Hunger and Public Action () Rapport sur le développement dans le monde 1990 la pauvreté(Banque mondiale) La France face au Sud : le miroir brisé (Jacques Adda et Marie-Claude Smouts) ; n°1 ; vol.6, pg 189-204

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Revue française d'économie - Année 1991 - Volume 6 - Numéro 1 - Pages 189-204
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Publié le 01 janvier 1991
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Monsieur Jean Pisani-Ferry
Hunger and Public Action ()__**__Rapport sur le
développement dans le monde 1990 la pauvreté(Banque
mondiale) __**__La France face au Sud : le miroir brisé
(Jacques Adda et Marie-Claude Smouts)
In: Revue française d'économie. Volume 6 N°1, 1991. pp. 189-204.
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Pisani-Ferry Jean. Hunger and Public Action ()__**__Rapport sur le développement dans le monde 1990 la pauvreté(Banque
mondiale) __**__La France face au Sud : le miroir brisé (Jacques Adda et Marie-Claude Smouts) . In: Revue française
d'économie. Volume 6 N°1, 1991. pp. 189-204.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfeco_0769-0479_1991_num_6_1_1371Jean
PISANI-FERRY
ШШШ/ШШШШЕЯШШШШ
La revue des livres
(Jean Drèze University Hunger et Amartya Press, and Sen, Oxford, Public Clarendon 373 Action pp., Press/ 1989) Oxford
Rapport sur le développement dans le monde 1990
la pauvreté
(Banque mondiale, 286 pp., 1990)
La France face au Sud : le miroir brisé
(Jacques Adda et Marie-Claude Smouts, Karthala,
Paris, 363 pp., 1989)
Economie politique de la famine
700 millions d'êtres humains souffrent de malnutrition.
Quelque 40 millions d'entre eux mourraient chaque année
de la faim ou des maladies liées à la faim 1. La sagesse
commune appréhende cette catastrophe routinière dans
le plus simple appareil intellectuel : la faim est vue au pire 190 Jean Pisani-Ferry
comme un tribut payé à la fatalité climatique ou à la folie
des gouvernants, au mieux comme la conséquence inexo
rable de l'arithmétique malthusienne. Bref, elle n'est guère
objet d'analyse.
Ce dénuement de la pensée se retrouve le plus
souvent lorsque la solidarité se met en branle. A ceux qui
ont faim, on envoie de la nourriture. Aux généreux donat
eurs, on assure qu'elle sera remise en main propre aux
affamés. La générosité se mesure en tonnes de blé ou de
lait, en avions chargés et en sacs distribués, comme si cette
comptabilité en quantité était un gage de réalité, comme
si le refus de l'agrégation monétaire valait efficacité. Les
plus clairvoyants dénoncent les effets pervers de l'aide
alimentaire et s'attachent à développer des politiques pré
ventives, mais face à l'urgence, nul ne semble douter que
la solidarité doive revêtir les formes les plus élémentaires,
les plus physiques du partage.
Il suffit à J. Drèze et A. Sen de rappeler quelques
faits, de fournir quelques chiffres, pour mettre en lumière
la naïveté de cette vision. Les famines surviennent souvent
en période de boom de la production alimentaire (comme
au Bangladesh dans les années soixante-dix) ; lorsque celle-
ci subit les effets de la sécheresse, les pays les plus atteints
par la famine ne sont pas ceux où la chute de la production
est la plus sévère (comme par exemple en Afrique noire
dans les années 1983-84). Il est arrivé plus d'une fois (en
Irlande dans les années 1840, en Inde dans les années 1870,
ou tout récemment au Tchad) qu'un pays qui souffre de la
faim accroisse ses exportations alimentaires. Plus généra
lement la corrélation entre production alimentaire et situa
tion alimentaire est des plus ténues, que ce soit en courte
ou en longue période. Quant à l'efficacité de l'aide aliment
aire directe, elle mérite au moins d'être réexaminée si l'on
sait qu'en 1984, l'Afrique noire a reçu un volume d'aide
alimentaire suffisant pour nourrir 25 millions de personnes Jean Pisani-Ferry 191
tout au long de l'année sans pour autant apporter une
solution au problème de la famine.
Appuyé sur une étude quantifiée de nombreux cas
récents ou plus anciens, le livre de Drèze et Sen frappe
d'abord par sa volonté de prendre la faim comme un objet
d'analyse. Sans jamais céder à la tentation fréquente de
renvoyer le problème à telle ou telle cause profonde, ils
s'attachent à élucider les comportements des agents, à
démonter les mécanismes qui conduisent à la privation et
au total dressent, sans aucun pédantisme, une véritable
économie politique de la famine. Mais leur objectif est avant
tout de proposer des remèdes dont puisse s'emparer l'ac
tion publique. Ils consacrent pour cela une partie import
ante de leurs efforts à l'étude des politiques qui ont avec
succès combattu la famine, afin d'examiner quels éléments
peuvent en être transposables. La rigueur de l'analyse s'allie
ainsi au souci de conclusions opérationnelles.
Le point de départ est simple : il est de considérer
la famine comme manifestant une défaillance des méca
nismes économiques et sociaux qui assurent quotidie
nnement l'approvisionnement de chacun en produits al
imentaires. Ainsi vue, la famine peut évidemment avoir des
causes multiples : une chute de l'offre ou une rupture des
réseaux de distribution, bien sûr, mais aussi une modifi
cation de la répartition des revenus, le chômage, l'appari
tion d'opportunités de profits plus élevés sur d'autres
marchés, ou des anticipations de hausse des prix condui
sant à un stockage spéculatif. Dans des sociétés où d'im
portantes fractions de la population vivent dans un état de
grande pauvreté, le développement de l'échange marchand
et du salariat ont introduit des éléments de forte vulnérab
ilité que ne parviennent pas à corriger des mécanismes
de solidarité communautaire souvent eux-même fragilisés,
et que ne pallie pas une assurance sociale restée embryonn
aire. 192 Jean Pisani-Ferry
II suffît alors d'un choc — climatique, politique ou
économique — pour que réapparaisse la privation aliment
aire, mais celle-ci se propage selon des lignes a priori sans
rapport avec l'évolution ou la répartition géographique de
la production. Ainsi, par exemple, la grande famine de 1974
au Bangladesh trouvait-elle son origine dans des inondat
ions qui, premièrement, induirent un chômage important
et, deuxièmement, suscitèrent des hausses de prix consé
cutives à des anticipations de chute de production. Ce
furent ces deux phénomènes — chômage et hausse des
prix — qui causèrent la famine, alors que la baisse de la
production elle-même devait in fine se révéler bien infé
rieure aux anticipations. En outre, les éléments présentés
par Sen et Drèze montrent que la répartition de l'impact
de la famine répond aussi à des logiques sociales complexes
et variables : ainsi les enfants sont-ils souvent protégés,
tandis que les personnes âgées et, dans certaines sociétés,
les femmes, subissent l'essentiel du choc.
Dans ces conditions, on conçoit qu'une politique
consistant à pallier par des dons l'insuffisance présumée
de l'offre interne soit d'une efficacité discutable. Non tant,
disent Sen et Drèze, à cause des effets souvent dénoncés
de découragement de la production locale : lorsqu'il y a
réellement chute de l'offre interne, il est important d'éviter
qu'elle se perpétue parce que les agriculteurs sont, pour
survivre, contraints de prélever sur leur capital productif.
Mais parce qu'une distribution de nourriture, même sélect
ive, n'est pas forcément adaptée au problème posé. Mieux
vaut, disent-ils, se donner pour objectif la préservation du
pouvoir d'achat en biens alimentaires et, lorsqu'il y a four
niture directe de biens, séparer radicalement l'accroiss
ement de l'offre de la protection des revenus en vendant les
produits et en utilisant le produit de cette vente pour
soutenir les revenus. Dans la même veine, les auteurs se
prononcent pour utiliser, autant que faire se peut, les mé- Jean Pisani-Ferry 193
canismes de marché : ils soulignent le caractère équilibrant
que peut avoir une hausse des prix si elle suscite des
courants d'exportation en provenance des pays voisins.
Mais ils sont aussi sans illusions sur l'efficience intertem-
porelle des marchés agricoles africains et se prononcent
pour une vigoureuse politique de régulation des prix par
la constitution de stocks d'intervention.
Mais comment protéger les plus vulnérables
lorsque n'existent pas de systèmes de transferts sociaux?
La lutte contre la faim pose, autant et même plus que
d'autres actions redistributrices, les problèmes de sélection
des récipiendaires. En dépit de l'évidence des symptômes
de la faim, la distribution administrative se heurte souvent
aux problèmes de fraude et à la difficulté d'influer sur la
distribution des rations au sein des familles. La stratégie
préférée de Drèze et Sen est inspirée des programmes
d'emploi public mis en place en Inde à la fin du XIXe siècle
et poursuivis depuis lors. Ils y voient l'avantage de mettre
en branle un mécanisme d'auto-sélection (si les salaires
sont assez bas) exempt des défauts de la sélection admin
istrative. On regrettera cependant qu'aucune indication
ne soit donnée sur le coût de pareils programmes.
La dernière partie du livre est consacrée à la mal
nutrition. Moins originale, elle recoupe sur plus d'un point
les conclusions du rapport de la Banque mondiale. Elle
fournit cependant une discussion actuelle des problèmes
de la nutrition inspirée du même souci de dégager, sans
dogmatisme, les modes les plus efficaces d'action publique.
Au total, ce qui frappe dans ce livre est moins le
détail de son analyse — toujours subtile, mais finalement
très simple une fois connues les données — que l'origi
nalité d'une démarche visant à appliquer le raisonnement
économique dans un domaine qui d'ordinaire lui échappe
largement. C'est en développant cette approche analytique
au service d'une action publique que J. Drèze et A. Sen 194 Jean Pisani-Ferry
produisent quelques conclusions fortes, dont on peut es
pérer qu'elles serviront à fonder un usage plus efficace des
fonds mobilisés au nom de la solidarité.
Economie politique de la pauvreté
Le dernier Rapport sur le développement dans le monde
de la Banque mondiale est consacré à la dans les
pays en développement. Les statistiques qu'il fournit suf
fisent à justifier cette attention : en 1985, plus de
600 millions d'êtres humains pouvaient être considérés
comme «extrêment pauvres» (parce que leur revenu par
tête était inférieur à 275 dollars) et plus ď 1,1 milliard
comme « pauvres» (en retenant un seuil de 370 dollars). Le
tiers de la population des pays en développement, et la
moitié de ceux de l'Inde ou de l'Afrique sub-saharienne,
ne disposaient pas de ce que le rapport appelle un « niveau
de vie minimum».
La Banque mondiale aborde le sujet avec toute
l'expérience qu'elle a acquise depuis que, dans les années
soixante-dix, son président Robert McNamara lui avait as
signé de lutter prioritairement contre la pauvreté urbaine et
rurale. Le rapport témoigne d'un effort impressionnant
d'analyse : de nombreux encadrés synthétisent les conclu
sions des recherches conduites par les économistes de la
Banque ou ses consultants, et les politiques nationales à
l'égard de la pauvreté sont systématiquement analysées. Il
frappe par la qualité de sa présentation, qui emprunte aux
techniques journalistiques et, — chose rare dans ce type de
littérature — les conditions de vie de quelques hommes
dont il est question sont à divers endroits décrites avec le
souci de la précision et de la vérité. Le rapport est également
explicite quant à ses conclusions : les politiques volontair
ement ou involontairements fautives de certains pays sont Jean Pisani-Ferry 195
dénoncées sans détours, et les recommandations formulées
sont parfaitement limpides. Bref, et même s'il arrive que tel
ou tel encadré obscurcisse le raisonnement à force de le
simplifier, ce rapport est un modèle de mobilisation et de
présentation pédagogique de travaux de recherche et d'en
quête à des fins de recommandation politique 2.
La conclusion majeure de l'étude est énoncée par
Barber Conable (le président de la Banque) dans sa préface.
Elle illustre bien le volontarisme de l'ensemble : « Le plus
difficile, écrit-il, n'est pas de trouver des ressources [pour
réduire la pauvreté] . Il est que les gouvernements, tant des
pays en développement que des pays développés, se
montrent fermement résolus à atteindre [cet objectif] . »
Ce volontarisme se fonde d'abord sur quelques évi
dences. L'arithmétique redistributive : pour assurer à tous
un revenu supérieur au seuil de pauvreté, il suffirait d'un
transfert annuel de l'ordre de 3 % de la consommation totale
des pays en développement, soit très sensiblement moins
de 1 % du produit intérieur brut. Les tendances observables :
en vingt ans, la consommation réelle par tête dans les pays
en développement a augmenté de 70%. Les expériences de
certains pays : 55 % des Indiens sont pauvres, contre 20 %
des Chinois, alors que les revenus par tête des deux pays
sont égaux; en quinze ans, la Malaisie ou le Costa Rica ont
fait reculer la pauvreté de vingt points. Il s'appuie surtout
sur un schéma analytique simple mais robuste, qui peut être
ainsi résumé : 1) l'investissement dans le capital humain des
pauvres est socialement efficace ; 2) la croissance peut être
orientée vers la résorption de la pauvreté; 3) la politique
sociale peut, à un coût modéré, résorber la pauvreté rési
duelle ; 4) l'ajustement structurel des économies n'est pas
contradictoire avec la résorption de la pauvreté, et, lorsqu'il
y a tension, l'aide extérieure peut éviter que les pauvres
soient sacrifiés. Reprenons les étapes du raisonnement.
Les pauvres sont aujourd'hui, pour l'essentiel, des 196 Jean Pisani-Ferry
ruraux dépourvus de qualification, de capital et, souvent
même, d'accès à la terre. Le programme de base que propose
la Banque mondiale est de remédier à ces carences. On ne
peut guère s'en étonner : quoi de plus raisonnable et de plus
consensuel que l'appel à l'éducation ? Celui-ci s'accompagne
cependant de quelques constatations frappantes. Tout
d'abord, et en dépit du progrès général de l'éducation, le
parallélisme est net entre l'étendue de la pauvreté en Afrique
et en Asie du Sud et le retard qualitatif et quantitatif de
scolarisation que ces régions accusent par rapport à l'Asie
de l'Est et l'Amérique latine (il en va de même dans le
domaine de la santé publique). Ensuite, l'investissement
dans l'éducation de base est peu coûteux (de l'ordre de 1 à
2 % du produit intérieur brut) 3. La comparaison quantitative
des dépenses d'éducation et des dépenses de défense d'un
certain nombre de pays ne laisse à cet égard guère de doutes :
ainsi le Pakistan, où le taux de scolarisation primaire est de
50 %, consacre-t-il 30 % de son budget à la défense, contre
2,6 % à l'éducation (et moins de 1 % à la santé). Enfin, ren
seignement de base est d'un rendement social élevé, et en
tout cas singulièrement plus élevé que l'enseignement su
périeur qui reçoit souvent les faveurs des gouvernements.
La leçon est donc claire : la politique à suivre est efficace et
peu onéreuse; la mettre en œuvre est affaire de volonté
politique.
Corriger la dotation initiale en capital financier et
foncier est moins consensuel. La Banque fait à cet égard
preuve d'une audace mesurée, mais réelle : le rapport se
prononce pour des réformes des droits de propriété (en
particulier fonciers), et envisage avec faveur un soutien aux
formes traditionnelles de propriété collective. Elle appuie
aussi le développement d'institutions adaptées permettant
d'ouvrir aux pauvres l'accès au crédit (le rapport cite
l'exemple d'une banque indonésienne qui effectue des prêts
d'un montant unitaire inférieur à cinq dollars). Jean Pisani-Ferry 197
La croissance a longtemps été considérée comme
la voie royale du développement humain. Les éléments réu
nis dans le rapport confirment l'existence d'une corrélation,
mais indiquent aussi que l'inflexion du contenu de la crois
sance peut être plus importante encore que l'accélération
de son rythme. Le raisonnement économique sous-jacent est
simple : si la répartition du revenu est très inégalitaire, mieux
vaut tenter de modifier les prix relatifs que de compter sur
le « trickle down ». Or, l'inégalité dans la répartition du revenu
ne tient pas seulement aux dotations initiales. Elle provient
souvent de ce que les politiques économiques défavorisent
le travail non qualifié dont les pauvres sont porteurs. Le
catalogue est long des mesures qui y contribuent direct
ement ou indirectement : la fiscalité, la surévaluation du taux
de change et la protection de l'industrie aboutissent à une
taxation explicite et implicite de l'agriculture, qui réduit la
demande de travail rural ; la fiscalité agricole elle-même peut,
comme au Brésil, favoriser les grandes exploitations agricoles
et les techniques de production intensives en capital, res
treignant ainsi l'accès des pauvres à la terre; ceux-ci sont
pareillement défavorisés dans la distribution de crédits bon
ifiés, quand ils ne sont pas simplement exclus de l'accès au
crédit; le manque d'infrastructure rurale freine le dévelop
pement de la production privée; diverses mesures pèsent
sur le développement du secteur informel, contribuant ainsi
à la pauvreté urbaine. Dans ces conditions, corriger les biais
de la fiscalité, investir dans l'infrastructure et favoriser l'accès
des pauvres à la terre et au crédit peut produire des effets
plus sensibles que l'accélération de la croissance en tant que
telle.
Quels que puissent être les progrès de la croissance
ou de son orientation, la lutte contre la pauvreté exige ce
pendant des dispositifs spécifiques. Ces derniers, souligne le
rapport, doivent à la fois toucher ceux que le handicap ou
l'âge excluent du travail et ceux qu'un risque temporaire