Evaluation des chartes d'objectifs : rapport de synthèse

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Après avoir défini le cadre de travail et le processus de contractualisation des chartes d'objectifs, l'étude analyse les méthodes d'élaboration de ces chartes (élaboration stratégique, partenariats et puissance contractante, dimension spatiale, articulation avec les autres politiques contractualisées). Le rapport étudie ensuite la façon dont la dimension économique est introduite dans les différentes conventions et tire les principaux enseignements pour contractualiser avec les agglomérations.

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Publié le 01 mai 1998
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Langue Français
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Rapport de
M a i 1998

D E S

synthse

EVALUATION
CHARTESD'OBJECTIFS

La documentation Française : "Evaluation des chartes d'objectifs : rapport de synthse / Studio Entreprendre ; Dlgation l'amnagement du territoire et l'action rgionale."

INTRODUCTION A L'EVALUATION DES CHARTES D'OBJECTIFS

Elments decontexte

1. La rvision de la Loid'orientation et d'amnagement d u territoire
(LOADT) s'inscrit dans la politique de relance de l'amnagement d u territoire,
arrête par leGouvernement lors du CIADT du 15 dcembre 1997. Cellecivise
conforter lacohsion territoriale,promouvoir le et dveloppement durable
solidaire d u territoire national, en prenant a p p u i sur le maillage d e s
agglomrations et des systmes urbains, en interrelation avec les systmes
rgionaux et inter-rgionaux.L'enjeu, est d'adapter l'organisation territoriale
de la France aux besoins de performance du dveloppement conomique et
d'quit d udveloppement social, dans le contexte de la globalisation d e s
changes, de la comptitionmondiale et de l'inscription des territoires
l'chelle europenne.

2.LarvisiondelaLOADTs'adossedenouveauxprincipesparmi
lesquels, une nouvelle organisation du territoire fonde surla mise en oeuvre
d'une contractualisation spcifique avec les agglomrations, dans le cadre des
futurs contrats de plan Etat-rgion.
L'animation d'un groupe de travail interministriel adhoc, visant prciser les
conditions d'une politique contractuelle avec les agglomrations, a tconfie
au ministre de l'Amnagement du Territoire et de l'Environnement. Cetravail
interministriel est notamment aliment par des lments debilan d e s
dispositifs contractuels antrieurs ou en cours, en direction des agglomrations.

3. Dans ce contexte, la Direction l'Amnagement duTerritoire et
l'Action Rgionale, souhaite conduire une valuation des Chartes d'Objectifs,
procdure contractuellespcifiqueentre l'Etat et les aires mtropolitaines, d o n t
certains lmentsporteurs sont susceptibles de s'inscrire dans la problmatique
plus globale des Contrats d'Agglomration et d'enrichir la rflexion sur ce
principe de contractualisation.

II. Objectifs de l'tude etquestionnements

Dansce d'Agglomration, d'organisation du Contratcontexte de dfinition et
l'valuation des Chartes d'Objectifs, vise principalement enrichir larflexion
sur la contractualisation avec les agglomrations (quels p r i n c i p e s
d'intervention publique, quel contenu, quel cadre de contractualisation, quelle
puissance contractante, quel mode d'organisation)

Considrant 1'objectif poursuivi, nous nous sommes attachs rpondre
plusieurs grands questionnements :

La documentation Française : "Evaluation des chartes d'objectifs : rapport de synthse / Studio Entreprendre ; Dlgation l'management du territoire et l'action rgionale."

A - Encequi concerne la procdure

. Quelles principales difficults repredsans le processus de contractualisation
et de dfinition d ucadre de travail ?

. Quelle est la dimension des Chartes d'Objectifs, en terme de mthode demise
en oeuvre, dimension spatiale, partenariats mobiliss et principaux acteurs,
puissance contractante considrant l'absence d'obligation formelle relative aux
cosignataires dans la Circulaire ?

. Commentlaquestionconomiquea-t-elletintroduitedanslesdiffrentes
conventions ?
Quelle est la nature de la dimension conomique (projets lis lavocation
d'excellence des mtropoles , dveloppement conomique forte valeur
ajoute ougrands quipements?)
Quelles actions concrtes ont t entreprisesQ?uelles synergies avec le secteur
priv et les acteurs conomiques ?

B - En ce qui concerne le transfert des grandes orientations des Chartes
d'Objectifs dans la problmatiqueplus globale des Contrats d'Agglomration

. Quels enseignements tirer de la politique contractuelle en cours avec les
mtropoles pour :
- renforcer l'efficacit conomique des agglomrations, voire plus
globalement, des rseaux d'agglomrations ?
- dfinir des modalits d'association desacteurs de la vie conomique et
sociale au Contrat d'Agglomration et plus gnralement dvelopper les
partenariats adquats ?
- tablir et enraciner une logique de projet par rapport aux logiques
sectorielles ?
- progresser vers l'intgration desensembles urbains rgionaux partir
de certaines agglomrations,parmi les plus grandes ou les plus dynamiques ?

. C o m m e n t les principaux lments constitutifs des Chartes d'Objectifs
peuvent-ils alimenter la rflexion sur ledveloppement solidaire etdurable
s'appuyant sur les agglomrations ?

III. Mthodologie

LaplupartdesChartesd'Objectifsonttsignesaucoursdel'anne1997.
La mthode de travail retenue repose, en consquence, sur une analyse
mthodologique et de contenu, partir del'tude documentaire des Chartes
d'Objectifs existantes (tude des documents de contractualisation, des
conventions,desprojetsdfinisetdeslmentsd'tudeetdbeilanports
chaque dossier).

La documentation Française : "Evaluation des chartes d'objectifs : rapport de synthse / Studio Entreprendre ; Dlgation l'amnagement du territoire et l'action rgionale."

Les rsultats produits sont issus de l'analyse formelle de la mthode d e
contractualisation,deconstructionducadrederfrencelongtermeetdu
contenu des projets. Ils visent faire ressortir les proccupations et les enjeux
convergents des principaux acteurs impliqusdans la dmarche.

En ce qui concerne l'analyse de la dimension conomique desChartes :

Le stade de mise en oeuvre embryonnaire des programmes oprationnels des
Chartes d'Objectifs, ne permet pas d'valuer vraiment la ralit de l'ancrage des
actions conomiques visesdans le tissu conomique, ni desaisir la nature des
liens entre le secteur de la recherche et les entreprises et de manire gnrale,
de cerner la manire dont s'tablissent les synergies entre le secteur priv et les
actions d'ambition europenne ou internationale choisies.

Les documents de cadrage prospectif attestent d'intentions, de grandes
orientations, ne permettant d'valuer le ralisme, ou l'paisseur desvocations
d'excellence retenues qu' l'aune des vocations djavres, des tudes
ralises et de la cohrencaevec laquelle, se dclinent lesobjectifs d'action.

La documentation Française : "Evaluation des chartes d'objectifs : rapport de synthse / Studio Entreprendre ; Dlgation l'amnagement du territoire et l'action rgionale."

Introduction

SOMMAIRE

. Qu'est-cequ'une Charted'Objectifs ?
. Prambule

I.Dfinition ducadredetravailetdu processus de contractualisation
1.1.Sur le fond, une incomprhension des principes qui fondentladmarche
1.2. deUn positionnementlaprocdure qui ne va pas de soi
1.2.1.Laplace occupe parlesfonctions mtropolitaines
1.3. soumisUn mode de contractualisationde nombreuses interprtations
1.4. Laprocduren'est toute pas adaptelsesgrandes villes

II.Lamthoded'laboration
2.1. soi terme ne va pas deL'laborationd'un projet stratgique long
2.1.1.Les padifficults engendreslraconduited'un exerciceprospectif
2.1.2.Une mthode de travail qui s'appuie surlaconfrontation d e
nombreux matriaux
2.1.3.L'exemplede NantesSaintNazaire, une mthode d'laboration riche
d'enseignements
2.2.Partenariatsetpuissance contractante
2.3. Ladimension spatiale
2.4.Articulation avecles territorialisesautres politiques

III. conomiqueest introduite dans les diffrentesComment la dimension
conventions
3.1.Pour germer,l'excellenceconomiquea besoind'unenvironnement favorable
3.2.Ladimension internationales'acquiert enpartenariatavecl'Etatsurlespôles
d'excellencechoisis
3.3. Lepoids delarechercheetdelahautetechnologie :quel ancrage
dansletissu conomiquelocal etsurtoutrgional?
3.3.1.Mise enadquationetoptimisation delarecherche avecla
demande socio-conomique
3.3.2.Ledveloppementconomiquene peut sefaireau prix d u
dsquilibre rgional
. mode d'introduction deladimension conomique
. nature deladimension conomiqueetdes actions vises
IV. Principauxenseignementspour contractualiser avecles agglomrations

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QU'EST-CE QU'UNE CHARTE D'OBJECTIFS ?

Lavalorisation dessystmesortmnsdas,intalipolacomptitionmondiale, constitueun
lmentmajeur del'amnagementduterritoire(flux dmographique,fonction
d'ouverture planet d'changes aumondial, contributionlacrationderichesses et
doncd'emplois,...).Lacapacitd'entraînement decessystmes urbains surles
agglomrationset lesvilles moyennesde leurneonirnveemtn,ladynamiqueesd'chang
et entretiennentd'interrelations qu'ellesavec plus, deelles, contribuent renforcer
l'armature urbaine nationaleet favoriserlaconstruction d'une organisationspatiale
polycentrique.

C'estpourrpondrecesenjeux,conforterl'quilibreduterritoire national etreleverle
dficonomiqueeuropen,que laprocduredes Chartes d'Objectifsatinstitue.

Dcidelors du CIADT du 5 novembre 1990 et institue par laCirculaire du 17
avril 1991, la procdure des Chartesd'Objectifs est une politique contractuelle
dont l'ambition est de :

1. Constituer un cadre de rfrence ans)long terme (15 entre l'Etat, les
collectivits locales et lesacteurs socio-conomiques,pour dfinir etdvelopper
les vocations d'excellence d'intrêt europen d'une dizaine de mtropoles ou
aires mtropolitaines rgionales.

Elaborationd'un documentde cadrage prospectif,dans lecadred'une
dmarchepartenariale

2.Elever le niveau des villes sur des fonctions conomiques
internationales, leur permettant d'atteindre une excellence reconnue d a n s
quelques domaines.
Dfinitiondevocations stratgiquesspcifiques d'ambitionet prospectives,
europennepourchacune concernes.des mtropoles

3. Favoriser le positionnement europen des mtropoles rgionales et des
rgions françaises.
Elargissenient de leurinfluenceconomique et territoriale

La documentation Française : "Evaluation des chartes d'objectifs : rapport de synthse / Studio Entreprendre ; Dlgation l'management du territoire et l'action rgionale."

Une mthode detravail

Cettedmarchereposesurunemthodedetravail,laquellseontsoumisesles
mtropoles contractantes, qui assemble plusieurs principes :

- Le choix de vocations et de comptences spcifiques visant u n
positionnement international partir de l'analyse des points forts, d e s
potentialits, dessynergies et des cooprations, de l'identification de vocations
conomiques et de pôles d'excellence reprables et distincts des autres
mtropoles,

- La dfinition d'objectifs ambitieux et long terme (formation
suprieure, recherche, transferttechnologique, services stratgiques, soutien
aux PME-PMI, sous-traitance et spcialisation,...),

- La slection de projets conomiques d'intrêt europen o u
international, susceptibles d'assurer le rayonnement territorial le plus large
possible,

- La dtermination d'actions majeures concourant la ralisation des
objectifs retenus.

Les mtropoles contractantes devant rpondre aux critres de p o i d s
dmographique,derayonnementinternationalavr,d'entraînementrgional,
voire inter-rgional.

Quels sont les enjeux ?

Les Chartes d'Objectifs ne reprsentent pas une procdure contractuelle
supplmentaire, mais un document de cadrageprospectif, pour dfinir, avec
l'Etat, quelques vocations stratgiquespermettant d'enclencher un processus de
transformation de cits rgionales envilleeuropenne. Leur ambition est de
contribuerlacomptitivit conomique de la France.

Elles se diffrencient d'un projet d'agglomration, dont l'objectif est d e
permettre une ville d'acqurir l'ensemble des fonctions d'une capitale
rgionale. L'enjeu des Chartes, rside dans la reconnaissance par l'Etat d e
quelques vocations stratgiques particulires chacune des villes concernes.
De sorte qu'en exprimant un certain nombre de choix spcifiques, les villes
soient appeles pallier des concurrencestrilesentre elles et des gaspillages
en investissement.

Et surtout, les Chartes d'Objectifs reprsentent la seule procdure d e
dveloppement conomique centre sur les pôles d'excellence et leservices
rares.

Enfin, elles ne dterminent pas d'engagements financiers de la part de l'Etat. En
revanche, la politique contractuelle del'Etatdoit accompagner en priorit les
choix retenus.

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Mtropoles retenues

Le CIADT d u 5 novembre 1990 dfinit les dixmtropoles bnficiaires de la
procdure.Uneonzime,Brest,seraintroduiteen1994.

On distinguera plusieurs familles de Chartes d'Objectifs :
- Celles qui ont tsignes :Nantes Saint-Nazaire (1994), Strasbourg (1995),
Brest (1995), Rennes (1995), Toulouse (1996), Lille (1997), Bordeaux (1997),
Metz-Nancy (1997)
Elles prsentent des niveauxd'aboutissement diffrents dans la mise en oeuvre
des programmes oprationnels.

-Cellesquin'ontpastsignesd,ontletravailprparatoireatpartiellement
ou en continuit, rintroduitdans un nouveau dispositif: Lyon, Marseille, ont
sign uneDirective Territoriale D'Amnagement (DTA), Clermond-Ferrand, u n
Projet d'Agglomration.

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PREAMBULE

LesChartesd'Objectifsont tlances dans un contexte oùl'Etatn'avait pas encore
produit sa propre vision de l'armature urbaine du territoire national, ni dialoguer
pralablement aveclesmtropolesconcernes.L'absence claire ded'une expressionla
puissance publique sur le rôlejoupar chaque mtropole, a contribu brouillelra
lisibilit de ce nouvel instrument parmi l'ensemble des politiques publiques. Fait
paradoxal par rapport l'espritdelaprocdure.

Ds lors, comment ne pas s'tonner que les conventions, quand elles ont abouti,
rendent compte d'un travail au cas parcas,surlabase d'opportunitsetnon d'une
vision globale,et propositions ncessairementparcellaires sur les axesrestituent des
stratgiques d'amnagementet.ns5a1ueiqomoncdedveloppement
A dansdfaut de s'inscrire une vision d'ensemble,lesChartes d'Objectifs peuvent
difficilement rpondre lavocation qui leur tait assigne.
Cela est d'autant plus dommageable, quelesrgles dujeuauraient pu être formules,
y compris dans leurs aspects inachevs :
- Indiquer que les Chartes d'Objectifs taient mises en place pour rvlerl'armature
urbaine, même de manire partielle,etqu'elles de rflexionreprsentaient un exercice
partage surles grands enjeux de l'amnagement du territoire,

- Dfinirle rôle des villesdanslaitoiterrntdugememandea'tigtsar,dreslanadecre
d'un dialogue avec les collectivitslocales, sur leurs enjeux de dveloppement, leurs
contraintesetleurs possibilits,

-Direjusqu'oùallaientles depossibilits d'engagementl'Etat,danslecontexte actuel
de rduction budgtaire,

- Dire le manque d'aboutissement des arbitrages concernant le redploiement des
fonctions de centralit.

Ces non-dit ont sans doute eu pour consquence d'instrumentaliser la procdure, d e
manire formelle :
-Pourlesmtropoles, qui se sont,danslemeilleur des cas, engouffresdanslaplace
laissevide, pour appeler de leurs voeux l'acquisition des fonctions mtropolitaines d e
niveau europen, souvent sur unmode revendicatif par rapport Paris,
-Pourlaconduite del'actioninterministrielle,dontl'exercicesur l'amnagement d u
territoire, s'est, dans une certaine mesure, heurte aux prioritssectorielles des
diffrents ministres,

- Pour l'Etat, qui s'est retranch derrire uninstrument, procdure refuge, enlieu et
place de proposer sa conception de l'armature urbaine.
De danssorte que l'ensemble des conclusions contenueslasynthse, renvoie
l'indtermination du positionnement delaprocdure.

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I. DÉFINITION DU CADRE DE TRAVAIL ET DU PROCESSUS DE
CONTRACTUALISATION

1.1 Sur le fond,une qui fondent laincomprhension des principes
dmarche

La procdure desChartes d'Objectifs prsente des caractristiques spcifiques
qui reposent sur plusieurs grands principes :

L 'Excellencedes vocations
- Repose sur un principe de discernement, de choix, de spcialisation
Qui suppose un exercice de vision long terme,d'pure et de ciblage prcis
L'originalit, le caractreuniquedesvocations retenues
- Repose sur un principe de diffrenciationentre mtropoles,pour affirmer des
diffrences auplan national et surtout europen
Quisupposeunexercicedeslection,dehirarchisation,maisaussidemiseen
cohrence d'ensemble des vocations retenues sur le territoire national et d e
coopration implicite entrevilles ou aires rgionales
Laarntitpmocemlavec les autresprocdures etdispositifsau plan local
- Repose sur un principe d'articulation, d'intgration et d'addition avec d'autres
procdures oupolitiques
Qui suppose un exercice de mise en cohrence, de globalisation sans
interfrences, avec les initiatives prises au plan local (rvision duSDAU, projet
d'agglomration,...), et leur calendrier respectif.

Ces principes, qui s'appuient principalement sur la volont des collectivits
localesdfinirdesvocationspourl'avenir,nesemblentpasavoirtoujourst
bien compris par les lus.C'est laCharteainsi que le processus d'laboration de
a empêch, par unmanque d'engagement dessouvent tretard, parfois
collectivits, une certaine apathie dela principaux acteurs, voire unpart des
certain dsir d'enlisement.

Dans la plupart des cas, sont apparues de grandes difficults donner u n
contenu aux notions de "vocations privilgies et spcifiques" ou de "pôle
d'excellence", ncessitant un important travail de recadrage, de clarification et
d'explicitation de la part des services del'Etat,sur les concepts, les frontires
entre les dmarches contractuelles, lestapesmthodologiques ncessaires.

Dans les premiers documents d'orientation, les thmes vocationnels retenus,
restent trs prs desproccupations de dveloppement immdiat,faisant
apparaître un manque vident d'ambition dans les objectifs, ou encore, un
manque de cohrence entre les vocations choisies, et une extrême difficult
lgitimer les choix, les faisant apparaître contestables et peu spcifiques.

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