Rapport d'information déposé (...) par la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire - Contribution au débat sur le volet énergétique de la transition écologique
Description
Le présent rapport d'information regroupe les comptes rendus des auditions et des tables rondes organisées par la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire sur le thème de la transition énergétique et écologique.
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| Publié par | rapports-territoire-environnement |
| Publié le | 01 juin 2013 |
| Nombre de lectures | 12 |
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| Langue | Français |
| Poids de l'ouvrage | 1 Mo |
Extrait
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ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 juin 2013
RAPPORTDINFORMATIONDÉPOSÉ en application de larticle 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LAMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE(1)Contribution au débat sur le volet énergétique de la transition écologiqueET PRÉSENTÉ PAR M. JEAN-PAULTCEUGETNAH,Président.
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La composition de la commission figure au verso de la présente page.
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La commission du développement durable et de laménagement du territoire est composée (au 11 juin 2013) de : M. Mme CatherineJean-Paul Chanteguet, président ; Quéré, MM. Christophe Bouillon, Alain Gest, François-Michel Lambert, vice-présidents ; MM. Patrice Carvalho, Stéphane Demilly, Jacques Kossowski, Arnaud Leroy, secrétaires ; Mmes et MM. Laurence Abeille, Sylviane Alaux, Yves Albarello, Christian Assaf, Julien Aubert, Alexis Bachelay, Serge Bardy, Denis Baupin, Catherine Beaubatie, Jacques Alain Bénisti, Chantal Berthelot, Philippe Bies, Florent Boudié, Jean-Louis Bricout, Sabine Buis, Vincent Burroni, Alain Calmette, Yann Capet, Jean-Yves Caullet, Guillaume Chevrollier, Jean-Jacques Cottel, Florence Delaunay, Fanny Dombre Coste, David Douillet, Françoise Dubois, Philippe Duron, Sophie Errante, Olivier Falorni, Yannick Favennec, Jean-Christophe Fromantin, Laurent Furst, Geneviève Gaillard, Claude de Ganay, Charles-Ange Ginesy, Michel Heinrich, Christian Jacob, Jacques Krabal, Valérie Lacroute, Alain Leboeuf, Viviane Le Dissez, Michel Lesage, Martine Lignières-Cassou, Olivier Marleix, Franck Marlin, Philippe Martin (Gers), Jean-Luc Moudenc, Philippe Noguès, Bertrand Pancher, Rémi Pauvros, Edouard Philippe, Philippe Plisson, Napole Polutélé, Christophe Priou, Marie-Line Reynaud, Sophie Rohfritsch, Martial Saddier, Gilbert Sauvan, Gilles Savary, Jean-Marie Sermier, Gabriel Serville, Thierry Solère, Suzanne Tallard, Jean-Pierre Vigier et Patrick Vignal.
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SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION..............................................................................................................5DÉBAT EN COMMISSION(mardi 11 juin 2013)............................................................23
TRAVAUX EN COMMISSION .................................................................................35
I. TABLE RONDE :LES ÉNERGIES RENOUVELABLES AU SERVICE DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE (mercredi 3 octobre 2012)..................................................35
II. TABLE RONDE :QUELLE ÉNERGIE POUR DEMAIN ? (mercredi 10 octobre 2012)....67
III. TABLE RONDE :LE DÉVELOPPEMENT DURABLE OUTRE-MER (mercredi 17 octobre 2012)................................................................................................111
IV. TABLE RONDE : ?QUELLE VISION POUR LÉNERGIE DE LAVENIR (mardi 11 décembre 2012)..................................................................................................137
V. AUDITION :CHANGEMENT CLIMATIQUE ET TRANSITION ÉCOLOGIQUE (mercredi 6 février 2013)............................................................163 ........................................
VI. AUDITION :ÉACLITEFFICÉNERGÉTIQUE AU CUR DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE (mercredi 13 février 2013).........................................................................181
VII. TABLE RONDE :LEFFICACITÉ ÉNERGÉTIQUE DANS LE SECTEUR DU BÂTIMENT (mercredi 27 février 2013)...............................................................................203
VIII. AUDITION :ASPECTS ÉCONOMIQUES, SOCIAUX ET ENVIRONNEMENTAUX DE LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE (mercredi 13 mars 2013).........................................225
IX. TABLE RONDE :LES INFRASTRUCTURES DE RÉSEAUX DANS LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE (mardi 23 avril 2013).........................................................245
MESAMSDE, M,SRUEISSE
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Parmi les orientations majeures quil revient à cette législature dassigner au pays, la transition écologique sinscrit au rang des plus fondamentales. Bien plus quune promesse de campagne ou une option économique, elle simpose à tous, par-delà les clivages politiques, comme limpérieuse nécessité de notre temps, comme la condition à satisfaire pour léguer à nos enfants une France préservée dans un monde vivable.
Le Gouvernement a pris la mesure de lurgence comme il a compris la nécessité dun consensus national fort pour une transition réussie. En septembre 2012, la conférence environnementale a été le premier acte de cette discussion ; le débat national en constitue en ce moment le second. Des arguments échangés, des réflexions partagées, la ministre de l'Écologie, du Développement durable et de l'Énergie, Delphine Batho, saura tirer la quintessence pour présenter au Parlement un projet de loi que chaque parlementaire attend chaque jour avec davantage dimpatience. Nous sommes tous conscients, pour faire écho aux terribles paroles prononcées par un précédent Président de la République, que «notre maison brûle et nous regardons ailleurs», que «nous ne pourrons pas dire que nous ne savions pas».
Dès lété 2012, le pouvoir exécutif a créé les conditions du débat le plus large, et il convient de len remercier. On se félicitera également de la participation active des collectivités territoriales et des élus locaux pour que tous les citoyens puissent appréhender les paramètres de léquation sur lensemble du territoire. La transition écologique ne peut réussir quen étant laffaire de tous, partagée par tous et façonnée par tous.
Personne naurait compris que la seule enceinte hermétique à cette mobilisation nationale soit celle du Palais-Bourbon. Certes, il reviendra aux parlementaires dapprouver par leur vote les dispositifs retenus par le Gouvernement. Mais comment trancher sans être parfaitement informé, comment parfaire un édifice sans connaître ses fondations ? Comment imaginer que les représentants de la nation demeurent étrangers aux discussions qui la traversent, pour ensuite imposer leurs vues dans le calendrier contraint qui est, trop souvent, celui du Parlement ? Si une pause de lactivité législative a sa légitimité, lAssemblée nationale conserve sa mission dinformation et de contrôle des politiques publiques.
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La commission du développement durable, première comptable du succès de la transition écologique et énergétique, a souhaité réunir des visions et des compétences pour les verser au débat et pour révéler aux parlementaires les données économiques, écologiques et prospectives à partir desquelles ils devront construire un ensemble normatif cohérent. Depuis louverture de la session ordinaire, en octobre 2012, elle a mené un large programme dauditions permettant de recueillir les opinions les plus variées, sans exclusive. Ce sont les comptes rendus de ces réunions, compilés et ordonnés, qui figurent dans le présent rapport.
Les débats ont vu se confronter des approches différentes, mais toujours dans le cadre dun échange constructif. Les députés sopposent sur les questions du nucléaire, du caractère centralisé ou déconcentré de la production énergétique, ou encore des hydrocarbures de schiste, mais il nexiste pas de ligne de fracture idéologique sur le principe même dune transition écologique en général, de son volet énergétique en particulier, et des effets escomptés pour lavenir. Même le vocabulaire retenu fait consensus, ainsi que lindiquait lors de la réunion du 23 avril un de nos collègues : «On ne change pas du jour au lendemain une filière industrielle. À cet égard, le Gouvernement a choisi le bon terme en parlant de transition énergétique. Une transition, ce nest ni un "big bang" ni une révolution. Elle doit permettre le maintien de la péréquation et lextension des réseaux. Elle est synonyme dévolution de loutil industriel, de progressivité, dadaptation. Une révolution ne permet pas tout cela.»
Lédiction des modalités sépare, mais lexpression des principes unit. En cela, lobjectif de cette première phase de transition est atteint puisquun consensus existe autour dune ambition partagée - car objective et consciente des contraintes de la réalité. Plus que jamais, la commission sest attachée aux fondements de sa dénomination : parce que le développement durable associe les préoccupations écologiques aux nécessités économiques et aux progrès sociaux, il est acceptable partout et par tous, et il offre un modèle de développement soutenable pour lenvironnement.
Les débats ont mis en évidence un accord sur cinq points : une sobriété énergétique, un verdissement du bouquet, une décentralisation des compétences en matière dénergie, un autofinancement et une coordination européenne renforcée. La commission du développement durable souhaite les verser au débat et sassurera de leur respect tout au long du processus législatif à venir.
La discussion sest également achevée sur quelques constats de désaccord, tous relatifs à la composition du bouquet énergétique. Nul ne sétonnera de lire que la politique nucléaire divise, que la question des gaz de schiste sépare, et que limplantation des parcs éoliens interroge. Ces divergences, qui se retrouvent dans les différentes enceintes du débat, doivent être actées. Elles signifient que toutes
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les mesures dapplication de la transition écologique ne pourront se fonder sur un consensus, quil faudra parfois en passer, conformément aux règles de notre démocratie, par un vote et par la décision de la majorité.
Quil soit permis, enfin, au président de la commission du développement durable, au-delà de cette restitution objective des débats, de prendre position sur chacun des thèmes exposés. Afin de ne permettre aucune confusion entre expressions collectives et opinions personnelles, ces dernières seront formulées à la fin de chaque paragraphe et dûment annoncées comme telles.
A. LES CONSENSUS MIS EN ÉVIDENCE PAR LES DÉBATS
1. La transition passe par la sobriété énergétique
Le premier consensus révélé par les débats est celui, traditionnel, dune impérative maîtrise de la demande dénergie. On ny verra aucune novation : ce nest jamais que lun des engagements duTriple Vingteuropéen, selon lequel les États membres devront avoir accru leur efficacité énergétique de 20 % en 2020 par rapport à 1990. Il est vrai que lénergie la moins chère, la moins polluante et la plus facile à entreposer reste celle qui nest pas consommée.
Au-delà des habituelles campagnes éducatives destinées à généraliser les bonnes pratiques et à répandre les bons réflexes au sein de la population, toujours nécessaires, la maîtrise de la demande dénergie passera par des investissements conséquents dans les bâtiments et les infrastructures. Les discussions se sont concentrées sur le secteur immobilier résidentiel, tant il apparaît que les entreprises limitent déjà grandement leur consommation du fait des nouvelles technologies et du ralentissement de lactivité inhérent à la crise économique. Les réglementations thermiques successives élèvent progressivement les standards de qualité des constructions ; toutefois, linévitable inertie du parc et son renouvellement très lent limitent les effets concrets de cette approche réglementaire. Des économies substantielles dans un délai raisonnable ne peuvent se concevoir sans une action résolue sur les logements anciens.
Les gisements déconomie les plus conséquents sont aussi, paradoxalement, ceux qui nécessitent les aménagements les moins coûteux. Si la maison à énergie positive, équipée de façon à satisfaire sa propre demande et à injecter le surplus sur le réseau, reste une panacée, il serait contre-productif dimaginer la réaliser à des millions dexemplaires. Laction publique doit élever les performances énergétiques du parc existant, fût-ce graduellement, avant dédifier de nouveaux logements répondant aux normes les plus exigeantes. Conformément aux principes de sobriété et defficacité énergétiques, avant de « produire vert », mieux vaut chercher à ne pas « consommer gris » : il ne sert guère de convertir lénergie solaire si cest pour la dilapider en chauffage dans des pièces aux murs et aux ouvertures mal isolés. Ce sont donc dabord les artisans et les entreprises du bâtiment quil faudra solliciter.
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Bien sûr, nul nimagine une approche uniquement réglementaire qui obligerait les propriétaires à respecter des normes renforcées à brève échéance. Les professionnels, qui sinscrivent dans une démarche de formation volontariste quil convient de saluer, ne seraient dailleurs sans doute pas prêts à honorer un tel afflux de sollicitations. Si lon recommande un rythme élevé pour amorcer un mouvement densemble, une montée en charge progressive simposera. Il restera à trouver les bons mécanismes, forcément adaptés et différenciés, pour agir dans le parc locatif, social ou libre, et chez les propriétaires occupants. Tel sera le rôle de lÉtat et de son bras financier on pense ici à la Banque publique dinvestissement, à laquelle la loi du 31 décembre 2012 assigne, à linitiative de la commission du développement durable, la mission d«apporte[r] son soutien à la mise en uvre de la transition écologique et énergétique». Parmi les conditions de ces interventions, on ne négligera pas limpératif de justice sociale, car les ménages « précaires énergétiques » ne sont que rarement les plus aisés de notre société.
Cependant, même si le secteur immobilier résidentiel vient le premier à lesprit en raison des gains potentiels importants quil recèle, la transition énergétique ne pourra se limiter à lui. Elle provoquera forcément la réorganisation dautres secteurs, dans lesquels les gains énergétiques seront plus diffus mais tout aussi importants.
Dune part, le domaine des transports doit évoluer conformément aux principes de la mobilité durable, par la massification des échanges de marchandises et par la rationalisation des plans de déplacement. Les schémas qui président à lédification dinfrastructures, outre lefficacité économique brute, intégreront une variable de maîtrise de lénergie et des flux dailleurs tout aussi valorisables économiquement. Le Parlement a voté, dans les précédentes lois de protection de lenvironnement, des objectifs ambitieux de report du transport routier vers le rail, la mer et les canaux. Les résultats ne sont pas vraiment au rendez-vous, et peut-être conviendra-t-il de prévoir des mesures plus incitatives si lentrée en vigueur de lécotaxe poids lourds, récemment adoptée, ne suffisait pas à favoriser le report modal.
Dautre part, au sein des entreprises, le passage dune économie linéaire à une économie circulaire, tout en réduisant les volumes de déchets et les pollutions diverses, permettra également une utilisation rationalisée de lénergie, directement ou indirectement. La commission du développement durable, qui prépare aussi le futur projet de loi de réforme du code minier, a appris avec intérêt que 10 % de la production annuelle dénergie primaire est consacrée à lextraction de substances de mines, alors que nos décharges regorgent de matières premières abandonnées. Des procédés plus intelligents, plus économes, etin fineplus rentables pour lindustrie comme pour la nation pourront probablement être mis en uvre dans le cadre de la transition écologique.
Dans cette sobriété générale, qui ne serait que la nécessaire désintoxication dune addiction à lénergie due à notre modèle de développement, un commentaire
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particulier doit être réservé à la consommation électrique. Pour lorganisation du marché de lélectricité, les lois juridiques et économiques cèdent grandement devant les lois physiques : parce que le stockage est impossible et que linadéquation de loffre et de la demande mettrait le réseau en péril, le prix du kilowattheure varie dans des proportions incomparables, jusquà atteindre des valeurs négatives en cas de temps doux et venté, à la fois favorable à la production issue de sources renouvelables et peu propice à des consommations importantes. On sait la France en surcapacité pour sa production de base, mais très vulnérable pour les horaires de pointe des soirées dhiver. Faut-il chercher absolument à « couvrir » ces besoins de pointe en installant de nouvelles centrales thermiques ? Les discussions laissent penser que des solutions alternatives existent, qui passent par des réseaux plus performants, par une coopération renforcée avec les partenaires européens de la France ou par leffacement volontaire de gros consommateurs même si cette dernière option, déjà orchestrée depuis plusieurs années, ne semble plus offrir quun potentiel forcément limité. Reste que les progrès technologiques dans les équipements du quotidien devraient permettre de programmer en heures creuses de plus en plus dactes de la vie courante, comme laver du linge ou chauffer un ballon deau chaude. La généralisation des compteurs communicantsLinky etGazpar, prévue pour les prochaines années, devrait permettre aux gestionnaires de réseau de mieux convoyer lénergie, et aux consommateurs de mieux identifier les gisements déconomie.
Lopinion du président de la commission
Si lobjectif de sobriété énergétique est partagé dans son principe, tous ne sentendent pas sur lampleur de leffort à fournir à lhorizon 2050. Le groupe de travail du Conseil national du débat sur la transition énergétique (CNDTE) consacré aux scénarios et au bouquet énergétiques a été le théâtre de fortes divergences sur cette question. Quatre trames dites sobriété énergétique et sortie du nucléaire(SOB),Efficacité énergétique et diversification des vecteurs(EFF),Demande moyenne et diversité des vecteurs(DIV) etDemande forte et décarbonation de lélectricitéont été tissées, en conformité avec les engagements(DEC) internationaux de la France, mais sur la base de choix stratégiques différents.
production et dorganisation.
2. La transition passe par le verdissement du bouquet énergétique
La lutte internationale contre le changement climatique a donné lieu à peu de décisions concrètes, mais elle a permis déveiller les consciences sur les dangers des émissions de gaz à effet de serre et sur leur impact sur le climat, désormais admis par une écrasante majorité de la communauté scientifique. Le Sommet de la Terre de Rio, en 1992, a vu la signature de la convention cadre des
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Nations-Unies sur le changement climatique (CCNUCC), et lélaboration du protocole de Kyôto, adopté cinq ans plus tard, en 1997. LUnion européenne a transcrit ses obligations dans le droit des États-membres à travers le système européen déchange de quotas, qui a donné une impulsion forte hélas sans grand lendemain pour limiter les émissions de CO2sur le continent.
Le chemin à parcourir reste long, cependant, pour décarboner massivement les économies développées. Le graphique ci-contre, issu du ministère du développement durable, présente la répartition de la consommation dénergie primaire en France en 2011. Si lélectricité y tient la première place en raison de limportance du parc nucléaire national, les combustibles fossiles additionnés occupent près de la moitié de lensemble en raison du caractère irremplaçable du pétrole dans les activités de transport.
Ces chiffres sont peu réjouissants. Les débats lont été moins encore en faisant apparaître une croissance de la consommation de charbon en Europe ces derniers mois : évincé des États-Unis avec lexploitation massive des gaz de schiste, ce combustible a vu une baisse importante de son cours mondial que ne contrebalance pas la dramatique atonie du marché de quotas démission de gaz à effet de serre. Les cycles combinés de gaz, modernes et peu polluants, sont donc arrêtés tandis que les centrales à charbon, bien plus polluantes, fonctionnent toujours davantage, notamment à lest du continent européen. Cette trajectoire, mortifère à moyen terme et contraire à toutes les recommandations internationales pour la préservation du climat, doit être interrompue par la transition énergétique. La commission recommande une décarbonation progressive de léconomie par le recours aux énergies renouvelables. Un financement accru de la recherche doit permettre de lever les obstacles physiques auxquels celles-ci se heurtent encore.
Les énergies vertes constituent lavenir de la France, tant pour son approvisionnement énergétique que pour le développement de son industrie. Alors que les objectifs assignés par le Grenelle de lenvironnement donnent lieu à des réalisations variées en fonction des secteurs décevante pour léolien, explosive pour le solaire, inquiétante pour les biocarburants de première génération , le territoire exceptionnel du pays donne toujours aux Français lopportunité de profiter intelligemment de la géographie et du climat. Chacun peut comprendre lexaspération dun département où pullulent les aérogénérateurs, mais le potentiel éolien national reste particulièrement prometteur, notamment en mer, où les premiers appels doffres permettront aux industriels dacquérir un savoir-faire qui pourra utilement être valorisé à lexport. Le soleil offre des perspectives
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