Rapport d'information fait au nom de la Commission des affaires économiques sur le bilan et les perspectives d'évolution de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP)

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L'Autorité de régulation des télécommunications a été créée en 1997, pour prendre en compte les règles internationales européennes en matière d'ouverture à la concurrence et encadrer le fonctionnement libre du marché par un pilotage public mais distinct du gouvernement. En 2005, la régulation des postes a été ajoutée aux missions de l'ART devenant ainsi l'ARCEP. Dix ans après sa création, l'ARCEP présente un bilan jugé satisfaisant, de par le respect de la régulation concurrentielle et de la réalisation des objectifs (ouverture à la concurrence favorable au consommateur, service universel, développement d'une industrie performante des communications électroniques, couverture du territoire). Des questions se posent cependant pour l'avenir : faut-il supprimer l'ARCEP ? Que doit devenir la régulation sectorielle ? L'ARCEP doit-elle fusionner avec le CSA ? Quelle est l'architecture institutionnelle adaptable à l'ère numérique ? Faut-il créer un régulateur européen des communications électroniques ? Telles sont les questions auxquelles tente de répondre ce rapport.

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Publié le 01 juin 2007
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Langue Français
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R ÉP UBLIQ UE F R ANÇA ISE
RAPPORT D’INFORMATION
« DIX ANS APRÈS, LA RÉGULATION À L’ÈRE NUMÉRIQUE »
Commission des Affaires économiques
Rapport d’information de M. Bruno Retailleau, sénateur de Vendée
Présentation
A l’occasion du dixième l’ARCEP avec le CSA ? Faut-il un
anniversaire de l’Autorité de régulation régulateur européen des
des communications électroniques et communications électroniques comme
des postes (ARCEP), la commission des l’a pu évoquer Mme Viviane Reding,
affaires économiques se penche sur le commissaire européen responsable de la
bilan de ces dix années de régulation : société de l’information et des médias?
après avoir rappelé le caractère pionnier La commission des affaires
de cette autorité administrative économiques prend position sur ces
indépendante et les motifs de sa débats qu’elle considère essentiels et
création, elle se demande, dans un souci urgents, à l’heure où la France doit
prospectif, si l’ARCEP a pu remplir ses décider de l’affectation des fréquences
missions dont elle souligne la difficile qui seront prochainement libérées, par
conciliation. l’extinction de la diffusion analogique
La révolution numérique en de la télévision hertzienne, et à la veille
cours conduit à modifier les d’une refonte du cadre réglementaire
perspectives de la régulation des européen des communications
communications électroniques à électroniques.
l’avenir et soulève plusieurs questions :
faut-il abandonner la régulation
sectorielle au profit d’une régulation de
droit commun ? Faut-il fusionner
PrésidentCommission des affaires économiques
M. Jean-Paul Emorine
http://www.senat.fr/commission/eco/index.html Sénateur (UMP) de Saône-et-Loire
Secrétariat de la commission Téléphone : 01.42.34.23.74 Rapporteur
15, rue de Vaugirard Télécopie : 01.42.34.20.76
M. Bruno Retailleau 75291 Paris Cedex 06 secretariat-afeco@senat.fr
Sénateur (NI) de Vendée
Sénat - 15, rue de Vaugirard - 75291 Paris Cedex 06 - www.senat.fr
28 JUIN 2007
NOTE DE SYNTHÈSE 2
De l’ART à l’ARCEP, une autorité de régulation largement reconnue
1. L’ART, pionnière de la régulation économique sectorielle en France
La création d’une autorité forme de prophylaxie, les exigences de la
indépendante pour réguler le secteur des concurrence et de l’intérêt public.
télécommunications est sans doute l’un
Dix ans après, l’ART est devenue
des points les plus novateurs de la
l’ARCEP : elle cumule des pouvoirs de
réforme issue de la loi du 26 juillet 1996
réglementation, d’enquête, de sanction,
de réglementation des
de règlement des différends, de
télécommunications. L’ART permet :
médiation et dispose d’un « magistère
- une intervention publique d’influence ». Le champ de sa
pour encadrer l’ouverture à la régulation s’est élargi à de nouveaux
concurrence, décidée à l’échelon acteurs (y compris postaux) et à de
communautaire, en corrigeant les nouveaux marchés (tel celui de la
défaillances du marché et en recherchant diffusion audiovisuelle). Son mode de
l’intérêt général ; régulation s’est imposé, au plan national
avec la création de la commission de
-une régulation indépendante
régulation de l’énergie, mais aussi au
pour résoudre le conflit d’intérêt de l’Etat
plan européen où elle a acquis une
actionnaire;
réputation solide.
-une régulation sectorielle
pour combiner durablement, par une
2. Un bilan positif de dix années de régulation des communications électroniques
La régulation concurrentielle a acquis - le développement d’une industrie
une crédibilité certaine auprès des performante des télécommunications,
acteurs économiques, grâce à sa fiabilité qui a été encouragé même si les
juridique et au caractère avisé et expert opérateurs français consacrent une
de ses avis -incitant le Gouvernement à la moindre part de leur chiffre d’affaires à
modération lors de l’attribution des l’investissement, comparativement à
licences UMTS- ou décisions, leurs concurrents étrangers; ceci doit
particulièrement décisives en matière de alerter contre un consumérisme
dégroupage, pour le développement de la excessif qui serait préjudiciable au
concurrence sur l’accès à l’Internet haut consommateur de demain;
débit.
- la couverture du territoire en
En outre, cette régulation a été efficace téléphonie mobile (GSM) et en haut
puisqu’elle a permis au régulateur de débit, que facilite le régulateur.
remplir convenablement ses missions,
Quelques bémols toutefois :
parfois délicates à concilier :
- le caractère parfois trop théorique de
- l’ouverture à la concurrence qui a
la régulation : ouverture à la
permis diversification des services et
concurrence du marché des
baisse des prix (la France, championne
renseignements en 2006 suivie de son
du « triple play » avec une offre à 30
recul de 27 % ; nouvelle baisse du prix
euros) au bénéfice du consommateur,
des terminaisons d’appels mobiles sans
dont le surplus s’est accru de plus de 10
baisse avérée des prix de détail ;
milliards d’euros sur la période;
- des missions négligées : protection des
- le service universel, qui est
consommateurs (SAV du haut débit,
globalement assuré, malgré les difficultés
coûts de sortie pour un abonné au
de mise en place de l’annuaire universel ;
mobile), sécurité des réseaux…
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L’ARCEP face aux défis de demain
La régulation d’un secteur soumis à des évolutions technologiques si rapides que celui
des communications électroniques doit s’ajuster en permanence à ces évolutions,
susceptibles de bousculer l’architecture institutionnelle en place.
1. Faut-il supprimer l’ARCEP?
le déploiement des réseaux en fibre et Si la répartition des rôles entre
la possibilité, pour les opérateurs, l’ARCEP et le Conseil de la
concurrence paraît harmonieuse d’accéder aux contenus.
aujourd’hui, la régulation sectorielle
Appelée à perdurer, l’ARCEP doit paraît de moins en moins justifiée, du
donc être mieux contrôlée : fait de son glissement progressif et
juridiquement, par un renforcement de programmé vers une régulation de droit
l’expertise des organes d’appel (Conseil commun et du désengagement de l’Etat
d’Etat et Cour d’appel de Paris) de ses de France Télécom.
décisions ; politiquement, par le
renforcement de l’implication du Pourtant, la régulation sectorielle
Parlement dans le contrôle du demeure nécessaire, même si elle perd
régulateur, notamment par un son caractère asymétrique, pour assurer
traitement plus approprié du budget de des missions non concurrentielles, mais
l’ARCEP dans la LOLF. aussi et surtout pour relever les
nouveaux défis concurrentiels que sont
2. Faut-il fusionner l’ARCEP avec le CSA?
L’ère numérique représente un double rare et particulièrement prometteuse.
défi. La convergence induit des Les controverses autour de la taille du
stratégies croisées des acteurs des dividende démontrent qu’il ne résulte
télécommunications, de l’audiovisuel et pas seulement d’un constat technique
de l’informatique pour conquérir les mais qu’il constitue un objectif
clients, appelés à vivre dans un réseau politique. La répartition du dividende
ambiant leur proposant une connexion entre divers usages (nouveaux services
permanente pour répondre à tous leurs de TNT, services de TV en haute
besoins. La mobilité, permettant une définition, télévision mobile
telle connexion en tout lieu et à tout personnelle, mais surtout couverture à
moment, est le prolongement naturel de bas coût du territoire en internet
la convergence, or elle ne peut haut débit…) doit absolument être
s’envisager que grâce aux transmissions déterminée après un débat très large,
par radiofréquences. notamment au Parlement, qui doit se
conclure par un arbitrage politique du
Le dividende numérique, c’est-à- Premier Ministre. Pour garder ce débat
dire les fréquences que libérera la ouvert, il faut vite identifier une sous-
bascule en 2011 d’une diffusion bande harmonisée de fréquences en
analogique à une diffusion numérique Europe, sans laquelle le dividende ne
de la télévision hertzienne, constitue pourrait servir qu’à la diffusion
donc une opportunité à ne pas manquer, audiovisuelle.
ces fréquences étant une ressource
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pas perdre huit ans à mettre en place Améliorer parallèlement la gestion
une autorité indépendante unique, dont du spectre radioélectrique, qui résulte
d’une stratification historique et non le poids politique heurterait la tradition
régalienne française ; d’une optimisation: valoriser
comptablement les autorisations
- l’urgence : donner un pilotage d’usage de fréquences déjà octroyées
politique aux services de l’Etat à titre gratuit pour inciter à en
concernés par le numérique mais économiser l’usage (démontrer
éclatés entre des ministères aux l’équivalence entre les contreparties
logiques concurrentes, en les réunissant culturelles exigées des chaînes de TV et
sous l’autorité politique d’un la valeur des fréquences qu’elles
Commissariat au numérique rattaché au utilisent, mettre en place un système
Premier Ministre, pour exploiter le financièrement neutre de loyers
manque à gagner de 0,7% de croissance budgétaires pour les ministères utilisant
annuelle du PIB dû au retard français des fréquences voire les intéresser à la
dans le numérique; organiser le restitution de leurs fréquences) ; pour
dialogue entre le Gouvernement et le les fréquences issues du dividende,
Parlement sur les sujets numériques ; faire payer les licences (octroyées sur
optimiser la gestion des fréquences la base d’un cahier des charges précis
dans la durée en l’unifiant entre les imposant des objectifs d’intérêt public)
mains de l’Agence nationale des pour accompagner la prise de
fréquences, qui passerait sous la tutelle conscience de leur valeur et financer le
du Premier Ministre et à laquelle basculement vers la diffusion
pourraient être transférés les moyens numérique (dont les USA estiment le
dont disposent l’ARCEP et la Direction coût à 1 milliard de dollars).
des technologies du CSA pour planifier
les fréquences. Mettre en place une nouvelle
architecture institutionnelle adaptée
Adapter la régulation des contenus au numérique au lieu de fusionner
à l’ère numérique : consolider le CSA l’ARCEP et le CSA:
dans son cœur de métier et choisir
d’instituer un forum numérique pour - l’exemple du régulateur britannique
une co-régulation de l’Internet.n’est pas transposable en France : ne
3. Faut-il un régulateur européen des communications électroniques?
Plaider pour un renforcement de la Reconnaître, avec la Commission
coordination au sein du groupe des européenne, le défaut patent de
régulateurs européens (GRE), afin de cohérence de la régulation dans
l’Union européenne, et ses faire converger la pratique des
régulateurs et de mieux appréhender les conséquences pour les opérateurs.
sujets transnationaux (normes…).
Refuser la création d’un régulateur
européen, solution contestable aussi
bien politiquement que juridiquement,
au nom des principes de subsidiarité et
de proportionnalité.
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