N 3151
ASSEMBLE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIME LGISLATURE
Enregistr la Prsidence de l'Assemble nationale le 19 juin 2001.
RAPPORT DINFORMATION
DPOS
en application de larticle 145 du Rglement
PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LCONOMIE GNRALE ET DU PLAN(1)en conclusion des travaux dunemission dvaluation et de contrle constitue le 20 dcembre 2000(2),
ET PRSENT PARM. Jean-Louis DUMONT, Dput.
MM. AUGUSTINBONREPAUXETJEAN-PIERREDELALANDE,Prsidents M. DIDIERMIGAUD,Rapporteur gnral
surLE LOGEMENT SOCIAL
(1) (2)
La composition de cette commission figure au verso de la prsente page. La composition de cette mission figure au verso de la prsente page.
Logement.
La commission des finances, de lconomie gnrale et du plan est compose de : M. Henri Emmanuelli,prsidentBouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier,; M. Michel vice-prsidents; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jgou, M. Michel Suchod,secrtaires; M. Didier Migaud,Rapporteur Gnral; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. Franois d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Grard Bapt, M. Franois Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Grard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Herv Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Edmond Herv, M. Pierre Hriaud, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchausp, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Maurice Ligot, M. Franois Loos, M. Alain Madelin, Mme Batrice Marre, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Pierre Mhaignerie, M. Jean Rigal, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. Jos Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Grard Saumade, M. Philippe Sguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.
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La mission dvaluation et de contrle est compose de :MM. Augustin Bonrepaux, Jean-Pierre Delalande,prsidents; M. Didier Migaud,rapporteur gnral; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Mme Nicole Bricq, M. Alain Claeys, Yves Deniaud, Daniel Feurtet, Gilbert Gantier, Jean-Jacques Jgou, Marc Laffineur, Pierre Mhaignerie, Jean Rigal, Michel Suchod, Yves Tavernier,membres titulaires; MM. Jacques Barrot, Jrme Cahuzac, Gilles Carrez, Yves Cochet, Christian Cuvilliez, Laurent Dominati, Jacques Guyard, Pierre Hriaud,membres supplants.
M. Alain Cacheux, membre de la commission de la Production et des changes, a particip ses travaux.
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AUDITIONS 1.- Audition de M. Christian Nicol, chef de la Mission interministrielle dinspection du
propositions de votre rapporteur
4.- La vente HLM
EXAMEN EN COMMISSION
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c.- organiser le partenariat entre les acteurs
B.- Mieux Rpondre la question foncire
A.- DCONCENTRER LA MISE EN uvre DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT SOCIAL
E.- promouvoir une vraie politique daccession sociale la proprit
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1.- Ne pas sengager dans le processus irrversible de papisation du prt taux zro (PTZ) 29
2.- Promouvoir une accession trs sociale
3.- Recentrer les efforts budgtaires et valuer
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B.- UNE CRISE PROFONDE
A.- ASPECTS STATISTIQUES ET BUDGTAIRES
I.- LA POLITIQUE DU LOGEMENT SOCIAL en panne defficacit
INTRODUCTION
1.- La rigueur budgtaire
A.- UNE COMPTENCE DETAT EXERCE AVEC DES MTHODES SCLROSES
II.- DE MULTIPLES BLOCAGES STRUCTURELS
C.- UNE CONJONCTURE paradoxalement aggravante
B.- LES STRUCTURES DU MOUVEMENT HLM MODERNISER
4.- Une politique de lEtat mousse qui repose sur des financements extrieurs
3.- Des structures dconcentres peu adaptes
2.- Une rglementation foisonnante et changeante
D.- RENOUVELER LES MODES DE FINANCEMENT
III.- DES PROPOSITIONS POUR CONFORTER LE LOGEMENT SOCIAL
D.- LE RGIME DES AIDES EN FAVEUR DE LHABITAT PRIV
C.- LAVENIR DU 1% LOGEMENT
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Sommaire
Pages
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logement social (MIILOS)
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2.- Audition de M. Michel Mouillart, professeur des universits
3.- Audition de M. Louis-Gaston Pelloux, prsident de l'Union d'conomie sociale pour le logement, accompagn de MM. Jean-Luc Berho, vice-prsident et Bertrand Goujon, directeur gnral
4.- Audition de M. Bertrand Meary, prfet, directeur rgional de l'quipement d'Ile-de-France
5.- Audition de M. Paul-Louis Marty, dlgu gnral de l'Union nationale des fdrations d'organismes dhabitations loyer modr
6.- Audition de Mme Michle Attar, prsidente de la section du cadre de vie au Conseil conomique et social
7.- Audition de M. Philippe Pelletier, prsident de l'Agence nationale pour l'amlioration de l'habitat (ANAH), et de M. Pierre Pommellet, directeur gnral
8.- Audition de M. Patrick Doutreligne, Secrtaire gnral du Haut comit pour le logement des personnes dfavorises et de M. Olivier Nod-Langlois, Responsable du secrtariat habitat-ville du mouvement ATD-Quart monde
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INTRODUCTION
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La Mission dvaluation et de contrle de la Commission des finances (MEC) a retenu le logement social parmi les thmes quelle a approfondis au printemps de 2001.
Elle est partie du constat de la diminution, observe depuis presque dix ans, des constructions de logements locatifs sociaux, malgr les efforts trs significatifs de lEtat en faveur des intervenants, pour sinterroger sur les causes structurelles de cette tendance et sur les moyens dy remdier. Elle a souhait mener sa rflexion, au-del de la seule question du logement locatif social, sur la problmatique de lensemble de la politique du logement en France, dont il convient dexaminer les fondations.
Alors que paraissent continment des analyses souvent chiffres sur la situation de tel ou tel secteur du logement social, la mission a souhait apporter une contribution diffrente base sur linformation de terrain des principaux acteurs du logement social, quil sagisse des dputs, comme maires ou gestionnaires dorganismes, ou des personnalits quelle a entendues.
A cette fin, elle a procd trois sances dauditions les 5 avril 2001, 19 avril 2001 et 17 mai 2001.
La mission a entendu le 5 avril 2001 M. Christian Nicol, actuel chef de la mission interministrielle dinspection du logement social (MIILOS), dont lexprience de trente ans dans le secteur du logement rsulte des fonctions quil a exerces prcdemment, de conseiller technique de diffrents ministres, de directeur du cabinet de M. Louis Besson, secrtaire dEtat au logement de 1998 2000, et de directeur de lagence nationale pour lamlioration de lhabitat (ANAH). Le mme jour, elle a reu le professeur Michel Mouillart, spcialiste incontournable du logement social.
Le 19 avril 2001, la mission a reu M. Louis-Gaston Pelloux, prsident de l'Union d'conomie sociale pour le logement, accompagn de MM. Jean-Luc Berho, vice-prsident, et Bertrand Goujon, directeur gnral, puis M. Bertrand Meary, directeur rgional de l'quipement d'Ile-de-France et enfin M. Paul-Louis Marty, dlgu gnral de l'Union nationale des fdrations d'organismes dhabitations loyer modr. Ces trois auditions ont permis des intervenants essentiels du secteur du logement social de donner leur point de vue, savoir les collecteurs du 1% logement, le mouvement HLM et le reprsentant de lEtat pour lquipement dans la rgion parisienne o les problmes se posent avec une particulire acuit.
Enfin, le 17 mai 2001, la mission a t claire par les auditions de Mme Michle Attar, prsidente de la section du cadre de vie au Conseil conomique et social, de M. Philippe Pelletier, prsident de lANAH accompagn de M. Pierre Pommellet, directeur gnral, puis de MM. Patrick Doutreligne et Olivier Nod-Langlois
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respectivement secrtaire gnral du Haut comit au logement des personnes dfavorises et responsable du secrtariat du rseau Habitat-ville du mouvement ATD-Quart monde.
Le prsent rapport prsente les enseignements qui peuvent tre retirs de ces travaux.
Ds prsent, votre rapporteur souhaite prciser la dmarche globale qui la guid. En premier lieu, il convient dobserver que, si le problme essentiel est celui du logement locatif social, lampleur des difficults constates, notamment du fait de blocages administratifs et budgtaires, invite proposer des pistes de solutions globales. Le rapport sintressera donc aussi laction publique en direction du logement social priv, qui a fait lobjet ces dernires annes dun regain dintrt et la question de laccession sociale. Ce dernier point est essentiel, car la politique du logement social sinscrit comme une tape dune trajectoire rsidentielle, dans la perspective de laccession sociale la proprit.
Comme la fort bien exprim Mme Attar lors de son audition, on peut considrer que laccession sociale na pas tre conditionne par le mrite suppos de laccdant, mais constitue un objectif en soi de la politique du logement, compte tenu de ses effets globaux en termes dintgration et de socialisation.
En effet, lun des enjeux de la crise actuelle est dadapter laction publique aux transformations de la problmatique du logement : jusqu la fin des annes 80, la politique du logement social visait permettre laccs un logement, au moyen daides publiques, des mnages aux revenus faibles ou moyens, dans le respect de critres de ressources. Cette politique quantitative, tendant faire disparatre la pnurie, a russi. La perspective nouvelle est celle de la politique sociale du logement, y compris laction en faveur des plus dmunis, la politique de la ville, lintgration, la scurit, lamnagement du territoire.
Il faut cesser de grer le logement social comme au temps de la pnurie, mais refonder la politique du logement sur la volont de rpondre une demande diversifie.
Cet enjeu exige une adaptation des acteurs et, tout dabord celle de lEtat, qui a conserv en 1983 la comptence du logement social alors que l'urbanisme tait transfr aux communes, mais galement celle des autres acteurs, en particulier le mouvement HLM et les gestionnaires du 1% logement.
On ne peut que constater, en premier lieu, le dclin de la construction sociale, perceptible au plan budgtaire, comme sur le terrain, et aggrave paradoxalement par la bonne conjoncture conomique depuis 1997. Il convient donc de mettre en vidence les multiples blocages lorigine de ce dclin : une comptence dEtat trs mal exerce en raison de certains travers bureaucratiques et de la contrainte budgtaire, pesante et insidieuse, un mouvement HLM trop peu dynamique dans son ensemble et dont les structures sont revoir, et un secteur du 1% logement dont la rorganisation doit tre acclre. Enfin votre rapporteur formulera des propositions tendant refonder la politique du logement social.
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I.- LA POLITIQUE DU LOGEMENT SOCIAL en panne defficacit
Le dclin de la politique du logement social se manifeste sous diffrents aspects, en premier lieu, lanalyse des statistiques physiques et budgtaires, ensuite par des constatations de terrain ; enfin on observe que le phnomne a t paradoxalement aggrav par la bonne conjoncture conomique depuis 1997.
A - ASPECTS STATISTIQUES ET BUDGTAIRES .
Chaque anne, les rapports et avis budgtaires des commissions comptentes des assembles parlementaires sur le projet de loi de finances font le point sur la politique de construction de logements locatifs sociaux. Les tableaux ci-aprs, actualiss avec les donnes les plus rcentes, mettent en vidence un dclin des constructions depuis 1993. FINANCEMENTS LOCATIFS AIDS AU 31/12/2000 Nombre dagrments DDE 1998 1999 2000 2000/99 Programme budgtaire 1999 2000 PLA PLUS 42.500 38.400 31.900 17% 58.000 55.000 PLA dintgration 3.600 3.800 5.100 + 34% 10.000 5.000 PLA CFF PPLS 5.000 4.900 4.000 18% 7.000 8.000 PLA dmolition 400 600 1.600 + 180% 5.000 2.000 TOTAL 51.400 47.600 42.600 11% 80.000 70.000 Palulos 156.000 125.000 122.000 2% 120.000 120.000 -Source : Actualits HLM n700 du 15 mars 2001.
VOLUTION DU PROGRAMME PLA Anne PLA prvus au budget
PLA normaux PLA sociaux Total 1993 88.000 13.000 PLA-I 101.000 1994 80.000 20.000 PLA-TS 100.000 1995 60.000 28.000 PLA-TS 88.000 1996 60.000 20.000 PLA-TS 80.000 1997 50.000 30.000 PLA-TS 80.000 1998 50.000 30.000 PLA-LM et 80.000 PLA-I 1999 50.000 30.000 PLA-LM et 80.000 PLA-I Source : Secrtariat dEtat au logement.
PLA financs PLA mis en (neuf et chantier(neuf) acquisition-ac cession)
92.868 89.324 66.440 60.051 59.911 51.415 47.695
72.000 72.500 60.000 54.000 45.600 44.000
42.500
EFFORT PUBLIC EN FAVEUR DU LOGEMENT (hors collectivits locales) (DO+ CP ouverts en LFI en millions de francs ) 1997 1998 1999 LFI 2000 Aide Personnalise au Logement (APL) 13.370 14.580 16.554 15.800 Allocation de logement caractre social (ALS) 16.360 18.575 18.075 18.545 Fonds de solidarit pour le logement, aide au logement temporaire, fonds daide aux accdants en difficult 450 457 685 720 Total aides budgtaires la personne 30.180 33.612 35.314 35.065 Anciennes aides aux HLM et laccession 516 500 350 271 Prts aids pour laccession la proprit (PAP) 819 263 295 63 Fonds de garantie de laccession sociale (FGAS) 400 260 300 425 Prt 0% 7.000 6.640 6.270 5.897 Construction et amlioration de lhabitat (Ligne fongible) 3.575 3.205 2.888 2.724 Amlioration de lhabitat (ANAH+PAH+RHI) 2.682 2.902 3.009 3.079 Aide au logement dans les DOM 463 569 897 918 Compte daffectation spciale Ile-de-France 565 510 490 0 Oprations sociales et divers 199 368 298 380 Total aides budgtaires la pierre 16.219 15.216 14.797 13.757 Epargne-logement 6.000 8.100 8.100 7.500 Compensation de lexonration de taxe foncire sur les proprits bties (TFPB) 620 450 295 200 Compensation de la rduction des droits de mutation titre onreux (part logement) 3.700 8.352 TOTAL AIDES BUDGETAIRES 53.019 57.378 62.206 64.874 Rduction dimpt des propritaires occupants 10.100 10.960 10.600 7.970 Rgime TVA des travaux dans les locaux usage dhabitation 4.300 20.000 Rduction dimpt des propritaires bailleurs 8.000 9.460 10.040 11.500 Exonration des intrts et primes des comptes et plans dpargne logement (CEL et PEL) 7.800 8.800 8.800 10.300 Exonration des organismes HLM de limpt sur les socits (IS) 1.400 1.300 1.700 1.700 Rgime TVA des terrains btir pour la construction de logements sociaux 670 400 330 320 Rgime TVA sur la construction, lamnagement ou la vente de logements sociaux 1.200 2.100 4.000 4.700 Exonration de lIR des intrts livret A - part logement 4.000 3.900 3.800 3.100 Total dpenses fiscales 33.170 36.920 43.570 59.590 1% logement (Total des emplois long terme)* 12.470 12.127 11.755 13.000 Contribution des rgimes sociaux au financement de lAL et de lAPL* 36.639 37.723 39.026 40.918 Contribution des employeurs au FNAL* 8.557 9.059 9.881 9.438 TOTAL AIDES NON BUDGETAIRES 90.836 95.829 104.232 122.946 TOTAL GENERAL 143.855 153.207 166.438 187.820
PLF 2001 15.000 20.000 720 35.720 186 54 370 5.865 2.996 2.746 950 0 320 13.487 9.000 200 8.638 67.045 3.900 20.200 12.080 10.900 1.700 310 4.400 3.100 56.590 14.000 42.302 10.200 123.092 190.137
*Estimations pour 2000 et 2001
Progression anne n-1
0,2%
6,5%
8,6%
12,8%
1,2%
