Rapport d'information fait au nom de la commission des finances, sur l'enquête de la Cour des comptes relative à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)

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Le présent rapport retrace les conclusions d'une enquête de la Cour des comptes, en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). Motivée par l'attribution de ressources fiscales croissantes à cet opérateur depuis 2009, cette commande avait pour objet de procéder à un examen global de la gestion de l'ADEME, ainsi que de l'usage des moyens jugés considérables dont elle dispose, notamment au regard de la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement. Selon l'usage, les travaux de la Cour des Comptes ont donné lieu, le 12 octobre 2010, à une audition pour suite à donner mettant en présence les magistrats chargés de l'enquête, ainsi que les représentants de l'ADEME et de ses autorités de tutelle. Y étaient par ailleurs conviés les membres de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.

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Publié le 01 octobre 2010
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Langue Français
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N° 24
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011
Enregistré à la Présidence du Sénat le 12 octobre 2010
RAPPORT D´INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1), sur lenquête de la Cour des comptes relative à lAgence l deorivnetenemnn de la etmaîtrise de lénergie(ADEME),
Par Mme Fabienne KELLER,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : ArthuisM. Jean, président ; Gaillard, MmeM. Yann Bricq, Nicole MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ;M. Philippe Marini, général rapporteur ;M. Jean-Paul Alduy,Mme Michèle Bernard André, MM. Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.
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S O M M A I R E
Pages
AVANT-PROPOS5.........................................................................................................................
I. LES MISSIONS ET LES RESSOURCES FINANCIÈRES DE LADEME............................ 7A. DES MISSIONS DE PLUS EN PLUS ÉTENDUES ................................................................... 71. Quelques rappels.....................................................................7...............................................2. Un nouveau contrat dobjectifs................................................................7...............................3. Une agence aux activités très variées, dont la vocation nest pas toujours évidente................ 7
B. UN FINANCEMENT DE PLUS EN PLUS IMPORTANT, DONT LORIGINE A ÉVOLUÉ...................................................................................................................................8
II. LORGANISATION ET LE PILOTAGE DE LAGENCE.................................................... 9A.UNEORGANISATIONCOMPLEXE........................................................................................91. Une gouvernance renforcée...................................................................9.................................2. La dispersion persistante des services du siège....................................................................... 93. Un maillage régional très dense, qui doit être mieux articulé avec les services déconcentrés...................................................................................................9........................
B. UN PILOTAGE QUI PEUT ENCORE ÊTRE AMÉLIORÉ ........................................................ 101. Une double tutelle marquée par la prédominance du MEDDTL.............................................. 102. Une performance qui peut être améliorée.................................10..............................................3. Un pilotage budgétaire et financier perfectible....................................................................... 114. Laudit et le contrôle : un bilan satisfaisant...11.........................................................................
III. LES MODES DINTERVENTION DE LADEME............................................................... 12
A. LA CONNAISSANCE : LA NÉCESSITÉ DAMÉLIORER LA GOUVERNANCE DE LARECHERCHE......................................................................................................................12
B.LAIDEÀLARÉALISATION..................................................................................................131. Une clarification attendue dans lattribution des subventions................................................. 132. Un bilan décevant au regard des avances remboursables....................................................... 133. Une réforme de la gouvernance des aides qui a permis de réduire les risques dans leur distribution, même si une rationalisation de celles-ci serait opportune........................... 13
C. LES AUTRES INTERVENTIONS DE LADEME : UN BILAN PLUTÔT POSITIF ................. 14
IV. LES IMPLICATIONS DU GRENELLE DE LENVIRONNEMENT.................................. 15
V. LA GESTION DE LAGENCE......................................................................................1..........6
A. LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DOIT ÊTRE AMÉLIORÉE .......................... 161. Des effectifs sous tension..........................................................................................6....1..........2. Une politique de rémunération trop rigide16..............................................................................
B. UNE POLITIQUE DES ACHATS PERFECTIBLES, NOTAMMENT AU REGARD DESMARCHÉS........................................................................................................................17C.DESCOMPTESSATISFAISANTS...........................................................................................17
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VI. LA GESTION DES FONDS CONFIÉS À LADEME AU TITRE DES INVESTISSEMENTS DAVENIR : UNE MÉTHODE COMPTABLE CRITIQUABLE.........................................8............1..................................................................
TRAVAUX DE LA COMMISSION - AUDITION POUR SUITE À DONNER......................... 19
ANNEXE 1 - COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT.....................................................................43........
ANNEXE 2 - RAPPORT PARTICULIER DE LA COUR DES COMPTES SUR LADEME (EXERCICES 2004-2008)......................................................115....................................
Mesdames, Messieurs,
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Le présent rapport retrace les conclusions dune enquête de la Cour des comptes, en application de larticle 58-2° de la LOLF, sur lAgence de lenvironnement et de la maîtrise de lénergie (ADEME). Motivée par lattribution de ressources fiscales croissantes cet opérateur depuis 2009, à cette commande avait pour objet de procéder à un examen global de la gestion de lADEME, ainsi que de lusage des moyens considérables dont elle dispose, notamment au regard de la mise en uvre du Grenelle de lenvironnement. Selon lusage, les travaux de la Cour des Comptes ont donné lieu, le 12 octobre 2010, à uneaudition pour suite à donnermettant en présence les magistrats chargés de lenquête, ainsi que lesreprésentants de lADEME et de ses autorités de tutelle. Y étaient par ailleurs conviés nos collègues membres de la commission de léconomie, du développement durable et de laménagement du territoire. Lenquête de la Cour passe donc en revueles missions et les ressources de lADEME, en sintéressant plus particulièrement à son rôle dans la mise en uvre du Grenelle de lenvironnement, et à sesmodalités dintervention, notamment auprès des collectivités territoriales. En outre, la Cour analyse lorganisation et le pilotage de lAgence. Enfin, les magistrats dressent une appréciation de la gestion de lADEME. Au total,le rapport dresse un constat globalement positif de laction de lAgence souligne à et plusieurs reprises les améliorations qui ont eu lieu depuis le dernier rapport particulier de la Cour sur les comptes et la gestion de lAgence, publié en 2006. Larticle 45 de la quatrième loi de finances rectificative pour 2010 a sécurisé les ressources de lADEME pour les années 2011 à 2013, afin de lui donner lavisibilité nécessaire la mise en uvre de ses nombreuses pour missions. LAgence bénéficiera ainsi de431 millions deuros en 2011, 435 millions deuros en 2012 et 450 millions deuros en 2013, en ce qui concerne la part de taxe générale sur les activités polluantes qui lui est affectée, dans ses composantes « stockage » et « incinération ».
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I.LES MISSIONS ET LES RESSOURCES LADEME
A.DES MISSIONS DE PLUS EN PLUS ÉTENDUES
1.Quelques rappels
FINANCIÈRES DE
LAgence de lenvironnement et de la maîtrise de lénergie (ADEME) a été créée par la loi n° 90-1130 du 19 décembre 1990 sous forme détablissement public à caractère industriel et commercial (EPIC). Elle résulte de la fusion de trois établissements publics dont elle a repris les missions. La signature avec lEtat dun contrat de plan en 1995, puis du contrat suivant (2000-2006) a permis de préciser les missions de lAgence et les objectifs que lui assigne lÉtat.
2.Un nouveau contrat dobjectifs
En janvier 2009, lADEME a signé avec lEtat unnouveau contrat dobjectifs qui couvre la période 2009-2012, et qui fixe sa feuille de route en tant quopérateur du Grenelle. Avec le décret du 28 mai 2009, le cadre statutaire de ses interventions a été revisité. Outre la confirmation des missions de lADEME sur lensemble des actions concourant à la lutte contre le changement climatique, le nouveau décret organise une collaboration plus étroite avec lÉtat en région et avec ses représentants. Enfin, au cours du dernier trimestre 2009,lADEME sest profondément réorganisée en interne de renforcer lefficience de son action et dassurer une plus afin grande transversalité et une meilleure synergie entre ses différents domaines de compétence.
3.Une agence aux activités très variées, dont la vocation nest pas toujours évidente
La Cour note que lADEME exerce unleadership incontestable dans le domaine des déchets rappelle quelle fut principalement une et agence du déchet jusquen 2002. De plus, dans les autres domaines de son intervention, elle opère conjointement avec dautres entités publiques. Or, selon la Cour des Comptes, «cette situation crée des interactions, donc des risques de redondances, de frottement, de coûts de transaction, de coordination». Dès lors, «le partage des tâches dans certains secteurs napparaît pas clairement». De plus, la Cour souligne deux caractéristiques de lADEME. Dune part, latransversalité. En effet, dans la mesure où elle intervient dans de nombreux domaines, sa plus-value doit principalement résider dans sa capacité à limiter les cloisonnements en son sein et entre acteurs publics, pour faciliter
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le traitement des questions transversales. Comme le note la Cour, il sagit à cet égard de «mettre des outils à la disposition des bénéficiaires qui leur permettent dappréhender le développement durable dans ses tous ses aspects grâce à lexpertise proposée par un guichet unique». De ce point de vue, la Cour relève avec satisfaction que laction de lADEME saméliore, notamment grâce à la réforme de son organisation en 2010. Dautre part, la Cour insiste surlinnovation et lanticipation. En effet, lADEME jouit de moyens humains et financiers lui permettant de consolider et dexploiter une expertise de haut niveau dans ses domaines dintervention. Pour la Cour, le bon emploi de ces ressources exige que «lADEME évite de se faire gestionnaire de processus de masse sur des modes dintervention répétitifs et quelle cherche au contraire à faire émerger des solutions innovantes, pour en assurer la diffusion». Or, la Cour constate que des progrès restent à faire en la matière.
B.UN FINANCEMENT DE PLUS EN PLUS IMPORTANT, DONT LORIGINE A ÉVOLUÉ
La Cour souligne que le financement de lADEME a été modifié quatre fois entre 1998 et 2008. Alors quelle disposait aux origines dun financement mixte, celui-ci est devenu purement budgétaire entre 1999 et 2005, puis,depuis 2006, les recettes fiscales ont repris une part prépondérante. Aujourdhui, elle dispose dequatre types de ressources mener pour à bien ces missions : des subventions versées par le budget général ; des taxes affectées ; des recettes attribuées par des tiers (fonds européen de développement régional, agence nationale de la recherche) ; des ressources propres modestes. La Cour note que la part de lEtat dans ce financement reste prépondérante, et que «ses choix dans larbitrage entre taxes et subventions marquent une grande volatilité». Depuis lexercice 2008, lADEME reçoit une fraction du produit de la taxe générale sur les activités polluantes avec plusieurs (TGAP), composantes, qui constitue son financement principal.La Cour estime que ce mode de financement nest pas sans susciter des difficultés. En effet, les recettes ne sont pas perçues par lADEME qui, de ce fait, éprouve des incertitudes au regard de la prévision de ses recettes. De plus, la Cour rappelle que lAgence a connu une crise de crédits de paiement au début des années 2000, qui na été résorbée quen 2007. Enfin, la Cour note que le budget triennal 2011-2013 prévoit une nouvelle programmation des interventions de lADEME dans le cadre du Grenelle, cohérente avec celle de ses financements budgétaires, et que le rythme des engagements a été revu pourgarantir la soutenabilité budgétaire de lAgence.
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II.LORGANISATION ET LE PILOTAGE DE LAGENCE
A.UNE ORGANISATION COMPLEXE
1.Une gouvernance renforcée
Le conseil dadministration de lADEME comporte 26 membres. La Cour note que la période sous revue se caractérise par la modification de la représentation de lEtat, dans le sens dun renforcement de la présence du ministère de lécologie, du développement durable, des transports et du logement (MEDDTL). De plus, elle observe avec satisfaction que le secrétaire général du ministère a été désigné en qualité de commissaire du gouvernement, en remplacement du directeur général de la prévention des risques, ce qui a permis daméliorer la transversalité, conformément aux observations émises dans son rapport particulier de 2006.
2.La dispersion persistante des services du siège
LADEME possède une nouvelle organisation depuis le 1er janvier 2010. Alors que ses services se regroupaient autrefois autour de quatre directions exécutives,lAgence est désormais structurée autour de quatre grands pôles et international ; programmes ; territoires ; (stratégie/recherche soutien)et dune fonction (communication). Comme le remarque la Cour, lun des enjeux de cette réforme sera de garantir la transversalité entre les différents pôles. De plus, la Cour rappelle, tout en le déplorant, quele siège de lADEME reste éclaté entre Paris, Angers et Valbonne. De surcroît, jusquen 2009, le siège dAngers était lui-même dispersé entre quatre sites. La Cour avait déjà dénoncé cette situation dans son rapport particulier de 2006. En effet, celle-ci est une cause de «surcoûts, de lourdeur voire de dysfonctionnement». De même, elle induit un «cloisonnement entre les équipes».Pourtant, aucune mesure ne semble être envisagée pour remédier à cette situation sous-optimale.
3.Un maillage régional très dense, qui doit être mieux articulé avec les services déconcentrés
LADEME dispose de 22 directions régionales en métropole et de 4 en Outre-mer, dont les effectifs oscillaient en 2009 entre une dizaine et une trentaine dagents, représentant 46 % de leffectif total. Dans son précédent rapport, la Cour constatait des écarts dactivité entre les délégations régionales et posait la question du maintien des plus petites dentre elles. LAgence a partiellement répondu à cette observation en créant trois directions de laction
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régionale à léchelon central, chacune étant responsable de huit à dix directeurs régionaux. LADEME accompagne les collectivités territoriales sur les volets des projets locaux relatifs à lenvironnement, lénergie ou au climat. Dans ce cadre, elle propose la mise en uvre dun contrat dobjectif territorial (COT). Jusquen 2008, 90 % des aides versées localement par lAgence sinscrivaient dans le cadre de contractualisations avec les collectivités locales.La Courreconnaît que cette contractualisation est une bonne pratique, maisémet deux réserves dune part, :chaque région présente des spécificités. Il peut en résulter des divergences dans les modes daction et les résultats. Cela suppose une présence vigilante du siège pour éviter de trop grandes différences, sans pour autant rigidifier le système à lexcès. Dautre part,les fonds Grenelle ne font lobjet daucune contractualisation. LADEME finance seule, en effet, les grands projets structurants du fonds chaleur ou du fonds déchets. Dans ces conditions, nombreuses sont les régions qui sinterrogent sur leur rôle. En ce qui concerne les relations de lADEME avec les services déconcentrés de lEtat, la Cour relève que le décret du 28 mai 2009 a introduit des modifications importantes.Les préfets deviennent ainsi les délégués régionaux de lADEME pour ce qui est de son action dans la région. La Cour note que cette nouvelle organisation a pu créer dessituations de conflitentre le préfet et les directions régionales, et quil faudra surmonter ces tensions.
B.UN PILOTAGE QUI PEUT ENCORE ÊTRE AMÉLIORÉ
1.Une double tutelle marquée par la prédominance du MEDDTL
LADEME est placée sous la double tutelle du ministère de lécologie, du développement durable, des transports et du logement, et du ministère de lenseignement supérieur et de la recherche. Cependant, le rôle de chef de file incombe de fait au premier en matière de pilotage stratégique. Cette position devra être confirmée, notamment à loccasion de la préparation du prochain contrat dobjectifs (à partir de lété 2011), et dans le cadre du suivi des investissements davenir.
2.Une performance qui peut être améliorée
Le contrat 2009-2012 retient 25 indicateurs clés de suivi complété par 37 indicateurs de dialogue de gestion, pour les besoins du pilotage de létablissement. De plus, il met en uvre un dispositif dereportingapplicable à lensemble des opérateurs :un rapport annuel de performance, présenté avec les comptes financiers et le rapport de gestion au vote du conseil dadministration. Enfin, le décret du 28 mai 2009 prévoit que le contrat