Rapport d'information fait au nom de la Commission des finances [...] sur l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP)

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En application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), ce rapport effectue un contrôle relatif au financement de l'archéologie préventive et au fonctionnement de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP). Ce contrôle est mené avec l'assistance de la Cour des comptes.

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Publié le 01 juin 2005
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Langue Français

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N° 440
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Annexe au procès-verbal de la séance du 29 juin 2005
R A P P O R T D  I N F O R M A T I O N
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur lInstitut national de recherches archéologiques préventives (INRAP),
Par M. Yann GAILLARD,
Sénateur.
( 1 ) o m p o s é e c s t e : e dC e t t e o m m i s s i o n c A e a n JM . r t h u i s ,p r é s i d e n t M . C ; M e l o t , l a u d e B M a r c M a s s i o n , D e n i s B a d r é , T h i e r r y F o u c a u d , A y me r i d e M o n t e s q u i o u , Y a n n G a i l l a r d , J e a n - P i e r r e M a s s e r e t , J o ë l B o u r d i n ,v i c e - p r é s i d e n t s me M d n o t , A h i l i p p e P . M i c h e l M M . M e l l e r , K a b i e n n e F ; M o r e i g n e , F r a n ç o i s T r u c ys e c r é t a i r e s ; M a r i n i , P . M h i l i p p e gr a p p o r t e u r é n é r a l n g e l s , B M . A e r n a r d M ; B e r t r a n d A u b a n , J a c q u e s B a u d o t , M me M a r i e - F r a n c e B e a u f i l s , M M . R o g e r B e s s e , M a u r i c e B l i n , M me N i c o l e B r i c q , M M . A u g u s t e C a z a l e t , M i c h e l C h a r a s s e , Y v o n C o l l i n , P h i l i p p e D a l l i e r , S e r g e D a s s a u l t , J e a n - P i e r r e D e me r l i a t , E r i c D o l i g é , J e a n - C l a u d e F r é c o n , Y v e s F r é v i l l e , P a u l G i r o d , A d r i e n G o u t e y r o n , C l a u d e H a u t , J e a n - J a c q u e s J é g o u , R o g e r K a r o u t c h i , A l a i n L a mb e r t , G é r a r d L o n g u e t , R o l a n d d u L u a r t , F r a n ç o i s M a r c , M i c h e l M e r c i e r , G é r a r d M i q u e l , H e n r i d e R a i n c o u r t , M i c h e l S e r g e n t , H e n r i T o r r e , B e r n a r d V e r a .
P a t r i m o i n e c u l t u r e l .
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S O M M A
I
R
E
Pages
INTRODUCTION - LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL....5........................................................................................................
A.LÉVOLUTIONDUCADREJURIDIQUE................................................................................5
B.LACRISEFINANCIÈRE...........................................................................................................8
C. QUELLES HYPOTHÈSES ENVISAGER POUR SORTIR DE LA CRISE ?.............................. 101. Lamélioration des recettes.....................................................................................................012. La création dun mécanisme dassurance....................................................11............................D. UNE PROGRAMMATION VOLONTARISTE DE LARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE............ 12
LE CADRE JURIDIQUE ET LE CONTEXTE DU CONTRÔLE DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL51............................................................................................................
I. UNE LOI SANS CESSE REMANIÉE, SYMPTÔME DE LINTROUVABLE ÉQUILIBRE FINANCIER DE LARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE.................................... 17
A. LES DIFFÉRENTES ÉTAPES DE LA MODIFICATION DU FINANCEMENT DE LARCHÉOLOGIEPRÉVENTIVE...........................................................................................171. Un premier texte complexe en 2001, tendant à combler un quasi vide juridique..................... 17a) Des principes posés par la loi du 15 octobre 1941, validée le 13 septembre 1949 ............... 17b) La reconnaissance de la mission de service public de larchéologie préventive .................. 182. La mise en place dun système de mutualisation par la loi du 1eraoût 2003........................... 19a) Un système mutualisé, ouvert à la concurrence ................................................................... 19b) Le choix dune assiette dimposition trop large .................................................................. 193. La loi du 9 août 2004 : une modification législative inachevée ?............................................ 20a) Nouvelle assiette et nouveau taux pour les travaux soumis à lapplication du code de lurbanisme.........................................................................................................................20b) Nouvelle imposition des ZAC et des lotissements .............................................................. 20c) Abaissement du seuil dexonération pour les travaux soumis à lapplication du code delurbanisme....................................................................................................................21d) Maintien des modalités de taxation existantes pour les autres travaux affectant le sous-sol, avec un élargissement du champ des exonérations ............................................... 21e) Suppression du caractère libératoire de la redevance darchéologie préventive................... 21f) Résolution des cas aberrants issus de lapplication de la loi du 1er 22août 2003 .....................
B. LE DÉFICIT CHRONIQUE DE LINRAP, ET LA DÉRIVE RELATIVE DU RECRUTEMENT......................................................................................................................221. Un rendement de la collecte des redevances inférieur aux prévisions..................................... 222. Les besoins de financement de lINRAP................23..................................................................3. Le dérapage des effectifs de lINRAP................2......5................................................................4. Laugmentation des dépenses consacrées au personnel........................................................... 285. Le déficit chronique de lINRAP9..........2...................................................................................
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II. DES « SOLUTIONS » SÉDUISANTES MAIS ILLUSOIRES............................................... 33
A. LES LEVIERS DACTION SUR LES RECETTES : DES PERSPECTIVES INCERTAINES.........................................................................................................................331. Vers une modification de lassiette de la redevance ?............................................................. 332. Vers une augmentation du taux de redevance ?....................................................................... 34
B. LA MISE EN PLACE DUN MÉCANISME ASSURANTIEL SE HEURTE À DES OBSTACLESTECHNIQUES....................................................................................................35
III. POUR UNE POLITIQUE DE PROGRAMMATION DE LARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE................................................................................................39.........................
EXAMEN EN COMMISSION......................................................................................................34
ANNEXES................................................................................................................35......................
ANNEXE 1 : PROGRAMME DE TRAVAIL 2004 DE M. YANN GAILLARD, RAPPORTEUR SPÉCIAL DES CRÉDITS DE LA CULTURE - ARCHÉOLOGIE................. 54
ANNEXE 2 : PROGRAMME DE TRAVAIL 2005 DE M. YANN GAILLARD, RAPPORTEUR SPÉCIAL DES CRÉDITS DE LA CULTURE - ARCHÉOLOGIE................. 55
ANNEXE 3 : LA SITUATION FISCALE SE STABILISE : LAMÉLIORATION DE LA PERCEPTION DE LA REDEVANCE EN 5 POINTS................................................................. 56
ANNEXE 4 : LA DÉFINITION DUNE POLITIQUE ARCHÉOLOGIQUE, CEST-À-DIRE DUNE POLITIQUE DE PROGRAMMATION DES DIAGNOSTICS........................... 59
ANNEXE 5 : LINSTRUCTION ANGLAISE RELATIVE À LARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE...........................................................................................................................26....
  
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Larchéologie préventive pose un problème qui pourrait presque être qualifié « dirritant ». Elle ne concerne en gros que 2.000 agents et un peu moins de 100 millions deuros. Elle nen a pas moins mobilisé trois inspections générales en trois ans (finances, intérieur, culture), plus une nouvelle mission interministérielle qui vient dêtre lancée, plus un rapport dune société de conseil (« Conjuguer »). Fait plus troublant encore : en 2001, en 2003, en 2004, après une longue stabilité dans un régime associatif, celui de lAssociation pour les fouilles archéologiques nationales (AFAN, née en 1973), on sest senti obligé de revenir sur le sujet, sans pour autant lépuiser puisque nous voilà obligé den reparler.La mission confiée à votre rapporteur spécial, qui senrichit en outre du concours de la Cour des comptes, en la personne du conseiller-maître Christian Sabbe, en application  cest une première pour notre assemblée  de larticle 58-1 de la loi organique n° 2001-692 du 1eraoût 2001 relative aux lois de finances (LOLF), na pourtant pas la prétention dépuiser le sujet.
Pourquoi tant de peine et si peu de succès ? A cause dune erreur stratégique, sans doute, celle commise en 2001, avec la création dun établissement public national. Cest un «compendium» du système français : absence de concertation entre les ministères, lourdeurs administratives, redevance complexe et mal perçue, contestations exacerbées des collectivités territoriales.
Aussi bien ne sagit-il encore que dun rapport détape. Le document définitif sera déposé à la fin de lannée 2005 : dici-là, la nouvelle mission dinspections - finances, équipement, culture - sera peut-être parvenue à un accord, et la direction de larchitecture et du patrimoine (DAPA) qui a pris envers votre rapporteur spécial des engagements écrits, notamment en matière de programmation « scientifique » des diagnostics les aura sans doute tenus. Prenons nos précautions. Pourquoi ne pas envisager dores et déjà, vers lété 2006, une séance publique de suivi du contrôle budgétaire, ainsi que votre commission des finances la déjà pratiqué ?
A.LÉVOLUTION DU CADRE JURIDIQUE
La loi du 15 octobre 1941, validée par lordonnance n° 45-2092 du 13 septembre 1945, pose les principes de protection des restes archéologiques, pénalement sanctionnée, et de la compétence régalienne de lEtat.
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En 1973, lAFAN est chargée dune mission de service public dont le financement nest pas assuré.
La loi du 17 janvier 2001 prévoit que lAFAN est remplacée par lInstitut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), établissement public qui nest pas un EPIC1mais un EPA2 et le personnel de lAFAN est recruté sous contrat de droit public.
Le mauvais tournant est donc pris. Au lieu de continuer à négocier avec les aménageurs, et de décentraliser lassociation, on crée un double système de redevance, finançant dune part le diagnostic et dautre part la fouille. Les prescriptions de recherches archéologiques préventives augmentent de manière exponentielle. Les communes se révoltent. La redevance ne rentre pas.
Lors du débat sur la loi de finances pour 2003, notre collègue député Daniel Garrigue, a proposé un amendement diminuant de 25 % la redevance. Le financement de larchéologie préventive nest donc plus assuré. La loi du 1eraoût 2003 modifiant la loi du 17 janvier 2001 relative à larchéologie préventive comporte un principe intéressant qui ouvre le marché des fouilles aux services archéologiques des collectivités territoriales et aux opérateurs privés agréés. Mais les opérations de diagnostic, restent prescrites par les DRAC. La redevance qui pèse sur ces opérations, quil sagisse de travaux soumis au code de lurbanisme (permis de construire) ou au code de lenvironnement (grands linéaires, routes, voies ferrées, installations agricoles classées) est due, que les diagnostics soient ou non réalisés, que leur résultat soit ou non positif. De plus, 30 % du produit de cette redevance, dite « RAP », doit alimenter un fonds national, censé venir au secours des intervenants impécunieux.
Sont exonérés de la RAP les logements locatifs aidés par lEtat et les constructions individuelles de personnes physiques. Dans un souci de « mutualisation » et aussi pour améliorer les recettes de lINRAP - , lassiette -dimposition est large : tous les travaux effectués en sous-sol sur un terrain d'une superficie supérieure ou égale à 3.000 mètres carrés. Pour les travaux effectués en application du code de lurbanisme, la base dimposition est lunité foncière concernée, sans rapport, par conséquent, avec limportance des travaux qui sy déroulent. De là naissent les cas dits « aberrants » dimposition, où la redevance est supérieure au montant de linvestissement prévu.
En 2004, à loccasion de la discussion de la loi du 9 août pour le soutien à la consommation et à linvestissement (dite « loi Sarkozy ») sont examinés en commission mixte paritaire les amendements déposés par notre
1Etablissement public à caractère industriel et commercial. 2Etablissement public à caractère administratif.
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collègue Michel Bouvard, député de Savoie, modifiant le dispositif législatif relatif à larchéologie préventive, désormais codifié (cf. code de lenvironnement, articles L. 510-1 à L. 531-19).
Lurgence dans laquelle est menée cette réforme entraîne une certaine confusion (la taxation des logements sociaux fut envisagée, avant dêtre rejetée, et surtout le choix fut laissé au redevable entre lancien et le nouveau système de calcul de la redevance, dans un délai de trois mois, ce qui a singulièrement aggravé la crise financière de lINRAP).
Néanmoins le nouveau régime a le mérite de tenter dapprocher de plus près la réalité physique des travaux.
Ceux relevant du code de lurbanisme sont taxés sur la base de la surface hors uvre nette (SHON), cest-à-dire la surface habitable à tous les étages. A cette SHON sont appliquées, suivant les catégories des constructions, celles de larticle 1585 D du CGI, applicables à la taxe locale déquipement - TLE - (ce qui, induit une certaine fragilité de l'ensemble du système, dans la mesure où la TLE est elle-même contestée au sein du ministère de léquipement). La taxe est égale à 0,3 % du montant obtenu. La redevance applicable aux travaux soumis au code de lurbanisme est liquidée par les directions départementales de léquipement (DDE).
Les travaux soumis à étude dimpact (hors ZAC) ou à autorisation administrative préalable restent taxés sur la base de lemprise au sol (0,32 euro/m²). La redevance est alors liquidée par les directions régionales des affaires culturelles (DRAC).
En fait,lensemble du sujet est désormais divisé fiscalement et administrativement en deux catégories, cest à dire les travaux soumis au code de lurbanisme dune part, et les travaux soumis au code de lenvironnement dautre part.
Les travaux relevant du code de lurbanisme, notamment des permis de construire, ont été lobjet des plus vives contestations. Les communes ont reçu des apaisements, mais elles continuent notamment en zone rurale, à contester la légitimité du système. Ladministration de léquipement (les DDE) qui gère cette partie du dossier est également mécontente. Elle craint de voir sa charge de travail salourdir, dautant que la TLE, base de la taxation SHON, est elle-même contestée.
Les travaux soumis à lapplication du code de lenvironnement rencontrent une moindre opposition de la part des aménageurs. Il aurait même été question, daprès certaines confidences, de créer une taxe unique, ne portant que sur ces travaux soumis à lapplication du code de lenvironnement, à lépoque du gouvernement de M. Michel Rocard, projet auquel le Premier ministre dalors aurait renoncé pour ne pas « compliquer » ladoption de sa
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contribution sociale généralisée (CSG). Néanmoins, cette partie de la redevance, qui ne pose pas de problème dacceptation, est la plus mal recouvrée des deux, en raison de la faiblesse administrative des DRAC, à quelques exceptions près.
Ce qui est lun des paradoxes de larchéologie préventive.
B.LA CRISE FINANCIÈRE
Cette désharmonie entre DRAC et DDE est aussi à lorigine, même si ce nest pas la seule cause, de la crise financière qui na cessé daccabler larchéologie préventive française.
Rappelons que le produit de la redevance darchéologie préventive devait être compris en 2004 entre 70 et 80 millions deuros daprès les estimations fournies au législateur dans le cadre de lexamen de la loi du 9 août 2004 précitée, les DRAC auraient dû traiter 20 % des dossiers de diagnostic, et recouvrer 80 % du produit de la redevance, les DDE devant traiter 80 % des dossiers et recouvrer 20 % du produit.
Les changements incessants de législation ont contribué à retarder la mise au point dun logiciel permettant aux DRAC de liquider la redevance sur les opérations relevant du code de lenvironnement. Et il nest pas exclu que les difficultés rencontrées par les DRAC aient pu démobiliser les DDE, réputées pourtant plus aguerries, sur leur partie du dossier.
Les dépenses annuelles totales de lINRAP sélèvent à 118 millions deuros (dont 65 millions deuros en frais de personnel).
Le FNAP, qui devrait bénéficier de 30 % du produit de la redevance et prendre en charge les fouilles induites par la construction de logements locatifs aidés et de ceux des personnes physiques, na fait aucune opération en 2003/2004, en raison de retards administratifs (parution des décrets, nomination des membres de la commission chargée de définir les critères déligibilité). Au 31 décembre 2004, le FNAP ne disposait que de 3,835 millions deuros en trésorerie.
Même différence en 2005 entre la prévision budgétaire de recettes, soit 19,7 millions deuros, cest à dire 30 % des 60 millions deuros estimés pour le produit de la redevance, et la réalité des encaissements, qui nont atteint que 0,7 million deuros.
Le ministre de la culture, M. Renaud Donnedieu de Vabres, a mandaté la société « Conjuguer » pour évaluer le rendement de la redevance darchéologie préventive (RAP) selon différentes hypothèses. Ce dernier a conclu, dans son rapport de février 2005, que la redevance darchéologie