Rapport d'information déposé par la Commission des finances, de l'économie générale et du plan en conclusion des travaux d'une mission d'évaluation et de contrôle constituée le 20 décembre 2000 sur le logement social

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Faisant état des différents blocages qui empêchent le développement de la politique du logement social, le rapport estime nécessaire de moderniser les structures du mouvement HLM et émet des propositions pour conforter le logement social en déconcentrant la mise en oeuvre de la politique du logement social, répondant mieux à la question foncière, organisant le partenariat entre les acteurs, renouvelant les modes de financement, promouvant une politique d'accession sociale à la propriété.

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Publié le 01 juin 2001
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Langue Français

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N 3151
ASSEMBLE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIME LGISLATURE
Enregistr  la Prsidence de l'Assemble nationale le 19 juin 2001.
RAPPORT DINFORMATION
DPOS
en application de larticle 145 du Rglement
PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LCONOMIE GNRALE ET DU PLAN(1)en conclusion des travaux dunemission dvaluation et de contrle constitue le 20 dcembre 2000(2),
ET PRSENT PARM. Jean-Louis DUMONT, Dput.

MM. AUGUSTINBONREPAUXETJEAN-PIERREDELALANDE,Prsidents M. DIDIERMIGAUD,Rapporteur gnral
surLE LOGEMENT SOCIAL
(1) (2)
La composition de cette commission figure au verso de la prsente page. La composition de cette mission figure au verso de la prsente page.
Logement.
La commission des finances, de lconomie gnrale et du plan est compose de : M. Henri Emmanuelli,prsidentBouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier,; M. Michel vice-prsidents; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jgou, M. Michel Suchod,secrtaires; M. Didier Migaud,Rapporteur Gnral; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. Franois d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Grard Bapt, M. Franois Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Grard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Herv Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Edmond Herv, M. Pierre Hriaud, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchausp, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Maurice Ligot, M. Franois Loos, M. Alain Madelin, Mme Batrice Marre, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Pierre Mhaignerie, M. Jean Rigal, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. Jos Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Grard Saumade, M. Philippe Sguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.
*
**
La mission dvaluation et de contrle est compose de :MM. Augustin Bonrepaux, Jean-Pierre Delalande,prsidents; M. Didier Migaud,rapporteur gnral; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Mme Nicole Bricq, M. Alain Claeys, Yves Deniaud, Daniel Feurtet, Gilbert Gantier, Jean-Jacques Jgou, Marc Laffineur, Pierre Mhaignerie, Jean Rigal, Michel Suchod, Yves Tavernier,membres titulaires; MM. Jacques Barrot, Jrme Cahuzac, Gilles Carrez, Yves Cochet, Christian Cuvilliez, Laurent Dominati, Jacques Guyard, Pierre Hriaud,membres supplants.
M. Alain Cacheux, membre de la commission de la Production et des changes, a particip  ses travaux.
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AUDITIONS 1.- Audition de M. Christian Nicol, chef de la Mission interministrielle dinspection du
propositions de votre rapporteur
4.- La vente HLM
EXAMEN EN COMMISSION
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c.- organiser le partenariat entre les acteurs
B.- Mieux Rpondre  la question foncire
A.- DCONCENTRER LA MISE EN uvre DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT SOCIAL
E.- promouvoir une vraie politique daccession sociale  la proprit  
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1.- Ne pas sengager dans le processus irrversible de  papisation  du prt  taux zro (PTZ) 29
2.- Promouvoir une accession trs sociale
3.- Recentrer les efforts budgtaires et valuer
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B.- UNE CRISE PROFONDE
A.- ASPECTS STATISTIQUES ET BUDGTAIRES
I.- LA POLITIQUE DU LOGEMENT SOCIAL en panne defficacit
INTRODUCTION
1.- La rigueur budgtaire
A.- UNE COMPTENCE DETAT EXERCE AVEC DES MTHODES SCLROSES
II.- DE MULTIPLES BLOCAGES STRUCTURELS
C.- UNE CONJONCTURE paradoxalement aggravante
B.- LES STRUCTURES DU MOUVEMENT HLM  MODERNISER
4.- Une politique de lEtat mousse qui repose sur des financements extrieurs
3.- Des structures dconcentres peu adaptes
2.- Une rglementation foisonnante et changeante
D.- RENOUVELER LES MODES DE FINANCEMENT
III.- DES PROPOSITIONS POUR CONFORTER LE LOGEMENT SOCIAL
D.- LE RGIME DES AIDES EN FAVEUR DE LHABITAT PRIV
C.- LAVENIR DU 1% LOGEMENT
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Sommaire
Pages
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logement social (MIILOS)
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2.- Audition de M. Michel Mouillart, professeur des universits
3.- Audition de M. Louis-Gaston Pelloux, prsident de l'Union d'conomie sociale pour le  logement, accompagn de MM. Jean-Luc Berho, vice-prsident et Bertrand Goujon, directeur gnral
4.- Audition de M. Bertrand Meary, prfet, directeur rgional de l'quipement d'Ile-de-France
5.- Audition de M. Paul-Louis Marty, dlgu gnral de l'Union nationale des fdrations  d'organismes dhabitations  loyer modr
6.- Audition de Mme Michle Attar, prsidente de la section du cadre de vie au Conseil conomique et social
7.- Audition de M. Philippe Pelletier, prsident de l'Agence nationale pour l'amlioration de l'habitat (ANAH), et de M. Pierre Pommellet, directeur gnral
8.- Audition de M. Patrick Doutreligne, Secrtaire gnral du Haut comit pour le logement des personnes dfavorises et de M. Olivier Nod-Langlois, Responsable du secrtariat  habitat-ville  du mouvement ATD-Quart monde
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INTRODUCTION
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La Mission dvaluation et de contrle de la Commission des finances (MEC) a retenu le logement social parmi les thmes quelle a approfondis au printemps de 2001.
Elle est partie du constat de la diminution, observe depuis presque dix ans, des constructions de logements locatifs sociaux, malgr les efforts trs significatifs de lEtat en faveur des intervenants, pour sinterroger sur les causes structurelles de cette tendance et sur les moyens dy remdier. Elle a souhait mener sa rflexion, au-del de la seule question du logement locatif social, sur la problmatique de lensemble de la politique du logement en France, dont il convient dexaminer les fondations.
Alors que paraissent continment des analyses souvent chiffres sur la situation de tel ou tel secteur du logement social, la mission a souhait apporter une contribution diffrente base sur linformation de terrain des principaux acteurs du logement social, quil sagisse des dputs, comme maires ou gestionnaires dorganismes, ou des personnalits quelle a entendues.
A cette fin, elle a procd  trois sances dauditions les 5 avril 2001, 19 avril 2001 et 17 mai 2001.
La mission a entendu le 5 avril 2001 M. Christian Nicol, actuel chef de la mission interministrielle dinspection du logement social (MIILOS), dont lexprience de trente ans dans le secteur du logement rsulte des fonctions quil a exerces prcdemment, de conseiller technique de diffrents ministres, de directeur du cabinet de M. Louis Besson, secrtaire dEtat au logement de 1998  2000, et de directeur de lagence nationale pour lamlioration de lhabitat (ANAH). Le mme jour, elle a reu le professeur Michel Mouillart, spcialiste incontournable du logement social.
Le 19 avril 2001, la mission a reu M. Louis-Gaston Pelloux, prsident de l'Union d'conomie sociale pour le logement, accompagn de MM. Jean-Luc Berho, vice-prsident, et Bertrand Goujon, directeur gnral, puis M. Bertrand Meary, directeur rgional de l'quipement d'Ile-de-France et enfin M. Paul-Louis Marty, dlgu gnral de l'Union nationale des fdrations d'organismes dhabitations  loyer modr. Ces trois auditions ont permis  des intervenants essentiels du secteur du logement social de donner leur point de vue,  savoir les collecteurs du 1% logement, le mouvement HLM et le reprsentant de lEtat pour lquipement dans la rgion parisienne o les problmes se posent avec une particulire acuit.
Enfin, le 17 mai 2001, la mission a t claire par les auditions de Mme Michle Attar, prsidente de la section du cadre de vie au Conseil conomique et social, de M. Philippe Pelletier, prsident de lANAH accompagn de M. Pierre Pommellet, directeur gnral, puis de MM. Patrick Doutreligne et Olivier Nod-Langlois
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respectivement secrtaire gnral du Haut comit au logement des personnes dfavorises et responsable du secrtariat du rseau Habitat-ville du mouvement ATD-Quart monde.
Le prsent rapport prsente les enseignements qui peuvent tre retirs de ces travaux.
Ds  prsent, votre rapporteur souhaite prciser la dmarche globale qui la guid. En premier lieu, il convient dobserver que, si le problme essentiel est celui du logement locatif social, lampleur des difficults constates, notamment du fait de blocages administratifs et budgtaires, invite  proposer des pistes de solutions globales. Le rapport sintressera donc aussi  laction publique en direction du logement social priv, qui a fait lobjet ces dernires annes dun regain dintrt et  la question de laccession sociale. Ce dernier point est essentiel, car la politique du logement social sinscrit comme une tape dune trajectoire rsidentielle, dans la perspective de laccession sociale  la proprit.
Comme la fort bien exprim Mme Attar lors de son audition, on peut considrer que laccession sociale na pas  tre conditionne par le mrite suppos de laccdant, mais constitue un objectif en soi de la politique du logement, compte tenu de ses effets globaux en termes dintgration et de socialisation.
En effet, lun des enjeux de la crise actuelle est dadapter laction publique aux transformations de la problmatique du logement : jusqu la fin des annes 80, la politique du logement social visait  permettre laccs  un logement, au moyen daides publiques,  des mnages aux revenus faibles ou moyens, dans le respect de critres de ressources. Cette politique quantitative, tendant  faire disparatre la pnurie, a russi. La perspective nouvelle est celle de la politique sociale du logement, y compris laction en faveur des plus dmunis, la politique de la ville, lintgration, la scurit, lamnagement du territoire.
Il faut cesser de grer le logement social comme au temps de la pnurie, mais refonder la politique du logement sur la volont de rpondre  une demande diversifie.
Cet enjeu exige une adaptation des acteurs et, tout dabord celle de lEtat, qui a conserv en 1983 la comptence du logement social alors que l'urbanisme tait transfr aux communes, mais galement celle des autres acteurs, en particulier le mouvement HLM et les gestionnaires du 1% logement.
On ne peut que constater, en premier lieu, le dclin de la construction sociale, perceptible au plan budgtaire, comme sur le terrain, et aggrave paradoxalement par la bonne conjoncture conomique depuis 1997. Il convient donc de mettre en vidence les multiples blocages  lorigine de ce dclin : une comptence dEtat trs mal exerce en raison de certains travers bureaucratiques et de la contrainte budgtaire, pesante et insidieuse, un mouvement HLM trop peu dynamique dans son ensemble et dont les structures sont  revoir, et un secteur du 1% logement dont la rorganisation doit tre acclre. Enfin votre rapporteur formulera des propositions tendant  refonder la politique du logement social.
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I.- LA POLITIQUE DU LOGEMENT SOCIAL en panne defficacit
Le dclin de la politique du logement social se manifeste sous diffrents aspects, en premier lieu,  lanalyse des statistiques physiques et budgtaires, ensuite par des constatations de terrain ; enfin on observe que le phnomne a t paradoxalement aggrav par la bonne conjoncture conomique depuis 1997.
A - ASPECTS STATISTIQUES ET BUDGTAIRES .
Chaque anne, les rapports et avis budgtaires des commissions comptentes des assembles parlementaires sur le projet de loi de finances font le point sur la politique de construction de logements locatifs sociaux. Les tableaux ci-aprs, actualiss avec les donnes les plus rcentes, mettent en vidence un dclin des constructions depuis 1993. FINANCEMENTS LOCATIFS AIDS AU 31/12/2000 Nombre dagrments DDE 1998 1999 2000 2000/99 Programme budgtaire 1999 2000 PLA PLUS 42.500 38.400 31.900  17% 58.000 55.000 PLA dintgration 3.600 3.800 5.100 + 34% 10.000 5.000 PLA CFF PPLS 5.000 4.900 4.000  18% 7.000 8.000 PLA dmolition 400 600 1.600 + 180% 5.000 2.000 TOTAL 51.400 47.600 42.600  11% 80.000 70.000 Palulos 156.000 125.000 122.000 2% 120.000 120.000 -Source : Actualits HLM n700 du 15 mars 2001.
VOLUTION DU PROGRAMME PLA Anne PLA prvus au budget
PLA normaux PLA sociaux Total 1993 88.000 13.000 PLA-I 101.000 1994 80.000 20.000 PLA-TS 100.000 1995 60.000 28.000 PLA-TS 88.000 1996 60.000 20.000 PLA-TS 80.000 1997 50.000 30.000 PLA-TS 80.000 1998 50.000 30.000 PLA-LM et 80.000 PLA-I 1999 50.000 30.000 PLA-LM et 80.000 PLA-I Source : Secrtariat dEtat au logement.
PLA financs PLA mis en (neuf et chantier(neuf) acquisition-ac cession)
92.868 89.324 66.440 60.051 59.911 51.415 47.695
72.000 72.500 60.000 54.000 45.600 44.000
42.500
EFFORT PUBLIC EN FAVEUR DU LOGEMENT (hors collectivits locales) (DO+ CP ouverts en LFI en millions de francs ) 1997 1998 1999 LFI 2000 Aide Personnalise au Logement (APL) 13.370 14.580 16.554 15.800 Allocation de logement  caractre social (ALS) 16.360 18.575 18.075 18.545 Fonds de solidarit pour le logement, aide au logement temporaire, fonds daide aux accdants en difficult 450 457 685 720 Total aides budgtaires  la personne 30.180 33.612 35.314 35.065 Anciennes aides aux HLM et  laccession 516 500 350 271 Prts aids pour laccession  la proprit (PAP) 819 263 295 63 Fonds de garantie de laccession sociale (FGAS) 400 260 300 425 Prt  0% 7.000 6.640 6.270 5.897 Construction et amlioration de lhabitat (Ligne fongible) 3.575 3.205 2.888 2.724 Amlioration de lhabitat (ANAH+PAH+RHI) 2.682 2.902 3.009 3.079 Aide au logement dans les DOM 463 569 897 918 Compte daffectation spciale Ile-de-France 565 510 490 0 Oprations sociales et divers 199 368 298 380 Total aides budgtaires  la pierre 16.219 15.216 14.797 13.757 Epargne-logement 6.000 8.100 8.100 7.500 Compensation de lexonration de taxe foncire sur les proprits bties (TFPB) 620 450 295 200 Compensation de la rduction des droits de mutation  titre onreux (part logement) 3.700 8.352 TOTAL AIDES BUDGETAIRES 53.019 57.378 62.206 64.874 Rduction dimpt des propritaires occupants 10.100 10.960 10.600 7.970 Rgime TVA des travaux dans les locaux  usage dhabitation 4.300 20.000 Rduction dimpt des propritaires bailleurs 8.000 9.460 10.040 11.500 Exonration des intrts et primes des comptes et plans dpargne logement (CEL et PEL) 7.800 8.800 8.800 10.300 Exonration des organismes HLM de limpt sur les socits (IS) 1.400 1.300 1.700 1.700 Rgime TVA des terrains  btir pour la construction de logements sociaux 670 400 330 320 Rgime TVA sur la construction, lamnagement ou la vente de logements sociaux 1.200 2.100 4.000 4.700 Exonration de lIR des intrts livret A - part logement 4.000 3.900 3.800 3.100 Total dpenses fiscales 33.170 36.920 43.570 59.590 1% logement (Total des emplois  long terme)* 12.470 12.127 11.755 13.000 Contribution des rgimes sociaux au financement de lAL et de lAPL* 36.639 37.723 39.026 40.918 Contribution des employeurs au FNAL* 8.557 9.059 9.881 9.438 TOTAL AIDES NON BUDGETAIRES 90.836 95.829 104.232 122.946 TOTAL GENERAL 143.855 153.207 166.438 187.820
PLF 2001 15.000 20.000 720 35.720 186 54 370 5.865 2.996 2.746 950 0 320 13.487 9.000 200 8.638 67.045 3.900 20.200 12.080 10.900 1.700 310 4.400 3.100 56.590 14.000 42.302 10.200 123.092 190.137
*Estimations pour 2000 et 2001
Progression anne n-1
 0,2%
6,5%
8,6%
12,8%
1,2%