Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur l'évaluation de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne

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Le 12 mai 2010, la France a adopté une loi dédiée à l'ouverture et à l'encadrement du marché des jeux de hasard et d'argent en ligne. Le présent rapport présente une évaluation de l'application et des effets de la loi au regard de ses objectifs : lutte contre le marché illégal par la régulation de l'offre de jeux d'argent et de hasard sur internet, fins des monopoles du PMU, de La Française des jeux et des casinos, mise en place d'une autorité administrative indépendante, l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL), chargée notamment d'attribuer les agréments aux opérateurs de jeux, etc.

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Publié le 01 octobre 2011
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Langue Français

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N° 17   
SENAT SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012 
Enregistré à la Présidence du Sénat le 12 octobre 2011
 
 
RAPPORT D´INFORMATION 
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur l’n iovaéatlude laloin° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à laconcurrence à la etrégulation du ecteur desjeuxd’argentet dehasardenligne, s
 
Par M. François TRUCY,
Sénateur.
 
(1) Cette commission est composée de : MariniM. Philippe, président ; André, Michèle Marc, MmesM. François Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ;M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy, secrétaires ;Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet,MM. Philippe Yannick Botrel, Joël Bourdin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.  
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SOMMAIRE
SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS.........................................................11....................................
INTRODUCTION.91........................................................................................................................
PREMIÈRE PARTIE : UN BILAN DU MARCHÉ DES JEUX EN LIGNE DEPUIS LOUVERTURE..............2..............................................................................................................1
I. UN PARI RÉUSSI AUX PLANS INSTITUTIONNEL ET JURIDIQUE................................ 22
A. UN CADRE JURIDIQUE TRÈS RAPIDEMENT OPÉRATIONNEL......................................... 221. Un « calendrier impossible » qui a finalement été tenu........................................................... 222. Un taux dapplication inhabituellement élevé......................................................................... 23a) Des modalités dapplication rapidement fixées, à quelques exceptions près........................ 23b) Des conventions avec les opérateurs historiques qui nont toujours pas été signées ............ 243. Linstallation du CCJ : un retard inacceptable....................................................................... 25
B. UN CADRE « EURO-COMPATIBLE » MAIS ENCORE SOUMIS À DES ALÉAS ................. 261. La loi a permis douvrir un dialogue plus constructif avec la Commission européenne.......... 262. De nouvelles incertitudes sur les paris hippiques.................................................................... 27a) Au niveau européen : un dispositif national débattu ............................................................ 28b) Au niveau national : lavis de lAutorité de la concurrence et la réponse du PMU.............. 30
C. UN MODE DE RÉGULATION ORIGINAL ET PRESCRIPTEUR EN EUROPE ...................... 321. Laspiration croissante à une plus grande harmonisation européenne.................................... 32a) La Commission européenne a dû préciser sa stratégie......................................................... 32b) Le Livre vert de mars 2011 doit être suivi de vraies avancées ............................................ 332. Un nouveau cycle de régulation en Union européenne............................................................ 343. Les Etats-Unis sur la voie de louverture ?.........................................................................34....a) Une dialectique non résolue entre légalisation et interdiction ............................................. 43b) Le « Black Friday » et ses prolongements en Europe .......................................................... 44
II. LE NOUVEL ENVIRONNEMENT CONCURRENTIEL : UN SUCCÈS AU PRIX FORT ?................................................................6........4.............................................................A. UNE NOUVELLE OFFRE LÉGALE DIVERSIFIÉE ET COMPLÉMENTAIRE ....................... 461. Des conditions strictes dagrément par lARJEL..................................................................... 46a) Un vaste éventail dexigences légales, réglementaires et techniques ................................... 46b) La double certification du respect des obligations des opérateurs ....................................... 482. Plus de cinquante agréments délivrés dans les trois secteurs.................................................. 483. Des positionnements différenciés............................................................................15................4. De nombreuses disciplines et compétitions ouvertes aux paris................................................ 54a)Endroit,uneouvertureassezlarge.....................................................................................54b) En pratique, une concentration assez forte des paris sur quelques disciplines ..................... 59
B. UN MARCHÉ GLOBALEMENT CONFORME AUX PRÉVISIONS MAIS QUI COMPORTEDEGRANDESDISPARITÉS..............................................................................591. Un potentiel difficile à évaluer avant louverture.................................................................... 592. Un volume dactivité étoffé mais dont la dynamique est décevante.......................................... 60a) Un démarrage assez satisfaisant en 2010 ............................................................................ 61b) Des paris sportifs en berne et une activité dominée par le poker au premier semestrede2011................................................................................................................62
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3. Un marché qui ne sest pas développé au détriment du réseau physique................................. 64a) Deux offres manifestement complémentaires ...................................................................... 64b)LePMU,grandgagnantdelouverture...............................................................................654. Lessor de la pratique de laffiliation................76......................................................................a) Lappropriation dune pratique commerciale très répandue sur Internet.............................. 67b) Les mises en garde adressées par lARJEL ......................................................................... 685. Le profil-type du joueur en ligne : un homme plutôt jeune, qui mise des montants raisonnables..........................................................68.................................................................
C. DES OPÉRATEURS ENCORE FRAGILES DANS UN MARCHÉ À TENDANCE OLIGOPOLISTIQUE................................................................................................................691. Une activité très déficitaire en 2010, année atypique.............................................................. 692. Un modèle structurellement déséquilibré ?................................................................07.............a) Des pertes dexploitation en 2010 et 2011 présentées comme structurelles ......................... 70b) Un constat préoccupant mais qui peut être relativisé .......................................................... 713. Une intensité concurrentielle variable mais une concentration inéluctable............................. 734. Une ouverture de façade ?...............................74.......................................................................
D. UN RÉGIME DE PRÉLÈVEMENTS CRITIQUÉ ...................................................................... 751. Une démarche louable de simplification de la fiscalité........................................................... 752. Des recettes fiscales plutôt moindres quescompté.................................................................. 763. Des filières préservées..........................................7..8................................................................4. Des prélèvements sociaux destinés, pour partie, à la prévention de laddiction...................... 81a) Un important réaménagement des prélèvements sociaux sur les jeux en « dur » et en ligne............................................................................................................................... 81b) Une affectation des nouveaux prélèvements sur les jeux à lINPES et à lassurance maladie...............................................................................................................................835. Une fiscalité jugée contre-productive par les nouveaux opérateurs........................................ 86
III. LARJEL : UN RÉGULATEUR CRÉDIBLE....................................................................... 87
A.DESMISSIONSÉTENDUES....................................................................................................871. Des pouvoirs considérables en matière dagrément et de contrôle.......................................... 872. Les pouvoirs de mise en demeure et de sanction..................................................................... 89B.UNEORGANISATIONSTABILISÉE.......................................................................................901. Une structure complexe........................................................................9...0................................a)Lecollègeetlescommissions.............................................................................................90b)Lorganisationinterne........................................................................................................912. Des moyens adaptés39................................................................................................................a) Un budget qui permet dassurer le fonctionnement de lAutorité ........................................ 93b)Deseffectifsencroissance..................................................................................................933. Une coopération internationale bienvenue.............................................39.................................
C. UN PREMIER BILAN PLUTÔT POSITIF DES ACTIONS DE CONTRÔLE ET DE SANCTION...............................................................................................................................941. Une action plus axée sur la prévention que sur la sanction..................................................... 94a)Descontrôlesdiversifiés.....................................................................................................94b) Limplication dans la lutte contre les sites illégaux ............................................................ 95c) Une procédure de sanction encore peu utilisée .................................................................... 962. Une réelle crédibilité mais un certain manque de transparence.............................................. 97a) Un régulateur réactif, indépendant et pleinement investi dans ses missions ........................ 97b) Des critiques et pistes damélioration émanant des opérateurs comme de lAutorité........... 98
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IV. LE RESPECT DE LORDRE PUBLIC ENTRE SÉVÉRITÉ ET INCERTITUDES........... 99
A. LA LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT ET LE FINANCEMENT DU TERRORISME..........................................................................................................................991. Un régime clarifié et renforcé par la loi du 12 mai 2010........................................................ 99a) Une harmonisation globale pour lensemble des prestataires de jeux dargent et de hasard.................................................................................................................................99b)LerôlecentraldelARJEL.................................................................................................100c) Les autres mesures contribuant à la prévention ...................................................................101d)Ledéveloppementdescartesprépayées..............................................................................1022. Un processus dinscription du joueur très contraignant....1.30.....................................................a)Lesgarantiesdidentificationdujoueur..............................................................................103b) Un processus dinscription jugé trop dissuasif ....................................................................104c) La procédure controversée de « remise à zéro » des comptes joueur ...................................1053. Des risques limités de blanchiment sur les jeux en ligne.......................................................01..64. Des risques insuffisamment appréhendés pour les jeux et paris du réseau physique...............107
B. LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE ET LE MARCHÉ ILLÉGAL : DES ACQUIS FRAGILES................................................................................................................................1091. Un renforcement réel des instruments juridiques...........................................................09.1........2. Une efficacité variable du dispositif répressif.........................................................................111a)Leslimitesdelactioncivileetpénale................................................................................111b)Ladifficultédublocageoufiltragedessites.......................................................................112c) Un vaste éventail de moyens techniques de contournement pour les joueurs comme pourlesopérateurs..............................................................................................................1133. Un marché en régression mais dont lampleur est incertaine............1.31.....................................
C. LE RESPECT DE LINTÉGRITÉ DES COMPÉTITIONS SPORTIVES....................................1151. Lintégrité des compétitions sportives, une préoccupation du législateur................................1152. Un dispositif français en trois volets16............1...........................................................................a)Ladéfinitiondesparis........................................................................................................116b)Lapréventiondesconflitsdintérêts...................................................................................116(1) Linterdiction de parier imposée aux parties prenantes des compétitions16.1.................................(2) La séparation des organisateurs de compétitions et des opérateurs de paris en ligne...................117(3) Le rôle de lARJEL et les sanctions71..1...................................................................................c)Le«droitaupari».............................................................................................................1183. Une grande vigilance reste de mise.........119................................................................................a)Leprocessusdalerte..........................................................................................................119b)Unemenacequicontinuedexister.....................................................................................120c)Unarsenaljuridiqueinsuffisant..........................................................................................122
D. LA PROTECTION DES MINEURS : UN DISPOSITIF GLOBALEMENT SATISFAISANT........................................................................................................................1231. La réaffirmation du principe dinterdiction du jeu des mineurs et son extension aux jeux en ligne..........................................................................1.32................................................a) Un des objectifs dencadrement des jeux dargent et de hasard ...........................................123b) Un principe général qui ne connaît que trois exceptions .....................................................123c) Une obligation de résultat pour les opérateurs de jeu ..........................................................1242. Des modalités concrètes de mise en uvre................................................................412..............a) Les procédures dinscription et daccès aux sites de jeu......................................................124(1) Les dispositions de larticle 5 de la loi du 12 mai 2010.........................................124.................(2) Le contrôle de leur mise en uvre................521.......................................................................(3) Les principales faiblesses du dispositif........................612.........................................................b) Lencadrement de la publicité en faveur dun opérateur de jeu ...........................................126(1) Léquilibre souhaité par le législateur........6..21........................................................................(2) Laction menée par le Conseil supérieur de laudiovisuel......................................................27.1(a) Le champ dapplication de la délibération du CSA........................................128................
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(b) La définition des services et programmes de télévision et de radio présentés comme « sadressant aux mineurs ».................................................................................28.1..(c)LesmanquementsrelevésparleCSA..................130...........................................................(3) Les autres supports de communications commerciales............................................13.1..............(a) Les publications.........................................................................................113....................(b) Le secteur cinématographique...........................................................................1............33(c) Les services de communication au public en ligne.........................................................313(4) Les sanctions en cas de manquement..........................................................1.43........................V. LA PRÉVENTION ET LA LUTTE CONTRE LADDICTION : UN GOÛT DINACHEVÉ...........................53...........1....................................................................................
A. LA PREMIÈRE ÉTUDE DE PRÉVALENCE SUR LE JEU PROBLÉMATIQUE......................1361. Les résultats relativement moins alarmants que prévus dune étude tant attendue..................136a) Une étude greffée sur le baromètre Santé............................................................................137b) Un taux de prévalence du jeu problématique de 1,3 %........................................................1382. Limpact de louverture à la concurrence des jeux en ligne sur les comportements addictifs : une évaluation difficile...........................................................414................................a)Unmanquederecul............................................................................................................144b) Développement du jeu en ligne et addiction : un lien direct difficile à établir.....................145c) Les premières données sur le comportement des joueurs en ligne depuis lentrée en vigueurdelaloidu12mai2010.........................................................................................146
B. UN BILAN MITIGÉ DES MOYENS DESTINÉS À PRÉVENIR ET LUTTER CONTRELADDICTION.........................................................................................................1481. Lencadrement de la publicité dans un objectif de prévention de laddiction..........................149a) Une stabilisation des dépenses de publicité après un « pic » enregistré en juin 2010 ..........149b) La mise en uvre de lobjectif de prévention et de lutte contre laddiction ........................152(1) La signature de chartes de bonnes pratiques.....................................................251.....................(2) Laffichage de messages sanitaires......................................................................................154(a) Le contenu du message....................514..............................................................................(b) Les modalités de présentation................................................................54.1.......................(c) Les difficultés liées au dispositif................................................................551.....................(3) Lévaluation des conséquences de la publicité en faveur des jeux.......................1...7.5.................2. Lextension du dispositif des interdits de jeux aux jeux en ligne.........1..58...................................a) Les modalités de consultation du fichier des interdits de jeu par les opérateurs de jeuenligne.........................................................................................................................158b) Des premières données qui démontrent lutilité de la procédure .........................................159c)Deuxprincipalesdifficultéstechniques...............................................................................1603. Les modérateurs de jeu, le choix dune co-responsabilité de lopérateur et du joueur............160a) Un équilibre fondé sur la co-responsabilité .........................................................................160b) Les obligations devant être respectées par les opérateurs....................................................161(1) Les dispositifs dautolimitation des dépôts et des mises..............1.6.1.........................................(2) Les dispositifs de reversement des excédents du compte joueur vers le compte bancaire du joueur........161.................................................................................................................(3) Les procédures dauto-exclusion.....................162....................................................................(4) Linformation instantanée sur le solde du compte joueur............162............................................c) Une mise en uvre variable par les opérateurs ...................................................................1624. Linformation des joueurs et la mise en place du numéro dappel géré par le GIP ADALIS, un dispositif à parfaire......................................................................................63.......1a)Linformationdesjoueurs...................................................................................................163b) Le numéro dappel mis à la disposition des joueurs excessifs et à leur entourage, géréparlespouvoirspublics..............................................................................................165(a) Une anticipation de ses nouvelles missions................................................................165....(b) Une confusion avec lassistance technique des opérateurs............................661.................(c) Les difficultés liées aux premiers mois de mise en place................................861................c) Les autres organismes proposant un service dinformation et dassistance..........................1685. Un principe de linterdiction du jeu à crédit..071.........................................................................
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6. Les structures de prise en charge des joueurs, maillon oublié de la politique de lutte contre laddiction ?........................................................................................710........................a) La difficulté à identifier les crédits spécifiquement destinés à la lutte contre laddictionaujeu................................................................................................................170b) Le souhait non satisfait dun renforcement des moyens dédiés à ces structures ..................171
SECONDE PARTIE : DES AMÉLIORATIONS NÉCESSAIRES ET POSSIBLES.................173
I. LA RECHERCHE DUN MEILLEUR ÉQUILIBRE POUR LACTIVITÉ DES OPÉRATEURS LÉGAUX....471...................................................................................................
A.LECHAMPDELOFFRELÉGALE.........................................................................................1741. Un relatif statu quo sur les différents types de jeux......................................74.1..........................a) Maintenir linterdiction des jeux de pur hasard ...................................................................174b) Des garanties encore insuffisantes sur le pari à fourchette et la bourse aux paris ................175c) Elargir loffre légale de variantes de poker .........................................................................177d) Permettre dans certaines conditions laccès à des tables internationales de poker ...............177e) Clarifier le régime des jeux dhabileté (« skill games ») pour encadrer leur développement....................................................................................................................1792. Une extension modérée des supports de paris sportifs....................081........................................a) Louverture des paris aux matchs amicaux internationaux de football ................................180b) Une ouverture à envisager vers les paris à handicap ...........................................................1813. La nécessité de conserver strictement la seule forme mutuelle pour les paris hippiques................................................................................................218................................
B. LES DÉTERMINANTS DE LÉQUILIBRE ÉCONOMIQUE ....................................................1831. Le régime fiscal : a minima, privilégier le produit brut des jeux...........................................318..a)FaireévoluerlassietteverslePBJ.....................................................................................183b) La problématique du taux : ne pas « brader » le secteur en se fondant sur des hypothèsesincertaines........................................................................................................185c)LesincertitudesentourantlaTVA......................................................................................186d) Assurer le partage entre communes du prélèvement sur les hippodromes ...........................188e) Supprimer le prélèvement « pre flop » sur le poker ? ..........................................................189f) Consolider la fiscalisation des gains des joueurs assimilables à des professionnels .............1902. Les modalités de plafonnement du taux de retour aux joueurs91.......1.........................................a) Un niveau de plafonnement dont lefficacité reste incertaine ..............................................191b) Une règle de calcul inutilement contraignante ....................................................................1913. Une meilleure équité concurrentielle dans le secteur hippique............................................1...29a)Labondementdesgainsentrecourses................................................................................192b) Améliorer les conditions de mise à disposition des images .................................................193c) Garantir la prévention des conflits dintérêt ........................................................................194d)Lespistesécartéesparvotrerapporteur..............................................................................1954. Clarifier les relations entre lEtat et les deux opérateurs historiques.1..95..................................
II. LA PROTECTION DES PUBLICS VULNÉRABLES.........................1..96................................A. LE PROCESSUS DINSCRIPTION DES JOUEURS .................................................................196
B. LE RENFORCEMENT DES DISPOSITIFS DESTINÉS À LA PROTECTION DES MINEURS.................................................................................................................................1971. Des limites inhérentes au dispositif................................97.1........................................................2. Des pistes damélioration néanmoins envisageables...........................7..1.9.................................
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C. LA PUBLICITÉ : UN ÉQUILIBRE GLOBAL À MAINTENIR, DES ADAPTATIONS TECHNIQUESÀENVISAGER................................................................................................1981. Un équilibre général qui ne doit pas être modifié............................................................98.......12. Une évolution encadrée de la diffusion des communications commerciales dans les salles de cinéma......................................................................................................................1993. Lextension, si nécessaire, des pouvoirs du CSA pour lutter contre la dénaturation des émissions sportives et la « publicité clandestine »...........................................00.2................4. Une adaptation des modalités daffichage des messages sanitaires sur certains supports publicitaires002.............................................................................................................5. Lencadrement des offres commerciales et des « bonus »1..........................02..............................
D. VERS UNE AUGMENTATION PROGRESSIVE DE LA CONSULTATION DU FICHIERDESINTERDITSDEJEU.........................................................................................2021. Les effets contreproductifs dun allègement de la procédure dinscription sur la liste des interdits de jeu................................................2....20..............................................................2. Des aménagements techniques envisageables du dispositif de consultation du fichier des interdits de jeu par les opérateurs...203.................................................................................
E. LA PRÉVENTION ET LA LUTTE CONTRE LADDICTION : UN DISPOSITIF LARGEMENTÀPARFAIRE....................................................................................................2041. Le renouvellement régulier détudes sur les jeux................................................................420....2. La nécessité dune plus grande clarté de linformation des joueurs........................205................a) Revoir le contenu et la présentation des messages sanitaires...............................................205b) Mettre en place des campagnes de prévention ....................................................................2063. Renforcer le dispositif des modérateurs de jeu702........................................................................a)Unjusteéquilibreàtrouver.................................................................................................207b) Sinspirer des pratiques des « bons élèves » .......................................................................207c) Mener une réflexion sur linstauration dun numéro didentification unique .......................2084. La nécessité dune meilleure articulation entre le numéro dappel géré par le GIP ADALIS et les autres organismes dinformation et dassistance aux joueurs..........029................5. Renforcer les moyens des structures de prise en charge des joueurs problématiques..............210
III. LE RENFORCEMENT DE LINTÉGRITÉ DU JEU...........................................................211
A. DES AMÉLIORATIONS POSSIBLES EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LA FRAUDEETLOFFREILLÉGALE..........................................................................................2111. La prévention de la fraude et du blanchiment.......................1..12................................................a) Des solutions pour une meilleure authentification du joueur ...............................................211b) Une règlementation plus stricte pour les jeux du réseau physique.......................................2142. La nécessité de renforcer léviction des sites illégaux....214.........................................................a) Des moyens plus étoffés de constatation des infractions .....................................................214b) Renforcer les prérogatives des enquêteurs selon une habilitation très précise .....................215c) Une meilleure coopération entre les services de police judiciaire et lARJEL .....................216d) Etendre la portée des procédures civiles de blocage............................................................217e) La pénalisation du joueur, une voie désormais à ne pas écarter...........................................218
B. LA PRÉVENTION DE LA MANIPULATION DES RÉSULTATS SPORTIFS .........................2201. Contrôler le respect de la loi........................20.2..........................................................................a) Contrôler ladoption des règles de prévention des conflits dintérêts par les fédérations..........................................................................................................................220b) Contrôler le respect de linterdiction faite aux acteurs dune compétition dengager desparissurcelle-ci...........................................................................................................2212. Renforcer les règles régissant les conflits dintérêts................322...............................................a) Compléter le champ des interdictions pesant sur les sportifs en activité..............................223b) Compléter les interdictions relatives à la détention du capital dopérateurs de paris ...........2233. Encadrer de la même façon les paris sportifs « en dur » et les paris en ligne.........................224
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4. Pénaliser la corruption sportive25.2.............................................................................................a)Créerundélitdecorruptionsportive...................................................................................225b) Créer une obligation de déclaration de soupçon dun tel délit .............................................226
C. UNE PLUS GRANDE EFFICACITÉ ET TRANSPARENCE DE LARJEL...............................2271. Une autorité plus rapide et réactive......................................................................................2..27a) Doter lARJEL de la personnalité morale ? .........................................................................227b) Prévoir la possibilité de mesures conservatoires durgence.................................................229(1) Un collège relativement démuni en situation durgence........2.92.................................................(2) Les pouvoirs de lAutorité des marchés financiers30...2..............................................................(3) Habiliter le collège à prendre des mesures conservatoires...........231............................................c) Supprimer la condition de mise en demeure préalable avant louverture dune procéduredesanction.........................................................................................................2322. Créer une fonction de médiation au sein de lARJEL...........................................................32...23. Conforter les capacités denquête................................................................32......3.....................a)Elargirlechampdhabilitationdesenquêteurs.......................................