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Rapport d'observations de la Chambre régionale des comptes de Nouvelle-Aquitaine

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Le président Dossier suivi par : re Jean-Pierre ROLLAND, greffier de la 1section T. 05 56 56 47 00 Mel. :nouvelleaquitaine@crtc.ccomptes.fr Contrôle n° 2017-0104 Objet : notificationGX UDSSRUW G¶observations définitives relatif au contrôle des comptes et de la gestion de la région Nouvelle-Aquitaine P.J. : 1 rapport Lettre recommandée avec accusé de réception Bordeaux, le 22/11/2018 à Monsieur Alain ROUSSET Président de la région Nouvelle-Aquitaine Hôtel de région 14 rue François de Sourdis 33077 BORDEAUX Cedex Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives de la chambre sur le contrôle des comptes et de la gestion de la région Nouvelle-AquitaineSRXU O¶H[HUFLFH DLQVL TXH GHV WURLV régions auxquelles elle a succédé pour les exercices 2011 à 2015 accompagné des réponses qui y ont été apportées. -H YRXV UDSSHOOH TXH FH GRFXPHQW UHYrW XQ FDUDFWqUH FRQILGHQWLHO TX¶LO YRXV DSSDUWLHQW GH SURWpJHU MXVTX¶j VD FRPPXQLFDWLRQ j YRWUH DVVHPEOpH GpOLEpUDQWH ,O FRQYLHQGUD GH O¶LQVFULUH j O¶RUGUH GX MRXU GH VD SOXV SURFKH réunion, au cours de laquelle il donnera lieu à débat. Dans cette perspective, le rapport et les réponses seront joints à la convocation adressée à chacun de ses membres.

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Publié le 19 décembre 2018
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Le président
Dossier suivi par : re Jean-Pierre ROLLAND, greffier de la 1 section T. 05 56 56 47 00 Mel. :nouvelleaquitaine@crtc.ccomptes.frContrôle n° 2017-0104Objet : notificationdu rapport d’observations définitives relatif aucontrôle des comptes et de la gestion de la région Nouvelle-Aquitaine P.J. : 1 rapport Lettre recommandée avec accusé de réception
Bordeaux, le 22/11/2018
à
Monsieur Alain ROUSSET Président de la région Nouvelle-Aquitaine Hôtel de région 14 rue François de Sourdis 33077 BORDEAUX Cedex
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives de la chambre sur le contrôle des comptes et de la gestion de la région Nouvelle-Aquitainepour l’exercice 2016, ainsi que des trois régions auxquelles elle a succédé pour les exercices 2011 à 2015 accompagné des réponses qui y ont été apportées. Je vous rappelle que ce document revêt un caractère confidentiel qu’il vous appartient de protégerjusqu’à sa communication à votre assemblée délibérante. Il conviendra de l’inscrire à l’ordre du jour de sa plus proche réunion, au cours de laquelle il donnera lieu à débat. Dans cette perspective, le rapport et les réponses seront joints à la convocation adressée à chacun de ses membres. Dès la tenue de cette réunion, ce document pourra être publié et communiqué aux tiers en faisant la demande, dans les conditions fixées par le code des relations entre le public et l’administration.En application de l’article R. 243-14du code des juridictions financières, je vous demande d’informer le greffe de la date de la plus proche réunion de votre assemblée délibérante et de lui communiquer en temps utile copie de son ordre du jour. Par ailleurs, je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 243-17 du code précité, le rapport d’observations et les réponses jointes sont transmis au préfet ainsi qu’à la directricedes finances régionale publiques et du département de la Gironde. Enfin, j’appelle votre attention sur le fait que l’article L.code des juridictions financières dispose que243-9 du « dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations définitives à l'assemblée délibérante, l’ordonnateur de la collectivitéterritoriale ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre présente, dans un rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite des observations de la chambre régionale des comptes ».
3, place des Grands-HommesCS 3005933064 BORDEAUX CEDEX T : 05 56 56 47 00nouvelleaquitaine@crtc.ccomptes.fr ▪ www.ccomptes.fr
Il retient ensuite que« ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait une synthèse annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par le président de la chambre régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action publique. Chaque chambre régionale des comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation prescrite à l'article L. 143-9 ». Dans ce cadre, vous voudrez bien notamment préciser les suites que vous aurez pu donner aux recommandations qui sont formulées dans le rapport d’observations, en les assortissant des justifications qu’il vous paraîtra utile de joindre, afin de permettre à la chambre d’en mesurer le degré de mise en œuvre. Jean-François Monteils
RAPPORT D’OBSERVATIONSDÉFINITIVES ORGANISMES : Régions Aquitaine, Limousin et Poitou-Charentes Exercices 2011-2015 Région Nouvelle-Aquitaine Depuis 2016 VOLET II : Lagouvernance institutionnelle et la gestion des ressources humaines Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avecles destinataires concernés, a été délibéré par la chambre le 30 août 2018.
3, place des Grands-HommesCS 3005933064 BORDEAUX CEDEX T : 05 56 56 47 00nouvelleaquitaine@crtc.ccomptes.fr ▪ www.ccomptes.fr
ORGANISMES : Régions Aquitaine, Poitou-Charentes et Limousin (2011-2015) Région Nouvelle-Aquitaine (depuis 2016)
LA SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT
1.L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE
LES CONSEILS REGIONAUX,LEURS INSTANCES ET LEUR ORGANISATION
L’effectif légal duconseil régional de Nouvelle-Aquitaine (183 élus) correspond au total des effectifs légaux des trois anciennes régions. La modification du code électoral dans la perspective de la fusion des régions a toutefois eu un impact sur la représentation territoriale. En effet, la loi ayant homogénéisé les nombres d’élus rapportés à la population entre les douze départements des anciennes régions, les élus régionaux originaires de l’ancienne région Limousin n’étaient en 2016 plus que 24 (soit 19 de moins qu’avant la fusion) et ceux originaires de l’ancienne région Poitou-Charentes 54 (soit 1 de moins), tandis que ceux originaires de l’ancienne région Aquitaine sont désormais 105 (soit 20 de plus).
La région Limousinn’a réuni le conseil régional que trois fois en 2015, alors que la périodicité légale est de quatre réunions. Les taux d’absentéisme des élus au conseil régional, calculés sur trois réunions en 2015, se sont élevés à 18% en Aquitaine, 12% en Poitou-Charentes et 7% en Limousin ; en Nouvelle-Aquitaine, sur huit réunions en 2016, il s’est élevé à 6%.
La commission permanente était, en Poitou-Charentes, constituée de l’ensemble des conseillers régionaux; dans les deux autres régions elle était plus restreinte. La région Nouvelle-Aquitaine s’est conformée sur ce point aux nouvelles dispositions législatives, avec une commission permanenten’excédant pas 30% de l’effectif du conseil régional. Les taux d’absentéisme des membres de lacommission permanente se sont élevés, en 2015, à 24% en Aquitaine, à 15% en Poitou-Charentes et à 11 % en Limousin et, en 2016, à 13 % en Nouvelle-Aquitaine.
Dans les trois anciennes régions, les commissions permanentesavaient reçu des délégations d’attributions plus ou moins étendues de la part des conseils régionaux. Leur examenet leur mise en œuvreappellent plusieurs constats :
- en Aquitaine, la commission permanente a délibéré sur des créations, modifications et suppressions d’emplois ainsi que sur les moyens attribués aux groupes d’élus alors qu’elle n’avait pas reçu de délégation duconseil régional sur ces points ;
- en Poitou-Charentes, le conseil régional a continué à délibérersur des sujets dont il s’était pourtant dessaisi au profit de la commission permanente (indemnités et frais de déplacement des élus, cadres indemnitaires et avantages sociaux des agents).
er - en Nouvelle-Aquitaine, le conseil régional a, par délibération du 1 avril 2016, donné délégation à la commission permanente pour créer, modifier et supprimer des emplois. Mais une telle délégation et, par voie de conséquence, les décisions prises par la commission permanente sur son fondement, apparaissent très fragiles au regard de la jurisprudence duConseil d’Etat. Celui-ci a en effet considéré dans le cas des départements, qui ont un cadre juridique de répartition des pouvoirs similaire, que la création d’emplois est une compétence de nature budgétaire qui ne peut être déléguée à la commission permanente.Toutefois, suite au contrôle de la chambre de la chambre régionale des comptes, cette situation a été régularisée par une délibération du conseil régional de Nouvelle Aquitaine en juin 2018.
Pour ce qui est des autres commissions instituées sur divers sujets thématiques, les régions Aquitaine et Nouvelle-Aquitaine se distinguent par l’institution de groupes inter-assemblées qui associent des élus du conseil régional et des membres du conseil économique, social et environnemental régional (CESER).
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
Les présidentsdes trois anciennes régions et de la nouvelle région ont bénéficié de délégations d’attributions de la part des conseils régionauxqui étaient conformes aux textes en vigueur. L’obligation légale faite au président de rendre compte au conseil régionalde l’ensemble des actes pris dans le cadre de ces délégations n’étaitpas totalement respectée en Nouvelle-Aquitaine en 2017 mais il a été indiqué que tel sera le cas à l’avenir;ce point n’a pas été vérifié pour les trois anciennes régions.
En Aquitaine et en Poitou-Charentes, les vice-présidents ont peu changé au cours de la période 2011-2015. En Limousin, plusieurs changements ont eu lieu. Dans cette même région, les délégations de fonctions données à cinq vice-présidents auraient gagné à être plus explicites pour les distinguer plus clairement les unes des autres. Les trois anciennes régions avaient fait le choix de fixer aux maximums légaux les indemnités de fonctions des élus (qui différaient entre elles, selon leur strate démographique). La région Nouvelle-Aquitaine a également retenu les maximums légaux; étant donné que la loi a maintenu l’effectif global des élus régionaux et que la nouvelle région est classée dans une strate démographique plus élevée que les anciennes régions Limousin et Poitou-Charentes, ce choix a eu pour effet une hausse de 0,79 millions d’euros (M€) soit de 15 % du montant total des indemnités versées entre 2014 (par les trois régions avant fusion) et 2016 (après la fusion). Entre 2011 et 2015, les paiements de cotisations de sécurité sociale pour les élus ont été multipliés par quinze, suite à l’obligation légale instituée sur ce point à partir de 2013.Ni les trois anciennes régions, ni la nouvelle région n’ontété amenées à appliquer la possibilité, prévue par la loi et par leurs règlements intérieurs, de moduler à la baisse les indemnités d’élus qui auraient eu des absences répétées et injustifiées aux réunions des organes délibérants dont ils sont membres. Le contrôle du respect des règles fixées par les trois anciennes régions pour les frais de déplacement et de mission des élus a montré que la région Poitou-Charentes, en accordant des mandats spéciaux permanents aux vice-présidents, n’a pas respecté les règles dégagées par la jurisprudence administrative selon lesquelles un mandat spécial ne peut concerner qu’une mission ponctuelle et bien précise.
Les écarts constatés pour ces frais entre les trois anciennes régionspeuvent s’expliquer en partie par des ressorts territoriaux plus ou moins étendus. La Nouvelle région a limité la hausse de ces frais à 2,5% en 2016 par rapport au total 2015, notamment par le recours à des réunions en visio-conférence ; cette hausse modérée après la fusion s’explique également en partie par le fait que les départements de l’ancienne région Limousin, qui sont parmi les plus éloignés du siège de la nouvelle région, ont désormais moins d’élus.
Il conviendrait que la mise à disposition de véhicules pour les élus régionaux, avec ou sans chauffeurs, fasse l’objet, à l’avenir, d’une délibération du conseil régional pour en fixer les conditions.
Lescollaborateurs de groupes d’élus et les moyens pouvant être mis à disposition desdits groupessont régis notamment par le code général des collectivités territorialeset par lesarticles 110-1, 136 et 34 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984. Les trois anciennes régions avaient délibéré pour créer des emplois de collaborateurs mais, dans les cas d’Aquitaine et de Limousin, certaines de ces délibérations étaient anciennes.Par souci de lisibilité, il aurait été préférable qu’à l’instar de ce qu’ont fait l’ancienne région Poitou-Charentes et la région Nouvelle-Aquitaine, les affectations de personnels auxgroupes d’élus fassent l’objet de délibérations générales fixant l’ensemble de ces emplois à chaque renouvellement général de l’organe délibérant.Le nombre global de collaborateurs de groupes d’élus est passé de 34 pour les trois anciennes régions en 2015(17 en Aquitaine, 11 en Poitou-Charentes et 6 en Limousin) à 49 en 2016 en Nouvelle-Aquitaine. Les dépenses des groupes d’élus imputées au chapitre 944 ont représenté en 2015 un coût moyen par élu régional de 10 696en Aquitaine, de 7483 €en Poitou-Charentes et de 6706 € en Limousin. En 2016, en Nouvelle-Aquitaine, ils se sont élevés à 11753 €.Les dépenses relatives aux personnels affectés auprès des groupes d'élus sont plafonnées légalement à 30% du montant total des indemnités versées chaque année aux membres du conseil régional. Même si l’on retient l’interprétation juridique la plus favorable d’un plafonnement ne trouvant à s’appliquer qu’aux seuls frais de personnel des groupes d’élus et pas à l’ensemble du chapitre 944, les dépassements constatés pour la région 2
ORGANISMES : Régions Aquitaine, Poitou-Charentes et Limousin (2011-2015) Région Nouvelle-Aquitaine (depuis 2016)
Nouvelle-Aquitaine en 2016 vont de 0,46M€ à 0,54M€ selon que l’on prenne pour référence le total des indemnités des élus des trois anciennes régions versées en 2014 ou en 2015. Cette situation a été expliquée par la décision prised’anticiper les effets attendus de l’augmentation des indemnités des élus du fait de la fusion des régions. Cependant, même en prenant en compte le montant maximal des indemnités pouvant légalement être versées en 2016 aux élus régionaux, l’enveloppe des dépenses relatives aux personnels affectés auprès des groupes d'élus ne pouvait légalement excéder 1,87M€; or, en 2016, le conseil régional a ouvert des crédits d’un montant de 2,42 M€ au titre de ces frais de personnel, dont 2,07 M€ ont été réellement utilisés. La chambre régionale des comptes prend toutefois acte de la régularisation de cette situation suite à son contrôle, à partir de l’exercice 2018.
Pour laprévention des conflits d’intérêts et les règles de déontologie, les organes délibérants des anciennes régions Poitou-Charentes et Limousin avaient adopté en 2015 des chartes de déontologie s’adressant aux élus et aux agents. Tel a aussi été le cas en 2017 pour la région Nouvelle-Aquitaine.
Les effectifs dédiés au fonctionnement des instances des conseils régionaux et les coûts salariaux qui en découlent ont peu varié au cours de la période 2011-2015. La fusion n’a pas eu d’impactsnotables sur le volume global de ces emplois (20 agents).
Les locaux utilisés pour le fonctionnement de ces instancesont, avec la fusion, fait l’objet d’une extension sur le site de Bordeaux et,a contrario, été partiellement réduits sur le site de Limoges (réaffectation aux services administratifs et résiliation de baux).A ce stade, cet ajustement doublé d’uneffort de rationalisation des locaux présente des incidences financières limitées.
LESCONSEILS ECONOMIQUES,SOCIAUX ET ENVIRONNEMENTAUX REGIONAUX
Une assemblée consultative dont les missions sont définies par la loi Les conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER) regroupent des représentants des entreprises, des syndicats de salariés, des organismes et associations, qui œuvrent notamment dans le domaine de la protection environnementale, ainsi que des personnalités qualifiées qui concourent au développement de la région. Ils ont pour mission d’informer le conseil régional sur les enjeux et conséquences économiques, sociaux et environnementaux des politiques régionales (article L34134-1 du CGCT). Les CESER sont obligatoirement consultés sur certains dossiers (documents budgétaires, schémas régionaux) et peuvent également être saisis par l’exécutif de la collectivité ou prendre l’initiative de réaliser des rapports et de donner leurs avis sur des questions entrant dans leurs champs decompétence. Toutefois, les CESER n’ayant qu’un rôle consultatif, les conseils régionaux ne sont pas tenus de suivre leurs propositions. Une organisation et un mode de fonctionnement propre à chaque CESER Le nombre de conseillers CESER est déterminé pardécret. Le CESER de l’ex-région Aquitaine comptait 119 conseillers, celui du Limousin 69 et celui de Poitou-Charentes 78 membres. Le code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoitque l’indemnité allouée aux conseillers CESER est, au plus, égale à 45 % de l’indemnité maximale de fonction pouvant être attribuée à un conseiller régionalmajorée d’un coefficient de 1,9 1 pour les vice-présidents ayant reçu délégation et de 1,3 pour les membres du bureau. Le président du CESER perçoit, quant à lui, une indemnité au plus égale à 50 % de l’indemnité allouée au président du conseil régional.
1er 50 % jusqu’au 31 décembre 2015 et 40 % durant la période transitoire du 1janvier 2016 au 31 décembre 2017 (article R.4134-24 du CGCT).3
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
Si en Limousin les délégations accordées aux vice-présidents portaient sur des domaines déterminés, il n’en était pas de même en Poitou-Charentes et en Aquitaine alors qu’il est de jurisprudence constante quele contenu d’unedélégation doit être suffisamment précis. En Aquitaine, une délibération datant de 2004 avait arrêté des montants d’indemnités exprimés en euros, sans prévoir de possibilité d’évolution. En 2015, les indemnités versées aux conseillers dépassaient d’environ 5% les montants votés onze ans auparavant. Elles demeuraient, toutefois, inférieures au plafond réglementaire et la progression constatée entre 2004 et 2015 est équivalente à celle du point d’indice de la fonction publique.L’article R.4134-27 du CGCT instaure le principe d’une modulation des indemnités de membres du CESER en fonction de leur participation aux réunions. Des retenues sur indemnité ont bien été appliquées en Aquitaine et en Limousin mais il a fallu attendre le deuxième semestre 2015 pour que ce soit le cas en Poitou-Charentes. Un décret du 30 décembre 2015 a instauré une période dite de transition de deux ans pendant laquelle les CESER des régions regroupées étaient composés de l’ensemble des membres des anciens CESER désignés fin 2013, soit 266 conseillers pour la région Nouvelle-Aquitaine. Ce nombre est ramené à 180 conseillers à compter de 2018, ce qui représente une diminution de 32 % de l’effectif.Le règlement intérieur du nouveau CESER, adopté le 23 juin 2017, prévoit, entre autres, une réduction du nombre de membres du bureau (55 de moins que durant la période de transition) et instaure une stricte parité hommes-femmes. Il reprend le principe des groupes inter-assemblées qui était déjà en vigueur en Aquitaine. Cette organisation réunit des membres du CESER et des élus régionaux afin d’émettre des avis consultatifs sur des dossiers devant être soumis à l’approbation de la commission permanente du conseil régional. Elle vise à rapprocher des instances qui, bien qu’appartenant à la même institution, ont parfois tendance à s’ignorer. Enfin, par délibération du 26 mars 2018, le conseil régional a décidé de maintenir l’indemnité des conseillers CESER au taux applicable pendant la période de transition (40 %de l’indemnité de fonction d’un conseiller régionalpour un plafond réglementaire fixé à 45 %). Des dépenses largement sous-évaluées dans les comptes administratifs Fin 2015, les charges imputées aux CESER dans les comptes administratifs des trois anciennes régions s’élevaient à 3,89 M€: 2,19 M€ pour l’Aquitaine, 597 k€ pour le Limousin et 1,1 M€ pour Poitou-Charentes. Ces montant étaient cependant sous-évalués dans la mesure où ils n’intégraient pas la rémunération du personnel mis à disposition (dix-neuf personnes en Aquitaine en 2015, sept en Limousin et neuf en Poitou-Charentes). En comptabilisant ces dépenses supplémentaires,le coût des trois anciens CESER s’établit à 5,75 M€: 3,17 M€ en Aquitaine, 914 k€ en Limousin et 1,67 M€ en Poitou-Charentes. En 2016, les dépenses de fonctionnement du CESER Nouvelle-Aquitaine s’élevait à 6,35 M€, en augmentation de 15% par rapport à l’année précédente. Cette hausse s’explique principalement par le régime indemnitaire qui, bien qu’étant minoré au cours de la période transitoire, est proportionnel au régime indemnitaire des élus régionaux qui est lui-même déterminé en fonction de la population des nouvelles régions. Cette charge devrait toutefois diminuer à compter de 2018 en raison de la réduction du nombre de conseillers CESER. En réponse aux observations provisoires, le président du conseil régional s’est engagéà intégrer, à compter de 2019, le coût des personnels mis à disposition dans le chapitre budgétaire consacré au CESER.
Une production dont l’impact est difficile à évaluerUne analyse comparative de la production des CESER est difficile à réaliser car elle se heurte à des méthodes de comptabilisation différentes selon les régions. Au-delà du simple recensement des travaux, la question de la portée des avis est certainement la plus pertinente.Lorsque la saisine émane du président du conseil régional, on peut penser qu’elle répond à un besoin déterminé par l’exécutif. En revanche, lorsqu’il s’agit d’un avis émis dans le cadre d’une procédure obligatoire ou d’une auto-saisine du CESER, le travail est plus délicat. Les 4
ORGANISMES : Régions Aquitaine, Poitou-Charentes et Limousin (2011-2015) Région Nouvelle-Aquitaine (depuis 2016)
orientations et préconisations s’inscrivent souvent dans le long terme et les retours se font généralement dans le cadre des séances plénières du conseil régional, à travers les interventions des élus, sans que le CESER soit nécessairement cité. Le CESER Poitou-Charentes avait mis en place un suivi dans le cadre de ses réunions de bureau afin de faire état des suites ayant pu être données aux remarques et préconisations qu’il avait formulées. Cette initiative a été reprise par le CESER Nouvelle-Aquitaine et la chambre ne peutqu’encourager ce dernier à développer des outils d’évaluation. En effet, la mesure desretombéesdes travaux des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux est nécessaire, voire indispensable, afin d’assurer la légitimité de ces institutions qui font souvent l’objet d’un débat au regard de leur coût de fonctionnement.
LES REPRESENTATIONS DES REGIONS APARIS OU AUPRES DE L’UNION EUROPEENNE
Les régions Aquitaine et Limousin disposaient de représentations à Paris (Maison du Limousin et Maison Aquitaine). Ces deux biens ont été conservés et constituent, à ce jour, les deux sites de représentations de la nouvelle collectivitédans la capitale. L’une de ces deux implantations (ancienne Maison du Limousin) se situe dans un immeuble détenu en propriété que la région prévoit de céder, l’autre occasionne des dépenses de location d’environ 450000 € par an.Les antennes dont disposait l’ancienne région Limousin à Tulle et Guéret ont été maintenues. L’ancienne «Aire du Poitou-Charentes » a également été conservée et se nomme désormais « Espace régional Nouvelle-Aquitaine ».
Par ailleurs, les trois anciennes collectivités disposaient chacune d’un site dereprésentation à Bruxelles (partagée avec deux autres régions s’agissant du conseil régional du Limousin). La fusion a permis une rationalisation de ces espaces à traversle choix d’une implantation unique. Cette démarche de regroupement a généré une économie annuelle de plus de 100000 €.2.L’ORGANISATION, LES EFFECTIFS ET LA GESTION DU PERSONNEL
LA COMPARAISON DES PERIMETRES ET MODES DE GESTIONLa comparaison des périmètres et modes de gestion des trois anciennes collectivités a mis en évidence comme principale similitude une internalisation forte des fonctions transversales (RH, finances, commande publique, etc.).
S’agissant des politiques sectorielles, les éléments transmis par l’ordonnateur ont montré que les compétences et périmètres d’actions étaient relativement équivalents mais que desdifférences notables existaient s’agissant des modes de gestion. Elles se traduisaient, globalement, par une internalisationdans la mise en œuvre des politiques sectorielles plus marquée en Poitou-Charentes que dans les deux autres régions, en particulier s’agissant des politiques de formation professionnelle et d’apprentissage. Parmi les principales spécificités régionales énoncéespar l’ordonnateur figurent la grande territorialisation de la politique culturelle menée par l’ancienne région Poitou-Charentes (existence de près d’une centaine d’animateurs culturels), l’intégration au sein de ce conseil régional du Comité régional du tourisme en 2013, la politique de soutien direct à l’emploi associatif mise en place par l’ex région Limousin et, s’agissant de l’Aquitaine, l’importance particulière accordée à l’action économique et au numérique.
Calqué sur aucune des trois anciennes collectivités, l’organigramme de la région Nouvelle-Aquitaine rend compte d’une organisation qui se rapproche le plus de celle de l’ancienne régionAquitaine. Il repose sur une structuration en huit pôles de tailles assez hétérogènes. Quasiment tous ces pôles sontdotés d’un secrétariat général. Leur articulation avec le pôle ressources et avec les deux secrétariats généraux de sites (Limoges et Poitiers), qui sont tous deux directement rattachés au DGS, est perçue par la chambre comme peu claire et sans doute peu pérenne. A la fois complexe et éclatée, reposant surun nombre élevé de postes d’encadrement, 5
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
en particulier de haut niveau, cette structuration paraît avoircherché à concilier l’objectif d’efficacité avec les contraintes liées à la fusion des organisations antérieures.En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur indique que cette première organisation, mise en place dans le contexte spécifique de la fusion, est en amélioration constante et qu’une deuxième étape sera enclenchée d’ici à la fin du mandat.
L’étudemenée par la chambrede la composition et de l’évolution des effectifs des trois anciennes régionss’est heurtée à des difficultés importantes, découlant dudéfaut de fiabilité d’ensemble des documents officiels renseignés par ces trois collectivités(états du personnel des comptes administratifs, rapports sur l’état de la collectivité).En dépit d’efforts notableslors du contrôle, l’incapacitéqui a été celle de l’ordonnateur à rectifier l’ensemble deces erreurs et combler les lacunes découlant de ces données accrédite le constat globald’une gestion insuffisamment rigoureuse et précise des effectifs, en premierlieu au sein de l’ancienne région Poitou-Charentes. Cette carence dans le suivi des effectifs a impacté la qualité de l’informationdélivrée en la matière aux élus et administrés. La chambre relève que ces difficultés et lacunes dans le suivi des effectifs se poursuivent au sein de la nouvelle région et qu’il n’est pas attendu de fiabilisation des tableaux d’effectifs avant fin 2018. A cette date, des progrès significatifs sont attendus dans le cadre de l’harmonisation des outils de gestion des ressources humaines des trois sites.
Il ressort des données rectifiées par l’ordonnateurque les effectifs permanents ont peu varié au cours de la période examinée dans les trois anciennes régions. En recul de 0,3% en Limousin, ils s’établissenten fin de période à 1 516 agents (dont 1 467 titulaires, soit +0,7 %). En Aquitaine, ils progressent de 2,2 % atteignant 3 647 agents en 2015 (dont 3 507 fonctionnaires, soit + 2,6 %). Enfin, en Poitou-Charentes, la hausse est, d’après les rapports sur l’état de la collectivité (REC), de 3,7 %, soit un effectif de 2 687 agents à la veille de la fusion (dont 2 553 titulaires, soit +5,9 % par rapport à 2011).L’ordonnateur en conclut, en réponse aux observations provisoires, que «l’insuffisance de fiabilité dans le suivi deseffectifs ne révèle pas une absence de maîtrise de leur évolution ».
La région Aquitaine se distingue par un recours plus élevé aux agents contractuels, en particulier pour combler des besoins temporaires dans les lycées. A la différence des deux autres collectivités, où les recrutements de contractuels ont essentiellement été opérés sur la base de l’article 3-3 (emplois permanents occupés de manière permanente), la région Aquitaine a principalement recruté ses non-titulaires sur le fondement des articles 3-1 (remplacement temporaire de fonctionnaires ou contractuels momentanément indisponibles) et 3-2 (vacance temporaire d’emploi dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire)de loi du 26 janvier 1984.
La structure des effectifs fait ressortir de grandes similitudes entre collectivités comme la forte majorité de fonctionnaires (environ 90 %) et, parmi eux,la prédominance d’agents de catégorie C. Près des trois quarts des effectifs relèvent de la filière technique et sont affectés dans les lycées, les autres agents sont en poste au siège et appartiennent à la filière administrative. La part de personnel féminin dépasse les 50 % mais cette proportion fluctue ; elle est inversement corrélée au niveau de responsabilité exercé.
Les données disponibles rendent compte d’untaux d’emploi pourvu plus faible en Aquitaineque dans les deux autres régions (90 % contre 94 %), ce qui dénote une qualité de calibrage des effectifs et une précision au niveau des autorisations budgétaires perfectibles.A contrario, l’ancienne collectivité d’Aquitaine présente un taux d’administration (nombre d’agents pour 1000 habitants) nettement plus faible que ceux du Limousin et de Poitou-Charentes, entités administrant, il est vrai, des territoires moins urbains et davantage concernées par des problématiques d’aménagement du territoire. Au sein des trois anciennes régions, les flux de personnel ont été significatifs sur la période. En la matière, Poitou-Charentes se caractérise par un taux de rotation des effectifs plus importantmais, à l’inverse, un taux moins élevé de départs à la retraite.
La progression de la masse salariale a été dynamique et relativement uniforme entre les trois régions, comprise entre + 10,4 % en Aquitaine et + 15,8 % en Poitou-Charentes (hors budget annexes mais dépenses de personnel relatives au CRT incluses), soit un rythme annuel de hausse situé entre + 2,5 % et + 3,8 %. Les 6
ORGANISMES : Régions Aquitaine, Poitou-Charentes et Limousin (2011-2015) Région Nouvelle-Aquitaine (depuis 2016)
charges de personnel ont représenté entre 18,5 % (Limousin) et 22,5 % (Poitou-Charentes) des charges courantes de gestion. Dans le détail,les variations qui ont le plus retenu l’attention de la chambrela sont progression importante du régime indemnitaire des non-titulaires en Aquitaine (+ 20,4 %) et en Poitou-Charentes (+ 58,2 %)et, s’agissant du Limousin,la dynamique forte du régime indemnitaire des fonctionnaires (+ 23,4 %).Selon l’ordonnateur, ces évolutions seraient liéesà une nouvelle politique de rémunération introduite en 2012 au profit des agents contractuels picto-charentais marquée par un renforcement de la part indemnitaire et un recul de la part indiciaire. Concernant le Limousin,la progression résulterait d’un rappel de prime versé exceptionnellement, en raison de la fusion, fin 2015 au lieu de début 2016.L’ancien ordonnateur de la région Poitou-Charentes souligne quant à luile fait que l’internalisation de certaines fonctions par cette collectivité a eu pour conséquence d’élever les dépenses de personnel et le taux d’administration, comparativement à d’autres régions ayant privilégié la voie de l’externalisation.
Sur la base des estimations produitespar l’ordonnateur pour deux de cestrois anciennes régions, le GVT (glissement vieillesse technicité) pourrait avoir contribué sur la période à environ la moitié de la croissance de la masse salariale.Il ressort aussi que les charges de personnel par habitant sont contrastées, comprises entre 45€ par habitant (Aquitaine) et 80€ par habitant (Limousin). La situation agrégée de la nouvelle collectivité montre qu’elle se situe un peu au-dessus de la moyenne des régions, tant en matière de dépenses de personnel par habitant que de ratio entre les charges de personnel et les charges de gestion. En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateurde la région fusionnée fait part de sa volonté d’assurer un meilleursuivi du GVT.
S’agissant de l’emploi de travailleurs handicapés,le bilan est positif. La région Limousin s’est maintenue sur l’ensemble de la période au-dessus de l’obligation légale (6% des effectifs). Positionnées en-deçà de ce seuil en début de période, les deux autres régions ont sensiblement amélioré leur situation. Il en a résulté qu’en fin de période aucune des trois régions n’a eu à s’acquitter de la contribution auprès du FIPHFP et que la proportion de travailleurs handicapés au sein de la région Nouvelle-Aquitaine dépasse les 8 %.
En matière de gestion des ressources humaines, la chambre observe que les procédures de recrutement étaient peu formalisées dans les trois anciennes collectivités. Une trajectoire commune en faveur d’une plus grande mobilité interneet d’un renforcement de l’accompagnement au changement a été relevée par la chambre. Plus largement, la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC) mise enœuvre dans les trois collectivités est apparue comme essentiellement axée sur le recensement des emplois et compétences, à travers notamment la formalisation de guides ou référentiels des métiers et compétences. La chambre constate que cette GPEEC a donné lieu à des réalisations partielles,en raison d’unegestion demeurant peu imbriquée avec celle du personnel (absence de plan prévisionnel et pluriannuel de recrutement) et embryonnaire dans son utilisation prospective, privant ainsi ces trois collectivitésd’un véritable outil de pilotage pour ajuster leurs effectifs et les compétences aux besoins futurs et, par là même, disposerd’un levierbudgétaire de rationalisation des dépenses de fonctionnement. Un travail de renforcement de la GPEEC, notamment dans sa dimension prospective,mériterait d’être poursuivi au sein de la nouvelle collectivité, dans le cadre d’uneimpulsion forte émanant de la direction générale. En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur ne conteste pas l’exploitation limitée de la GPEEC à des fins prospectives au sein des anciennes collectivités. S’agissant de la région fusionnée, il indique que la fusion imposait de séquencer les sujets et de précéder la mise en place d’une politique en ce domaine d’une phase d’observation etde structuration des organisations. Il ajoute que dans le cadre de la démarche désormais engagée chaque direction sera invitée à réaliser en 2018 un diagnostic qui portera notamment sur les missions et activités exercées.
A la lecture des documents stratégiques qui cadrent les grands objectifs de cette politique (notes et plans triennaux), la politique de formation des agents est apparue également peu imbriquée avec la GPEEC. Que ce soit en nombre de journées de formation par agents ou en proportion de la masse salariale consacrée, les moyens dédiés à la politique de formation sont apparus relativement proches entre les trois anciennes collectivités, la région en concentrant le plus en fin de période étant celle du Limousin. Pour dispenser leurs
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
formations, les trois collectivités ont majoritairement eu recours au C.N.F.P.T, essentiellement dans le cadre de leur cotisation obligatoire au « 1% formation ».
La gestion des carrières a mis en évidence despolitiques d’avancements de grade hétérogènes. En Aquitaine, le nombre de promus est demeuré relativement constant et les ratios d’avancement ont été le plus souvent inférieurs à 50 %. Les régions Poitou-Charentes et Limousin ont toutes deux fortement accru le nombre des avancements de grade prononcés au cours de la période, dont le niveau était, il est vrai, modeste en 2011. La politique menée à ce stade par la nouvelle entité traduit une progression sensible des avancements de grade, une tendance qui intervient dans le cadre de la fusion et impacte nécessairement et positivement le GVT. En réponse, l’ordonnateur précise que les ratios votés ces deux dernières années ont été motivés notamment par des considérations d’évolution de carrière et de reconnaissance de l'investissement des agents dans le cadre de la fusion. Il ajoute que lesratios fixés par l’assembléedélibérantene sont pas considérés par l’exécutif comme des plafonds devant être systématiquement atteints.S’agissant des avancements d’échelon, la pratique commune a été d’accorder la quasi-totalité de ces avancements à la durée minimum, ce qui ne correspond pas à l’esprit des textes.La chambre rappelle à la nouvelle collectivité que le dispositif légal désormais applicable en lamatière se traduit par la suppression des avancements d’échelon à la durée minimale et maximale.
Les premiers impacts de la fusion en matière de localisation et d’affectation des agentsapparaissent limités, hormis au niveau de l’encadrement supérieur où les mobilités ont été les plus nombreuses. La nouvelle entité a hérité des spécificités régionales suivantes : en Poitou-Charentes, une proportion plusimportante d’agents œuvrant; en Limousin, un effortsur les politiques culturelles, environnementales et de formation professionnelle particulier en direction de lapolitique d’aménagement du territoire; en Aquitaine, une part plus élevée d’agents intervenantsur les politiques de transports, d’action économique et de suivides fonds européens. Dans ces trois régions,c’estde loin la politiqued’enseignement qui mobilisait le plus grand nombre d’agents, les trois quarts des agents étant affectés dans les lycées. La fusion a peu impacté la répartition des effectifs,l’ensemble des politiques transversales et sectoriellessont mises en œuvre par desagents implantés dans les trois anciennes capitales régionales sans grandes variations numériques.En d’autres termes, la continuité dans l’affectation et la localisation deseffectifs a été privilégiée au sein de la nouvelle organisation, le seul effet notable de concentration au sein de la capitale régionale (Bordeaux)s’observant au niveau des cadres supérieurs (emplois fonctionnels et postes de directeurs).
L’analyse desfrais de déplacements 2015 et 2016 a conduit la chambre à observerque la fusion n’a pas, du moins à ce stade, impacté le coût global de ces dépenses. La répartition de ces frais entre les sites a, en revanche, nettement évolué dans le sens d’un effet deconcentration en direction du site bordelais. Le recours au véhicule personnel est apparu moins fréquent en 2016 pour opérer des déplacements, à la différence des trajets effectués en véhicules de service et en train.L’ordonnateur a précisé que l’étendue géographique de la nouvelle région oblige à poursuivre l’extension du recours à la visioconférencepour une bonne maîtrise de ces dépenses. Ces premières impressions gagneront à être confortéesdans le cadre d’une analysemenée à moyen terme.
Enfin, il est apparu que les contentieux en matière de ressources humaines ont présenté des enjeux financiers limités etn’ont été numériquement importants qu’en Poitou-Charentes, en raison notamment de recours collectifs relatifs à la nouvelle bonification indiciaire (NBI).
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