Rapport d'information fait au nom de la Commission des finances (...) sur la mise en oeuvre du droit au logement opposable

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Depuis le 1er décembre 2008, le droit au logement est devenu, pour cinq catégories de personnes prioritaires, un droit opposable en vertu de la loi du 5 mars 2007 qui l'a institué. Compte tenu du chiffrage initial des bénéficiaires - plus de 600.000 le rapport s'interroge sur la capacité de l'Etat à faire face à ses nouvelles obligations, et sur les conséquences financières d'une éventuelle défaillance face à ses responsabilités. Le présent rapport établit un bilan contrasté de la préparation de cette première échéance, dont les enjeux se sont focalisés sur la région Ile-de-France. Il souligne les efforts consentis pour assurer l'application de la loi dans des délais extrêmement brefs et relève que sa mise en oeuvre a paradoxalement bénéficié des défauts de l'information des publics concernés. Il met enfin en évidence la nécessité de procéder, avant la généralisation du droit au logement opposable en 2012, à une remise à niveau des systèmes d'information dans le domaine du logement ainsi qu'à un ajustement des procédures et des moyens à la diversité des situations territoriales.

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Publié le 01 novembre 2008
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Langue Français

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N° 92
SÉNATSESSION ORDINAIRE DE 2008-2009
Annexe au procès-verbal de la séance du 12 novembre 2008
RAPPORT D´INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur lamise enuvre dudroit aulogementopposable,
Par M. Philippe DALLIER,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : ArthuisM. Jean, président ; Nicole Bricq,M. Yann Gaillard, Mme MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ;M. Philippe Marini, rapporteur ; généralMme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.
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S O M M A I R E
Pages
AVANT-PROPOS....5.....................................................................................................................
I. LE PARI DU DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE........................................................... 7A.UNSAUTDANSLINCONNU.................................................................................................71. Une « mini » révolution juridique...........7................................................................................2. Une connaissance très approximative du phénomène.............................................................. 8
B. DES RISQUES LIMITÉS PAR UNE ENTRÉE EN VIGUEUR PROGRESSIVE ....................... 131. Les trois étapes du droit au logement opposable..................................................................... 132. Une procédure rigoureuse....................1..........4.........................................................................3. Une course de vitesse..............................................................................51................................
II. UN BILAN ENTRE SURPRISES ET CONFIRMATIONS.................................................... 17
A.LABSENCEDERAZ-DE-MARÉE..........................................................................................171. Une « divine surprise »................71...........................................................................................2. Un défaut dinformation et une complexité excessive.............................................................. 18
B. LEXTRÊME CONCENTRATION GÉOGRAPHIQUE ............................................................. 201. Un phénomène territorialisé................................20...................................................................2. La singularité de lIle-de-France.................................................22...........................................
C. LIMPRÉPARATION DES INTERVENANTS .......................................................................... 231. Les commissions de médiation ont répondu à la demande................................................... 232. dans des conditions trop souvent insatisfaisantes................................................................ 243. Une inégalité certaine de traitement......................72.................................................................
III. ASSURER LAVENIR DU DALO.........................31................................................................
A. CORRIGER CERTAINS DYSFONCTIONNEMENTS ADMINISTRATIFS ............................. 311. Des réponses concrètes aux difficultés pratiques des commissions de médiation.................... 312. Un système dinformation à reconstruire................23................................................................a) Le numéro denregistrement unique.................................................................................... 32b)Lagestionducontingentpréfectoral...................................................................................34c) Linformatisation des données relatives aux demandes Dalo .............................................. 353. Améliorer linformation..................................................................................................63........
B.LESREFLEXIONSÀPOURSUIVRE.......................................................................................371. Trouver le bon périmètre.................................................................................73........................2. Le coût du Dalo.......................................................................................................................38a)Lessanctionsfinancières....................................................................................................39b)Lesuividesfondsdaménagementurbains.........................................................................403. Provisionner le risque................40.............................................................................................
EXAMEN EN COMMISSION..................................................................................................4....1
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ANNEXES.....................................................................................47.................................................
I. LISTE DES PERSONNALITÉS RENCONTRÉES................................................................. 47
II. LACCUEIL DES DEMANDEURS DANS LES CAF DE PARIS : COMPTES RENDUS DE VISITE....49...........................................................................................................
III. LE FONDS D'AMÉNAGEMENT URBAIN.......................................................................... 52
IV. LES DÉLAIS ANORMALEMENT LONGS POUR LATTRIBUTION DUN LOGEMENT SOCIAL.....................................................................58.......................................
V. LES FORMULAIRES DE RECOURS LOGEMENT ET HÉBERGEMENT........................ 60
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AVANT-PROPOS Un contrôle budgétaire sur la mise en uvre du droit au logement opposable a été engagé en mai 2008 par votre rapporteur spécial avec deux objectifs principaux : - vérifier la capacité de ladministration à mettre en place le dispositif voté dans le cadre de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable, qui imposait des délais extrêmement brefs pour mettre en uvre une nouveauté juridique sous la forme dun droit opposable sanctionné par le juge ; - en mesurer les enjeux budgétaires et financiers les plus immédiats, compte tenu des besoins qui seraient mis en évidence par louverture de ce nouveau droit. Le présent contrôle budgétaire a fait lobjet, devant votre commission des finances, de deux communications, le 1erjuillet et le 12 novembre 2008. Compte tenu des conditions très précipitées de lexamen par le Parlement du projet de loi créant le droit au logement opposable, de loriginalité de la démarche visant à la reconnaissance dun droit opposable et des incertitudes tenant à lampleur des engagements pris, votre rapporteur spécial a opté pour une méthode danalyse qui, au-delà des instruments de contrôle budgétaire classiques et dune analyse des statistiques et des résultats chiffrés, lui a permis de mesurer sur le terrain les difficultés de lapplication du texte voté. Il a ainsi participé à plusieurs réunions de commissions de médiation et il a testé directement la qualité de lorganisation, dans le cadre du droit au logement opposable de la distribution des dossiers de demande de logement ou dhébergement à Paris. Ce contrôle se voulait également porteur de propositions daméliorations des mécanismes mis en place par la loi du 5 mars 2007. Sinspirant notamment des observations recueillies lors de ses déplacements et de ses rencontres avec des acteurs chargés de la mise en uvre du droit au logement opposable, votre rapporteur spécial, au nom de votre commission des finances, a défendu plusieurs amendements au projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre lexclusion. Malgré les retards successifs de lexamen de ce texte, qui devait initialement aboutir avant la fin de lannée 2008, il se félicite que ces dispositions aient été retenues dans le texte définitif et quelles puissent contribuer à une meilleure efficacité des procédures mises en uvre. Au moment où souvre la possibilité, pour les demandeurs prioritaires nayant pas obtenu satisfaction, dengager un recours contentieux contre lEtat, il apparaît que la situation  dont certains prédisaient quelle serait
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insurmontable du fait de lafflux massif de demandes  est globalement maîtrisée. Pour autant, les résultats obtenus ont parfois privilégié, faute de moyens et dune préparation suffisante, la quantité à la qualité, notamment dans lexamen des situations individuelles des requérants. En outre, les mécanismes en uvre ont mis en évidence de graves lacunes dans lorganisation administrative et la connaissance du « mal-logement » dans notre pays. Ils ont aussi illustré le particularisme de notre droit et de nos institutions qui persistent à traiter de manière indifférenciée, sans référence aux contextes locaux, une question  celle du logement - qui à lévidence ne se pose pas dans les mêmes termes et nappelle pas les mêmes réponses sur lensemble du territoire national. A lissue de ce premier contrôle, votre rapporteur spécial exprime donc un sentiment doptimisme mesuré quant à limpact de la reconnaissance du droit au logement opposable et à sa première mise en uvre. Il convient, dabord, de se réjouir que le vote de la loi du 5 mars 2007 ait permis lexpression de la prise de conscience par lensemble des parlementaires de toutes tendances, de lenjeu fondamental de lhébergement et du logement décent pour notre société. Cette appréciation positive doit être cependant tempérée par la mise en évidence de trois risques majeurs qui pèsent sur la crédibilité du droit au logement opposable. Le premier serait que le droit au logement opposable ne soit perçu et utilisé que comme une filière supplémentaire de laccès au logement social, alors quil est une réponse exceptionnelle à des situations durgence. Le deuxième serait que, du fait de linadaptation aux besoins locaux des réponses qui seront apportées et des moyens qui seront mobilisés, le droit au logement opposable soit un facteur de renforcement des inégalités territoriales en matière de logement et de précarité Le dernier est lié, dans un contexte où la fluidité des parcours résidentiels nest pas assurée, aux conséquences sur la saturation des structures dhébergement de larticle dit « de stabilisation » de la loi du 5 mars 2007 qui a introduit le principe de « non-remise à la rue » des personnes accueillies dans les centres dhébergement. A ces enjeux, comme à toutes les questions soulevées par les premiers mois de mise en uvre du droit au logement opposable, le législateur et lexécutif devront apporter les réponses juridiques et financières adaptées qui permettront denvisager, dans la sérénité, le passage de la seconde étape de la généralisation de ce droit nouveau, au 1erjanvier 2012.
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I.LE PARI DU DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE
A.UN SAUT DANS LINCONNU
La création dun droit au logement opposable, par la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit opposable au logement et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, a été marquée par une double caractéristique : il sagissait dune innovation juridique importante, qui na depuis pas été renouvelée, et son vote est intervenu alors que le gouvernement comme le Parlement ne disposaient que de très peu déléments concernant létendue des bénéficiaires potentiels.
1.Une « mini » révolution juridique
Le droit au logement, reconnu depuis la loi « Quilliot » du 22 juin 1982, comme un droit fondamental, a été défini par la loi « Besson » du 31 mai 1990 visant à la mise en uvre du droit au logement. Son article premier précise que sa garantie« constitue un devoir de solidarité pour l'ensemble de la nation » que et personne ou famille éprouvant des« toute difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité,[...]pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir ». Cette qualification navait emporté, jusquà ce jour, dautre conséquence juridique directe que laffirmation par le Conseil constitutionnel que «toute personne de disposer dun logement décent estla possibilité pour un objectif à valeur constitutionnelle»1. Cest au Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées (HCLPD)2 revient la paternité de la diffusion de lidée dun droit au que logement opposable, dont il avait proposé linstitution dans son 8ème rapport, en 2002. Cette initiative a été très rapidement reprise par le Conseil économique et social3, suivi par le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et lexclusion sociale. En intégrant dans la loi du 5 mars 2007la reconnaissance de l'opposabilité du droit au logement, le législateur français a permis de passer d'une obligation de moyens à une obligation de résultat garantie par des voies de recours. Innovante par rapport à la tradition juridique française, la création dun droit opposable reste aussi une exception par rapport aux législations
1Décision n° 94-359 du 19 janvier 1995 sur la loi relative à la diversité de lhabitat. 2Créé par décret du 22 décembre 1992. 3Avis sur laccès aux droits du 18 juin 2003.