Pouvoir exécutif et pouvoir délibérant dans les collectivités territoriales françaises - article ; n°1 ; vol.21, pg 25-43

Frédéric Sauvageot

Description

Annuaire des collectivités locales - Année 2001 - Volume 21 - Numéro 1 - Pages 25-43
19 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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• Publié par: ANNUAIRE_DES_COLLECTIVITES_LOCALES
• Publié le: 01 janvier 2001
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Extrait

Frédéric Sauvageot
II. Pouvoir exécutif et pouvoir délibérant dans les collectivités
territoriales françaises
In: Annuaire des collectivités locales. Tome 21, 2001. pp. 25-43.
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Sauvageot Frédéric. II. Pouvoir exécutif et pouvoir délibérant dans les collectivités territoriales françaises. In: Annuaire des
collectivités locales. Tome 21, 2001. pp. 25-43.
doi : 10.3406/coloc.2001.1387
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_2001_num_21_1_1387IL Pouvoir exécutif et pouvoir
DÉLIBÉRANT DANS LES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES FRANÇAISES
Frédéric Sauvageot
Depuis l'apparition des collectivités territoriales sous la monarchie de Juillet,
leur organisation institutionnelle repose classiquement sur la distinction entre un
organe collégial, auquel la loi réserve par principe l'exercice des compétences de la
collectivité, et un organe unipersonnel qui se trouve chargé de préparer et d'exécuter
les décisions de l'organe collégial, et qui se voit par ailleurs attribuer personnellement
l'exercice d'un certain nombre de compétences. Le premier est élu par la population
de la circonscription qui forme le territoire de la collectivité. Le second est nommé
par le pouvoir exécutif ou élu par l'organe collégial, cette seconde solution se général
isant depuis 1982 comme chacun sait. Les seules exceptions à ce schéma classique
consistent dans la substitution d'un organe collégial à l'organe unipersonnel exécutif,
cet organe collégial reprenant à son compte la dualité des missions de l'organe uni-
personnel. Elles concernent les territoires d'outre-mer (TOM) et la collectivité sui
generis de Corse créée par la loi du 13 mai 1991. Cette dualité organique fondament
ale n'est pas expressément consacrée par la Constitution. Celle-ci envisage de
manière expresse l'existence de l'organe délibérant traditionnel, en prévoyant dans
son article 72, alinéa second, que les collectivités territoriales « s'administrent libr
ement par un conseil élu dans les conditions prévues par la loi ». En revanche, contra
irement à celui de 1946, le texte constitutionnel de 1958 reste silencieux quant à
l'existence d'un autre organe chargé de préparer et d'exécuter les décisions de
l'organe délibérant1. L'existence de cet organe exécutif semble cependant implicit
ement consacrée. Outre qu'elle paraît incontournable pour des motifs liés au bon fonc-
1. L'article 87 de la Constitution du 27 octobre 1946 dispose que « L'exécution des décisions » des
conseils municipaux et généraux « est assurée par leur maire ou leur président ».
25 Études
tionnement et à l'efficacité des collectivités2, il est en effet constant que le silence
constitutionnel à son égard s'analyse comme la volonté du Constituant de laisser le
législateur libre de choisir le mode de désignation des exécutifs territoriaux. À l'instar
du couple exécutif-législatif au plan national, le couple organe délibérant - organe
exécutif constitue le cadre fondamental de l'organisation de la démocratie locale.
Le caractère démocratique des collectivités territoriales n'est en effet
aujourd'hui plus discutable. Il ressort nettement des travaux préparatoires de la Const
itution du 27 octobre 1946 que la consécration constitutionnelle des collectivités ter
ritoriales n'est pas détachable de la volonté d'affirmer l'existence d'une vie démocrat
ique locale fondée sur l'élection des administrateurs territoriaux au suffrage
universel3. Le principe de des membres des assemblées locales est consacré
par la jurisprudence du Conseil constitutionnel4. Pour finir, comme les récentes élec
tions municipales l'ont encore illustré, les élections locales font partie intégrante de la
vie politique française. L'assimilation des organes exécutif et délibérant des collecti
vités territoriales à des « pouvoirs » aiT sens de la théorie constitutionnelle de la
séparation des pouvoirs semble néanmoins difficile dans la mesure où il paraît au
préalable difficile de considérer chaque collectivité comme un « pouvoir ». La repré
sentation des collectivités territoriales comme éléments d'une dimension territoriale
de la séparation des pouvoirs s'est exprimée à plusieurs reprises, que ce soit à propos
de l'existence d'un « pouvoir municipal »5, et, d'une manière générale à propos de
toute collectivité, chez Tocqueville6 ou lors des travaux préparatoires de la Constitu
tion du 27 octobre 19467. Cette idée ne semble toutefois pas avoir véritablement
pénétré la théorie française de la séparation des pouvoirs. B. Faure note ainsi que
2. Sur cette conception classique, héritée des conceptions administratives de l'An VIII, voir
P. Sabourin, « Recherches sur la notion d'autorité administrative en droit français », Paris, LGDJ, Biblio
thèque de droit public, t. 69, 1966, p. 346 s.
3. En ce sens, voir notamment C. Bacoyannis, Le Principe constitutionnel de libre administration des
collectivités territoriales, Économica-Puam, coll. « Droit public positif», 1993, p. 39 s. ; Ch. Houteer,
Recherches sur les bases constitutionnelles de la décentralisation territoriales , thèse dactylographiée, uni
versité des sciences sociales de Toulouse I, 1987, p. 338 s.
4. Décisions 149 DC du 18 novembre 1982 «Quotas des sexes» et 308 DC du 9 avril 1992
« Maastricht I », MM. Favoreu et Philip, Les Grandes Décisions du Conseil constitutionnel (GDCC),
Paris, Dalloz, coll. « Les grands arrêts », 10e éd., 1999, respectivement p. 552 et 799.
5. Sur la doctrine révolutionnaire du « pouvoir municipal », voir F. Burdeau, Libertés, libertés locales
chéries !, Paris, Cujas, 1983, p. 40 s. ; en faveur d'un pouvoir municipal, H. de Pansey, Du Pouvoir munic
ipal et de la police intérieure des communes, Paris, 4e éd., 1840.
6. Sur ces théories, voir F. Burdeau, op. cit., p. 118 s.
7. M. Arrès-Lapoque, rapporteur spécial du titre réservé aux collectivités territoriales déclare, devant
chacune des assemblées constituantes que la commission de Constitution, en consacrant l'existence des
collectivités territoriales au niveau constitutionnel, a « voulu, en affermissant considérablement les pouv
oirs des collectivités locales, réaliser un des éléments du système de "contrepoids et équilibres" qui carac
térisera notre Constitution. À côté d'un gouvernement extrêmement fort, [...], nous avons cru bon de pré
voir une organisation solide et effective des autorités locales ». JO des débats de la lre ANC, p. 800, et JO
des débats de la 2e ANC, p. 914.
26 La démocratie locale 2
« cette doctrine de modération du pouvoir semblait appropriée à intégrer un contre-
pouvoir local, les tentatives en ce sens n'ont jamais été reçues par les constituants
français peu disposés à élever ce contre-pouvoir local à la dignité constitutionnelle8 ».
De fait, on n'en retrouve aucune trace dans la doctrine constitutionnelle du
XXe siècle9. En revanche, l'idée d'une distinction entre un pouvoir exécutif et un
pouvoir délibérant au sein des collectivités semble intéressante dans la perspective
d'une systématisation des rapports entre les organes exécutif et délibérant des collec
tivités territoriales à l'aide des modèles classiques du droit constitutionnel relatifs à la
séparation des pouvoirs (le régime parlementaire et le régime présidentiel). Cette pro
blématique n'est pas nouvelle. Ainsi, déjà en 1937, à propos du système communal,
J. Rivero concluait qu'« il n'existe pas de régime parlementaire municipal, et, s'il fal
lait demander au droit constitutionnel un point de comparaison, c'est au régime prési
dentiel que l'on songerait10 ». En 1966, dans une analyse incluant les organisations
communale et départementale, P. Sabourin a pour sa part considéré qu'« il ne semble
pas en définitive qu'il y ait de ressemblance absolue entre un quelconque système
politique et notre actuel système administratif11