Conflits d'usage à l'horizon 2020 - Quels nouveaux rôles pour l'Etat dans les espaces ruraux et périurbains ?

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Oppositions aux aménagements routiers, ferroviaires ou aéroportuaires, réactions à la pollution des eaux et de l'air par les activités de production ou d'élimination des déchets, antagonismes liés aux projets de protection, rivalités entre adeptes des activités de loisirs : les sources de conflits d'usage sont nombreuses dans les espaces ruraux et périurbains. Leur généralisation peut freiner l'activité économique mais aussi la préservation des ressources des espaces ruraux. Inversement, le traitement de ces conflits offre l'opportunité d'instaurer de nouvelles formes des gestions du territoire dans une vision à long terme. Ces conflits, dans lesquels l'Etat apparaît à la fois comme arbitre et comme acteur mis en cause pour des opérations d'aménagement ou de protection sous sa responsabilité, posent la question de fond des formes de participation démocratique utilisées pour régler la concurrence entre usages. Le groupe de travail définit la notion de concertation, souligne son importance mais récuse l'idée de codécision. Il montre qu'à l'horizon de quinze ans, plusieurs modes dominants de résolutions des conflits peuvent s'imposer et analyse leurs possibles conséquences positives comme négatives. Il décrit trois scénarios d'évolution pour éclairer le décideur public sur les incidences de ses choix en faveur de l'une ou de l'autre de ces options. Diverses propositions sont ensuite formulées pour améliorer et clarifier le rôle de l'Etat.

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Publié le 01 juin 2005
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Langue Français
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par Alain Etchegoyen,
Commissaire au Plan
Allons déjeuner ensemble tout à lheure : quand passera le plat commun de sa-lade, que lun de nous crache dedans et aussitôt il se lapproprie, puisque nul autre ne voudra plus en prendre. Il aura pollué ce domaine et nous réputerons sale son propre. Nul ne pénètre plus dans les lieux dévastés par qui les occupe de cette façon (Michel Serres).
Les conflits dusage sont si anciens quils semblent profondément ancrés dans notre humanité : dipe devient parricide en éliminant le conducteur du char qui fait obstacle à sa propre route. En deçà de lhumanité même, le marquage dun ter-ritoire caractérise le vivant. Lun des progrès majeurs de la civilisation consiste à réduire la violence et la destruction, à leur substituer la paix et les relations de droit. Aussi lÉtat doit-il désormais chercher à résoudre les conflits dusage en évi-tant les affrontements sauvages et animaux. Sa position peut être délicate puisque, parfois juge et partie, il suscite et propose lui-même des usages et occupations du territoire en arguant de lintérêt général dont il est censé être le garant dans toutes ses postures.
Ces conflits ne disparaissent pas. Certes le droit a transformé la possession en propriété, mais la propriété, déclarée droit de lhomme, ne peut être lobjet dusages arbitraires : les débordements dun pesticide ou la détérioration dun paysage provoquent de nouveaux antagonismes qui sajoutent aux querelles sécu-laires. À lantique question Quest-ce qui oppose les hommes ?, ces conflits ajoutent sans cesse des réponses. Sans doute la jalousie peut-elle être conçue comme un conflit dusage. Sans doute peut-on évoquer la peur, le désir, langoisse comme mobiles ou motifs les plus di vers. Mais les territoires manifestent toutes les tensions qui agitent le corps des hommes toujours soucieux doccuper un es-pace, toujours conscients de limpénétrabilité de la matière génératrice des hosti-lités les plus diverses. Les conflits dusage rappellent à notre conscience, embuée de discours futuristes, que notre corps nest guère devenu virtuel.
Avant-propos
plie en diversifiant les droits que chacun se sent de regarder, dentendre, de humer, de sentir ou dabsorber. Sans divination singulière, nous pressentons que ces conflits vont saccroître avec la mobilité des hommes, lessor des technologies modernes, le rôle de nouveaux loisirs et la rareté des espaces disponibles. Ils seront particulièrement vifs dans les territoires ruraux et périurbains, objets de convoitises nouvelles. En dautre temps, le mot campagne évoquait autant le monde rural que laffrontement des armées. Cet affrontement nétait plus vivace que dans le lexique des joutes politiques. Avec ces conflits dusage, la campagne redevient un champ de bataille.
Lencombrement des routes, la chasse aux loups, le traitement du lisier, lincinéra-tion des déchets, la randonnée dans un parc naturel, le troisième aéroport de Paris, lépopée du Larzac, la disparition dune ourse, la beauté contestable des zones commerciales, les barrages hydroélectriques, le contournement dune aggloméra-tion sont autant de faits qui concernent les êtres vivants devenus des hommes et les hommes consacrés comme citoyens.
Ces conflits dusage constituent une dimension de la vie politique et de ses enjeux démocratiques. Nous ne devons pas attendre quils se politisent en se médiatisant pour qualifier ces conflits de politiques. À travers leur résolution se jouent les conceptions mêmes que nous développons de la démocratie  qui ne sexprime pas seulement dans les échéances électorales. Puissance régalienne, lÉtat est sol-licité dans les conflits dusage : larmée, la police, la justice interviennent tour à tour selon lexacerbation des conflits et la violence des affrontements. Pourtant son rôle idéal consiste davantage à pacifier quà réprimer : cest en ce sens quune prospective de lÉtat stratège doit permettre dorganiser le prévisible pour éviter dimproviser face à limprévu. Mais son intervention est en même temps complexe car lÉtat est souvent partie prenante, voire source même des conflits dusage : comme maître douvrage, constructeur ou aménageur, il lui arrive de confondre lautorité de lintérêt général et le pouvoir discrétionnaire de quelques décideurs.
Les conflits dusage expriment le politique dans les deux dimensions quelle tente de retrouver, le quotidien et la proximité. Que doit faire lÉtat ? Que fera lÉtat ? Laissera-t-il le marché disposer en se contentant de lorganiser ? Favorisera-t-il les arrangements locaux entre acteurs directement concernés par les conflits dusage ? Ou utilisera-t-il des corps intermédiaires renforcés pour garantir lintérêt général ?
Tout nest pas encore écrit. Cest pourquoi le groupeManonconçoit trois scéna-rios1(Rond, Mercato, Ovalie) : chacun a ses avantages, chacun enveloppe ses dérives potentielles. Les uns et les autres sont décrits avec soin pour éviter de
(1) Dune certaine manière, les jeux de balles ou de ballons expriment un conflit dusage autour dun objet quon se dispute. Le rugby a vécu plusieurs décennies sans connaître dar-bitres, les capitaines se mettant daccord entre eux sur les sanctions et les scores. Dans le football, larbitre est investi dun rôle officiel et représente le droit et garantit léquilibre. Lors du Mercato, le marché reprend ses droits pour changer les équipes et créer un déséqui-libre antérieur à la compétition elle-même. Doù ces appellations de scénarios Rond, Mercato et Ovalie.
Avant-propos
naïves ou diaboliques surprises. Ces scénarios ont un sens et une dimension poli-tiques : ils correspondent à des choix qui doivent être faits en connaissance de cause et avec conscience des effets.
Mais, quelque divergents et quelque possibles quils soient, ils ne mettent pas les décideurs publics en position de spectateurs passifs. Au contraire, ils les incitent à se préparer aux bifurcations annoncées de ces probables scénarios. Aussi le groupeManonpropose-t-il des décisions à prendre dans le court terme  un tronc commun  en attendant que des orientations saffirment vers 2010 : sy jouent notre lien social et les relations entre des hommes trop souvent enfermés dans leur partialité.
Le travail deManondune élaboration collective. Il doit beaucoup à sonest le fruit chef de projet, Marc Guérin. Il a su diriger son groupe et utiliser les réflexions et échanges de toute une équipe. Le Plan leur est reconnaissant du travail accumulé et de son résultat exemplaire.
Alain Etchegoyen
INTRODUCTION Les enjeux des conflits dusage
CHAPITRE PREMIER Caractéristiques et évolution des conflits dusage dans les espaces ruraux et périurbains
1.Lévolution générale des conflits dusage : principaux usages mis en cause
1.1. Parmi les causes immédiates des conflits dusage, les nuisances liées au bruit jouent un rôle prépondérant
1.2. Les agriculteurs : une part minoritaire mais non négligeable des acteurs mis en cause
1.3. Les activités productives constituent les usages les plus souvent dénoncés par la presse et les sondages
2.Limportance et lévolution des conflits analysés selon chaque grande catégorie dusage
2.1. Lévolution des conflits liés aux activités productives
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2.2. Les usages résidentiels
2.3. Les activités récréatives
2.4. Les conflits suscités par les enjeux de protection
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2.5. Une forte correspondance entre structure socio-économique des espaces ruraux et types dactivités en cause33
2.6. Une concentration des conflits dans les espaces littoraux, montagnards et périurbains
3.Les conflits dusage révélateurs de profonds changements dans lutilisation des espaces ruraux
3.1. Lévolution récente dans laffectation du sol
3.2. Le développement des usages résidentiel et récréatif
3.3. Laffirmation de lusage de préservation des ressources naturelles
4.Le rôle des acteurs dans lévolution des conflits
4.1. Un degré dorganisation varié
4.2. Quelques aspects des stratégies des acteurs par rapport à lévolution des conflits dusage
5.Conclusion
CHAPITRE 2 Lexpertise et la concertation, facteurs de réduction ou damplification des conflits
1. Lexpertise au coeur des conflits dusage
1.1. Les domaines de lexpertise mobilisés lors des conflits dusage
1.2. Lexpertise constitue un sujet, par définition polémique
1.3. Les acteurs de lexpertise en relation avec les conflits dusage dans les espaces ruraux et périurbains
1.4. La contestation de lexpertise comme source de conflits dusage
2.La concertation
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2.1. Une définition de la concertation
2.2. Linfluence internationale sur lévolution des dispositifs de concertation
2.3. Les dispositifs actuellement en vigueur en France
CHAPITRE 3 Les modalités de gestion des conflits dusage dans lavenir
1. Scénarios partiels sur lévolution possible du système dacteurs dans les territoires
1.1. Acteurs publics et groupes dusagers en jeu dans les conflits
1.2. Quatre scénarios partiels sur lévolution des acteurs
2.Des scénarios partiels sur lévolution du rôle des connaissances, normes et techniques
2.1. Quatre facteurs dévolution importants
2.2. Trois scénarios partiels fortement différenciés
3.Trois scénarios globaux différenciés
3.1. Scénario Rond : Gestion publique avec les corps intermédiaires
3.2. Scénario global Mercato : Gestion marchande
3.3. Scénario Ovalie : Gestion locale et concertée
CHAPITRE 4 Propositions et recommandations orientées selon trois scénarios différents
1. Seize propositions à adopter à court terme
1.1. Lexpertise et sa diversification
1.2. Modes de concertation et de consultation 1.3. Laccès aux juridictions et les autres aspects juridiques
1.4. Utilisation des instruments économiques 1.5. Organisation de larticulation des échelles géographiques
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1.6. Gestion et aménagements fonciers
2. Des recommandations différenciées selon les scénarios de modalités de gestion des conflits dusage
2.1. Scénario Rond : Gestion publique avec les corps intermédiaires
2.2. Scénario Mercato : Gestion marchande
2.3. Scénario Ovalie : Gestion locale et concertée
CONCLUSION
LISTE DES SIGLES
BIBLIOGRAPHIE SOMMAIRE
ANNEXES
Annexe 1 Composition du groupe de projetManon
Annexe 2 Le Quatre Pages n° 3 du groupeManon
Annexe 3 Liste des personnes auditionnées
Annexe 4 Indicateurs de la typologie
Annexe 5 Leau, objet de trois grands types de conflits dusage : qualitatif, quantitatif et daccès
Annexe 6 Le vocabulaire de la concertation et ses traductions juridiques
Annexe 7 Un dispositif spécifique de concertation
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Les enjeux des conflits dusage
Les querelles séculaires engendrées par la contestation des bornages, laliénation des chemins ou la déprédation des sous-bois, les conflits dusage ont profondé-ment marqué lhistoire agraire de notre pays. Plus spécifiques au XIXesiècle, les affrontements souvent violents liés au partage des communaux, à la transgression du code forestier ou à la mise sous tutelle publique de certains terrains de monta-gne illustrent également lancienneté de ces conflits.
De nos jours, le thème des conflits dusage dans les espaces ruraux et périurbains se renouvelle profondément. Le redressement démographique amorcé depuis tren-te ans qui touche une part majeure des campagnes1et lamélioration de lacces-sibilité de lensemble dentre elles, entraînent une concurrence croissante entre les activités de production (agricoles et industrielles), de résidence, de loisirs et de préservation.
Cette compétition entre pratiques stimule les conflits dusage entendus au sens large comme des conflits liés àlaccès aux ressources(eau, espaces protégés ou non, foncier agricole, notamment),à laménagement(implantation dunités de production, de lotissements, dinfrastructures de transport, de parcs touristiques), à la pollution(eau, air) etaux nuisances(sonores en particulier).
En plus des changements spécifiques aux espaces ruraux, les conflits dusage dépendent aussi dévolutions plus générales de la société comme le recours plus
(1) Au recensement de 1999, 53 % des communes représentant 62 % de la population située dans lespace à dominante rurale au sens de lINSEE ont connu une augmentation de leur nombre dhabitants essentiellement sous leffet de la migration de populations nouvel-les, des actifs le plus souvent mais aussi de nombreux retraités. Entre 1975 et 1999, la popu-lation localisée dans lespace à dominante rurale a augmenté de 451 000 habitants, tandis que les communes périurbaines dont la majorité comporte moins de 2 000 habitants ont gagné plus de 3,1 millions dhabitants.
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Introduction
mentaires fournit des ressources variées aux individus procéduriers. De plus, le mode dinsertion des individus dans un territoire est plus varié que par le passé où il nexistait guère dalternative entre se conformer pleinement aux règles du jeu local, demeurer totalement à lécart ou quitter le territoire. Lappartenance de nombreux individus à plusieurs territoires et à plusieurs réseaux, leur plus forte autonomie diversifient les possibilités qui leur sont offertes pour faire valoir sur un territoire donné leurs préférences sans seffacer par rapport aux habitudes locales.
Par ailleurs, de façon générale, les populations sont moins réceptives que par le passé à lautorité de largumentation technique ou à la notion dintérêt général considérée comme une donnée révélée une fois pour toute. Elles sont moins prê-tes à accepter demblée tout nouvel aménagement. Leur opposition au dévelop-pement de nouvelles activités résulte souvent dune volonté de bénéficier des retombées positives sans accepter les conséquences plus défavorables. Elle sex-plique aussi par une exigence de la part de la population dêtre impliquée de manière très précoce dans le processus de choix publics modifiant lusage du sol et non pas simplement consultée, sans réelle alternative possible, une fois que la conception du projet est achevée. Cette attente concerne dailleurs aussi bien les mesures de protection que les aménagements.
Ces conflits dusages alertent depuis peu les élus, les organisations professionnel-les, les administrations et les mouvements associatifs préoccupés parles consé-quencesimmédiates des conflits dusage sur les relations sociales, la tranquillité et lordre public mais aussi par les incidences de plus long terme sur le développe-ment des espaces ruraux et périurbains1.
Ainsi, les acteurs focalisés sur la protection du patrimoine naturel seront essentiel-lement soucieux de laccès croissant du public aux espaces particulièrement fragiles et aux espèces protégées, de limpact environnemental de certaines tech-niques de production notamment sur leau et lair et plus généralement des diffi-cultés à faire respecter la législation protectrice.
Sur un registre différent, une partie des résidents est particulièrement attentive à son cadre de vie et à la valeur de sa propriété que les nuisances et les pollutions peuvent déprécier.
(1) La définition du rural donne souvent lieu à de longs débats. Nous nous en tiendrons ici à la définition adoptée par lINSEE en 1996 (ajustée en 2002) et fondée sur le critère de polarisation urbaine des déplacements quotidiens de travail. Ainsi, selon lINSEE, lespace à dominante rurale comprend les communes dont moins de 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans une aire urbaine. LINSEE désigne comme aire urbaine len-semble des communes dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi tra-vaille dans le pôle urbain. Celui-ci correspond à une unité urbaine offrant 5 000 emplois ou plus (et nappartenant pas à la couronne urbaine dun autre pôle urbain). LINSEE continue à distinguer les communes de moins de 2 000 habitants agglomérés qui constituait depuis 1856, la définition du rural. Une typologie multicritères permet de rendre compte de la diversité des caractéristiques des espaces ruraux (cf. annexe 4).
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