assemblée. De ce point de vue, tout ce qui se rapproche des pratiques en usage dans l’organisation des conventions est à proscrire. L’excès de technicité, la sophistication excessive des produits sont le plus souvent des facteurs de blocage. On peut être très professionnel en utilisant des moyens simples qui, en contribuant à mettre l’auditoire à l’aise, favorisent le dialogue.
Mais ces conditions ne sont pas suffisantes, surtout si on ambitionne de favoriser le dialogue dans la durée. La communication au sens étroit du terme trouve vite ses limites. En matière de citoyenneté, l’approche ne peut être l’apanage exclusif des professionnels de la communication.
Expliquons-nous.
Rien n’est jamais plus communicant que la présentation ou la représentation la plus fidèle possible de la réalité. Si l’ensemble des pratiques d’une équipe municipale ne reposent pas sur le désir d’entretenir un lien étroit avec les habitants - usagers - citoyens du territoire dont l’équipe a la charge, ilya fort à parier que toute velléité de « communication citoyenne » ou de « communication de proximité » se résumera à une ou quelques opérations ponctuelles. Au mieux, le but sera manqué ; au pire, on provoquera un effet boomerang, les invités à ce qui n’est que l’apparence d’un dialogue se retournant contre les invitants.
Les moyens adaptés à une politique de dialogue mettent en jeu de nombreux éléments relatifs à la gestion du territoire et de non moins nombreux savoir-faire. Etre efficace suppose de commencer par structurer le territoire. Dispose-t-on de mairies annexes ou de lieux relais pour l’information et la communication quotidiennes ? A-t-on mis en place des équipes de quartier ? A-t-on défini des modes d’intervention ? Les acteurs auxquels on a fait appel sont-ils formés au dialogue ? Les services municipaux sont-ils en état d’apporter des réponses dans des délais raisonnables et, surtout, d’expliciter le sens et les raisons de ces réponses ? Autant d’éléments qui, loin d’être l’apanage des seuls communicants, constituent un cadre portant en lui une dimension de communication. C’est seulement si des réponses satisfaisantes sont apportées aux questions qu’on vient de poser (questions qui n’épuisent pas le sujet) qu’on pourra mettre en œuvre une véritable politique de dialogue avec les habitants.
Reste à répondre à une question difficile : à partir de quand peut-on parler de citoyenneté ? Suffit-il de réunir des gens et de leur laisser la parole ? L’expérience prouve qu’il est important d’essayer de dépasser ce stade. Cela, au demeurant, n’est pas une mince affaire. Que des habitants invités à une réunion évoquent en priorité leurs problèmes quotidiens - de la bordure de trottoir à la présence, sur celui-ci, de crottes de chiens — n’a rien de choquant : cela fait partie du vécu des gens et il entre dans les missions de la collectivité de faciliter la vie du plus grand nombre. Mais on peut espérer dépasser ce stade.
Il existe deux manières de passer d’un débat sur les préoccupations quotidiennes des habitants à un débat citoyen. La première manière est de concevoir des réponses qui intègrent la dimension collective et civique d’un certain nombre de problèmes. Elle suppose une pédagogie de la citoyenneté, qui passe notamment par la réhabilitation de la notion d’intérêt général. Se situer sur ce terrain implique une volonté politique, assise sur une capacité à expliquer les tenants et les aboutissants de ce que doit être la politique — en l’occurrence, la gestion de la cité pour le bien du plus grand nombre. Un volet éducation civique, destiné à combler les lacunes constatées en la matière, y est inévitablement attaché.
La deuxième manière réside dans le choix du type de débat. Autant s’impose la nécessité de discussions ouvertes, de ce fait peu cadrées, autant on peut, non pas en opposition mais en complémentarité avec celles-ci, proposer des thèmes porteurs en eux-mêmes de problématiques citoyennes. Ces thèmes sont loin d’être mineurs, comme en témoignent deux d’entre eux, ressentis comme particulièrement sensibles par la majorité des habitants des villes, notamment des villes les plus importantes : le thème de la sécurité et celui des déplacements. On sait aujourd’hui que, dans un cas comme dans l’autre, aucun de ces deux problèmes ne peut être résolu sans le développement de comportements citoyens, en complément des nécessaires politiques publiques à mettre en œuvre. Or, trop souvent les discours tenus dans ces deux domaines balancent entre une approche technocratique et une approche démagogique.