Subventions et évolution des dépenses publiques locales : l'exemple de l'action sociale en France - article ; n°3 ; vol.12, pg 21-36

Yvon Rocaboy

Description

Politiques et management public - Année 1994 - Volume 12 - Numéro 3 - Pages 21-36
* CREFAUR - Faculté des Sciences Economiques de l'Université de Rennes I.
16 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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• Publié par: POLITIQUES_ET_MANAGEMENT_PUBLIC
• Publié le: 01 janvier 1994
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Yvon Rocaboy
Subventions et évolution des dépenses publiques locales :
l'exemple de l'action sociale en France
In: Politiques et management public, vol. 12 n° 3, 1994. pp. 21-36.
Résumé
* CREFAUR - Faculté des Sciences Economiques de l'Université de Rennes I.
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Rocaboy Yvon. Subventions et évolution des dépenses publiques locales : l'exemple de l'action sociale en France. In: Politiques
et management public, vol. 12 n° 3, 1994. pp. 21-36.
doi : 10.3406/pomap.1994.3172
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/pomap_0758-1726_1994_num_12_3_3172SUBVENTIONS ET ÉVOLUTION DES DÉPENSES
PUBLIQUES LOCALES : L'EXEMPLE DE L'ACTION SOCIALE EN
FRANCE
Yvon ROCABOY *
Résumé // est généralement admis que les subventions de l'Etat exercent une
influence significative sur le comportement dépensier des collectivités
locales et que cette influence est variable selon la nature, forfaitaire ou
proportionnelle, du transfert. Avant la mise en application des lois de
décentralisation, la participation de l'Etat au financement de l'action sociale
locale était proportionnelle à la dépense. La réforme de 1984 modifie le mode
d'attribution des transferts. Les concours de l'Etat au titre de l'action sociale
locale deviennent en effet forfaitaires. L'objet de l'article est de montrer, à la
lumière des principaux résultats de la théorie économique des subventions,
que l'évolution des budgets sociaux locaux sur une longue période est
partiellement liée au mode d'attribution des transferts de l'Etat.
* CREFAUR - Faculté des Sciences Economiques de l'Université de Rennes I.
Revue POLITIQUES ET MANAGEMENT PUBLIC, Volume 12, n° 3, septembre 1994.
© Institut de Management Public - 1 994. 22 Yvon ROCABOY
Introduction L'étude de l'impact des subventions sur les choix budgétaires locaux a
suscité l'avènement d'une littérature abondante depuis les travaux
précurseurs de Williams (1966), donnant ainsi naissance à une théorie
économique des subventions1. L'un des résultats importants de la théorie est
d'établir une influence significative du mode d'attribution du transfert
(proportionnel à la dépense ou au contraire forfaitaire) sur les comportements
dépensiers locaux. En générant des effets distincts, effet-revenu pour les
transferts forfaitaires, effet-prix pour les transferts proportionnels à la
dépense, ces deux types de subvention influencent différemment les choix
des collectivités locales et donc l'évolution de leur budget.
L'étude dans la longue période du financement du secteur de l'action sociale
constitue une illustration intéressante de l'impact des subventions sur
l'évolution des dépenses locales. Vers la fin du igème sjècle, l'action sociale
qui regroupe les aides aux plus démunis devient publique. Une fois établi, le
fonctionnement du secteur social ne changera guère : les responsabilités en
matière d'admission, c'est-à-dire de détermination des populations assistées,
sont, explicitement ou non, confiées aux collectivités locales et les dépenses
correspondantes sont réparties entre ces dernières et l'Etat. Récemment, le
mode de répartition de la dépense a été l'objet d'une réforme importante. En
effet, avant la mise en application le 1er janvier 1984 des lois de
décentralisation, le financement national des politiques d'action sociale était
proportionnel à la dépense, c'est à dire non rationné ou à "guichet ouvert".
Depuis la décentralisation, le mode de financement a été transformé.
Désormais, le financement central est forfaitaire, c'est-à-dire rationné ou à
"guichet fermé". Plusieurs questions se posent alors. Ces modifications du
système de de l'action sociale ont-elles produit des effets sur
l'évolution de la dépense ? Si oui, lesquels ? Quelle interprétation la théorie
économique des subventions peut-elle en donner ?
Avant la décentralisation, la participation de l'Etat au financement de la Financement
central non dépense s'effectue à guichet ouvert, c'est-à-dire qu'elle est assimilable à une
subvention proportionnelle versée aux collectivités locales. Malgré les rationné et
évolution de la différentes réformes qui modifient sensiblement la répartition de la dépense,
le principe du financement central non rationné demeure. Le maintien de ce dépense
principe semble avoir eu une incidence non négligeable sur la progression de
la dépense d'action sociale.
Avant la décentralisation, le financement central des dépenses
locales d'action sociale est non rationné
Le premier régime d'assistance public donne aux communes la responsabilité
quasi exclusive des admissions. Elles désignent seules les bénéficiaires
1 Voir par exemple Derycke et Gilbert (1988, chap. 1 et 4) pour un bref exposé de la théorie
économique des subventions et Guengant (1988) pour une application au cas français. Subventions et évolution des dépenses publiques locales : 23
l'exemple de l'action sociale en France
d'une prestation sociale. Les dépenses occasionnées par les différents
services de l'assistance publique sont financées par les départements et les
communes avec le concours de l'Etat. Elles sont centralisées, ainsi que les
recettes, dans les budgets des départements. Le mode de financement
diffère sensiblement selon le service considéré mais reste globalement
proportionnel aux dépenses inscrites aux budgets départementaux . Ainsi,
l'Etat finance 40 % des dépenses du service des enfants assistés pour tous
les départements. En revanche, pour les autres services (essentiellement
l'assistance aux vieillards, infirmes et incurables et l'assistance médicale
gratuite), la part financée par l'Etat varie d'un département à l'autre et est
calculée en fonction de la richesse fiscale, appelée alors centime, du
département (Derouin, Gory et Worms, 1914).
Une première réforme intervient en 1935. Le décret-loi du 30 octobre 1935
unifie les barèmes de répartition des dépenses d'assistance. A partir de 1936
les dépenses sont toujours inscrites en totalité au budget du département
mais réparties entre l'Etat, les départements et les communes selon un
barème unique, et non plus différencié, annexé au décret du 29 décembre
1936 (tableau 1). Ce barème correspond en fait à la part des dépenses
effectivement supportées par les différentes collectivités au titre de l'exercice
1934. La sous-répartition entre les communes est à la discrétion des
départements sous réserve pour eux d'utiliser, à concurrence de 50 % au
moins, la valeur constatée du centime communal comme clé de répartition.
La procédure d'admission est également légèrement modifiée. Le domicile de
secours 1 qui jusqu'à cette date était communal devient départemental. La
demande doit être déposée à la mairie de la résidence de
l'intéressé. Elle n'est plus examinée par le conseil municipal mais par une
commission cantonale. Cette réforme fait perdre aux élus municipaux
l'exclusivité du pouvoir d'admission. Cependant les responsabilités des
communes dans ce domaine restent grandes : les dossiers de demande
doivent être déposés à la mairie et le maire donne un avis qui est
généralement suivi. Ainsi, la réforme de 1935 ne modifie pas
fondamentalement le principe de la responsabilité locale des admissions et du
financement central non rationné.
1 Décret du 24 vendémiaire An II, titre 5, art. 1 : "Le domicile de secours est le lieu où l'homme
nécessiteux a droit au secours public". 24 Yvon ROCABOY
Tableau 1
Barème des taux de participation de l'Etat aux dépenses d'action sociale
(1935-1952)
Départements Part de Départements Part de Départements Part de
l'Etat l'Etat l'Etat
Ain 40,79 Gard 45,60 Oise 35,13
Aisne 44,12 43,45 Orne 40,53 Garonne (Haute)
48,53 Gers 42,35 Pas-de-Calais Allier 52,15
53,83 Gironde 32,13 Puit-de-Dôme 43,56 Alpes (Basses)
52,48 Hérault 42,42 48,47 (Hautes) Pyrénées (Basses)
Alpes Maritimes 29,37 llle-et-Vilaine 45,