Les infrastructures de transport et la logique financière du partenariat public-privé : quelques paradoxes - article ; n°1 ; vol.17, pg 173-194

Alain Bonnafous

Description

Revue française d'économie - Année 2002 - Volume 17 - Numéro 1 - Pages 173-194
The opportunity of private financing, building and operating of new infrastructure projects is more and more frequently explored by public authorities in the world. This trend is justified by various reasons. This paper concerns one of them which is a lower need of public financing and more specifically some questions: what is the consequence on public financing of a weak profitability rate of the project according to a public or private operator? is the private going only relevant with high profitability rates? One of the answers to these questions is what we call the paradox of profitability rate which can be formulated as following: the internal rate of return being supposed the same in the public and the private case, the need of subsidies for a non self-financed project is higher with a private operator than with a public one, but the additional cost of the private issue is decreasing when the profitability rate of the project is itself decreasing. This article proposes a general demonstration of this paradox and its policy oriented implications, inclu- ding in the case of a better efficiency of the private operator.
L'implication d'opérateurs privés dans le financement, la construction et l'exploitation d'infrastructures publiques sont de plus en plus fréquemment explorées par la puissance publique. Cette tendance a ses raisons, dont le souci de minimiser la dépense publique qui est souvent évoqué. Mais quelles sont les conséquences d'une faible rentabilité financière du projet sur le choix entre opé- rateur public ou privé ? Le choix du privé n'est-il pertinent que lorsque cette rentabilité est forte ? La réponse à ces questions tient, en particulier, à un paradoxe de la rentabilité financière : en supposant que les opérateurs publics et privés aient la même efficience, tout projet qui ne peut être autofinancé requiert plus de subvention si le privé est choisi, mais le surcoût correspondant pour les finances publiques est d'autant plus faible que la rentabilité du projet est elle-même faible. Cet article propose une démonstration de ce paradoxe et en décline quelques conséquences, y compris en cas de meilleure efficience de la part de l'opérateur privé.
22 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

Informations

• Publié par: REVUE_FRANCAISE_D-ECONOMIE
• Publié le: 01 janvier 2002
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• Langue: Français
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Extrait

Alain Bonnafous
Les infrastructures de transport et la logique financière du
partenariat public-privé : quelques paradoxes
In: Revue française d'économie. Volume 17 N°1, 2002. pp. 173-194.
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Bonnafous Alain. Les infrastructures de transport et la logique financière du partenariat public-privé : quelques paradoxes. In:
Revue française d'économie. Volume 17 N°1, 2002. pp. 173-194.
doi : 10.3406/rfeco.2002.1458
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfeco_0769-0479_2002_num_17_1_1458Abstract
The opportunity of private financing, building and operating of new infrastructure projects is more and
more frequently explored by public authorities in the world. This trend is justified by various reasons.
This paper concerns one of them which is a lower need of public financing and more specifically some
questions: what is the consequence on public financing of a weak profitability rate of the project
according to a public or private operator? is the "private going" only relevant with high profitability rates?
One of the answers to these questions is what we call the paradox of profitability rate which can be
formulated as following: the internal rate of return being supposed the same in the public and the private
case, the need of subsidies for a non self-financed project is higher with a private operator than with a
public one, but the additional cost of the private issue is decreasing when the profitability rate of the
project is itself decreasing. This article proposes a general demonstration of this paradox and its policy
oriented implications, inclu- ding in the case of a better efficiency of the private operator.
Résumé
L'implication d'opérateurs privés dans le financement, la construction et l'exploitation d'infrastructures
publiques sont de plus en plus fréquemment explorées par la puissance publique. Cette tendance a ses
raisons, dont le souci de minimiser la dépense publique qui est souvent évoqué. Mais quelles sont les
conséquences d'une faible rentabilité financière du projet sur le choix entre opé- rateur public ou privé ?
Le choix du privé n'est-il pertinent que lorsque cette rentabilité est forte ? La réponse à ces questions
tient, en particulier, à un paradoxe de la rentabilité financière : en supposant que les opérateurs publics
et privés aient la même efficience, tout projet qui ne peut être autofinancé requiert plus de subvention si
le privé est choisi, mais le surcoût correspondant pour les finances publiques est d'autant plus faible
que la rentabilité du projet est elle-même faible. Cet article propose une démonstration de ce paradoxe
et en décline quelques conséquences, y compris en cas de meilleure efficience de la part de l'opérateur
privé.Alain
BONNAFOUS
Les infrastructures
de transport et la logique
financière du partenariat
public-privé :
quelques paradoxes
et article est inspiré par quelques
questions vives que pose la pratique du partenariat public-
privé dans le champ des nouvelles infrastructures de trans
port, en particulier la logique financière de ce partenariat. Il
peut toutefois concerner, comme cela arrive lorsqu'une problé
matique sectorielle est soulevée, tous les domaines d'activité qui
Revue française d'économie, n° 1/vol XVII 174 Alain Bonnafous
ont à connaître des problèmes liés au financement, à la construc
tion et à l'exploitation d'infrastructures publiques, dès lors que
l'administration peut trouver avantage à impliquer un parte
naire privé dans ces trois volets en dépit du fait que les immob
ilisations ont un caractère évident de bien public.
Cela nous renvoie à la très ancienne pratique de la conces
sion, contrat par lequel le concédant charge un opérateur, géné
ralement privé, d'exécuter un ouvrage et d'en assurer l'exploita
tion au moyen de redevances perçues sur les usagers. Selon la
terminologie internationale devenue courante, on parle plutôt
aujourd'hui d'une pratique de BOT : dans ce système « Build,
Operate and Transfer » , l'opérateur finance en tout ou partie et
construit l'infrastructure qu'il exploite pendant une durée limi
tée (15 à 75 ans dans le domaine des transports). A l'issue de cette
période, devient propriété des pouvoirs publics.
C'est dans ce cas que se situe l'analyse qui va suivre.
Un renouveau mondial,
mais parfois paradoxal,
des pratiques de concession
Contrairement à ce qu'ont pu suggérer certaines mésaventures
financières comme celles du tunnel sous la Manche ou d'Orly-
val1, l'implication d'opérateurs privés dans la réalisation ou l'e
xploitation d'infrastructures de transport n'est pas en voie de dis
parition. Pour rester dans le domaine ferroviaire, le regard serait
trompeur s'il était limité aux réseaux européens qui comptent,
avec Railtrack au Royaume-Uni, une seule société privée pro
priétaire d'un grand réseau d'infrastructure. Dans une publica
tion récente, KJ. Budin et I.S.Thomson [2001] font état de
concessions ou de réalisations ferroviaires confiées à un opéra
teur privé qui concernent plusieurs dizaines de pays sur tous les
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continents, alors que de telles configurations étaient anecdo-
tiques dans les années 1980.
En dépit d'une tradition de quelque 70 ans d'ancrage
du rail dans la sphère publique, la France elle-même ne sera pas
épargnée, à ses frontières, par cette évolution : il est d'ores et déjà
acquis que, sous la pression des dispositions communautaires, la
liaison ferroviaire à grande vitesse entre Perpignan et Figueras fera
l'objet d'un appel d'offre ouvert aux opérateurs privés et il en sera
certainement de même du tunnel de base sous le Mont Cenis,
élément central et fort coûteux de la liaison ferroviaire entre
Lyon et Turin.
Relevons ce que ce scénario peut avoir d'étrange au pre
mier abord : alors que la très bonne rentabilité financière de
grands projets comme les TGV Sud-Est et Atlantique permett
ait d'en assurer l'autofinancement, il ne venait à l'idée de per
sonne qu'ils puissent être réalisés et exploités autrement que par
l'opérateur public ; bien que les deux franchissements précités
ont une rentabilité financière modeste et requièrent donc une part
importante de financement public, l'implication d'opérateurs
privés dans leur et leur réalisation n'est guère contest
ée.
Les exemples d'interventions d'investisseurs privés, et
plus encore les projets, abondent également en matière de ponts2,
d'installations aéroportuaires ou de ports (Baird, [2001]). Le
secteur routier n'est pas en reste dans cette évolution.
En France, les expériences récentes d'ouvrages autorout
iers en milieu urbain, avec le demi-échec de TEO à Lyon et la
relative réussite du tunnel Prado - Carénage à Marseille, révèlent,
certes, des difficultés dans la mise en œuvre de tels partenariats
mais ne les disqualifient pas pour autant.
En ce domaine, le dispositif français de financement
autoroutier a plusieurs décennies d'expérience à faire valoir. Il vient
d'être réformé pour cause d'incompatibilité avec la législation euro
péenne et cette réforme va dans le sens d'une intervention plus
importante de partenaires privés. Ce dispositif reposait, en effet,
sur un système dit d'adossement, qui consistait à confier au
concessionnaire d'un large réseau d'autoroutes la construction et
Revue française d'économie, n° 1/vol XVII 176 Alain Bonnafous
l'exploitation d'une section complémentaire de ce réseau. Le
financement de cette nouvelle section, en principe moins rentable
que les précédentes3, était d'abord assuré par les cash-flows des
anciennes sections puis par un emprunt levé par la société conces
sionnaire mais garanti par l'Etat et souvent gagé sur un allo
ngement des concessions existantes.
Le nouveau système mis en place résulte, en somme, de
la transposition de la directive communautaire 93-37 et abolit
la discrimination dont bénéficiaient jusqu'ici les sociétés d'au
toroutes installées ; mais, du même coup, il abolit également ce
mode de financem