LAP 2003/2004 CH V
CHAPITRE V :
L’Etat et ses fonctions dans l’ économie
Section I :
ETAT ET P OUVOIRS P UBLICS : D ÉFINITION ET M OYENS D’ACTION
II –– Q Quu’’eessttccee qquuee ll’’ÉÉtatatt
B – Définitions
Pour l’économiste, l’État représente, au sens strict, l’administration publique centrale,
l’administration compétente pour l’ensemble du territoire (les ministères, le gouvernement, et
leurs services techniques, le Parlement, les organes de contrôle (inspection des finances, Cour
des comptes), les autorités administratives indépendantes (CSA, le médiateur de la
République), les organes juridictionnels (Conseil constitutionnel, Conseil d’ État)).
Au sens large, c’est l’administration centrale et la S écurité sociale.
Remarques :
- Pour les comptables nationaux (INSEE), l’État est une administration publique : APU
centrale ; les autres APU sont les collectivités territoriales, les organismes de Sécurité
sociale.
- Lorsqu’il raisonne, l’économiste assimile le plus souvent l’État au gouvernement car ce
dernier est l’institution chargée de définir et de mettre en œuvre les politiques
économiques.
A – Les fonctions de l’ État
Il existe 3 fonctions dans la typologie de RICHARD MUSGRAVE (Théorie des finances publiques
1959)
• Fonction de production et d’allocation des ressources : l’État produit des services
non marchands (administrations) et des biens et services marchands (entreprises
publiques). Pour cela, l’État alloue des ressources aux administrations et aux
entreprises publiques.
• Fonction de redistribution : l’État effectue des prélèvements sur les revenus et verse
des prestations et des subventions.
• Fonction de régulation ou de stabilisation : l’État a pour mission de réguler l’activité
économique, d’une part, en menant des politiques conjoncturelles à court terme
(exemple : relancer l’activité en cas de ralentissement ou de récession (politiques de
“ go ”) ou au contraire freiner cette activité en cas de surchauffe (politiques de
“ stop ”)). L’objectif de ses politiques est de défendre les grands équilibres macro
économiques (croissance, pleinemploi, stabilit é des prix, équilibre extérieur, du
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commerce extérieur). Cette fonction de régulation peut aussi être étendue aux
politiques structurelles à long terme : visant à agir sur les structures de l’économie
(éléments stables et durables), sur les r ègles durables d’organisation de l’ économie.
Remarques :
- La typologie de MUSGRAVE est très controversée dans la mesure où les trois fonctions ne
sont pas toujours clairement distinctes. Dans les années 60, un débat a opposé Samuelson
et MUSGRAVE sur cette question. En effet, la fonction de régulation s’opère au travers des
dépenses et des prélèvements ce qui affecte la fonction de redistribution et la fonction
d’allocation des ressources. Par exemple, les ressources des administrations pourront être
réduites suite à des mesures de rigueur budg étaire.
- Cette typologie peut être utilisée pour situer les différentes écoles de pensée. Par exemple,
les libéraux récusent toute fonction de régulation dévolue à l’État. Alors qu’au contraire,
les keynésiens insistent lourdement sur cette fonction. Enfin, cette typologie peut être
utilisée pour analyser l’ évolution dans le temps du r ôle de l’ État.
B – Évolution du rôle et des fonctions de l’ État
e1 – De l’Ancien Régime au XIX siècle
C’est l’ère de l’État non interventionniste. L’État est proche de ce que les libéraux appellent
“ l’État gendarme ” ou l’État minimal dont le rôle se résume aux fonctions régaliennes :
assurer la s écurité int érieure et ext érieure et administrer la justice (police, arm ée, justice).
e2 – De la fin du XIX siècle à 1914
La fonction d’allocation des ressources se développe avec le développement de l’offre de
biens collectifs, de services publics ( éducation, école).
3 – Entre les deux guerres et surtout après 1945
La fonction de redistribution et de régulation de l’économie devient prépondérante avec le
triomphe des id ées keyn ésiennes.
C – Les finances publiques : moyens d’action des pouvoirs publics
A – Le budget de l’État
Le budget de l’État est l’ensemble des comptes qui décrivent pour une année civile toutes les
dépenses et toutes les recettes de l’ État, les comptes de la S écurité sociale ne faisant pas partie
du budget. Le budget de l’État en France constitue la partie comptable de la loi de finances.
erLa loi organique du 1 août 2001 (LOLF) réforme profondément l’ordonnance du 2 janvier
1959 portant loi organique relative aux lois de finances qui fixait jusque là la constitution
financière de la France. La mise en œuvre de la nouvelle loi doit s’étendre sur quatre ans
(2002 2005). La loi de finances de 2006 sera la première à appliquer l’intégralité du
dispositif prévu par la LOLF. Suivant l’art. 1 de la LOLF, « les lois de finances déterminent
pour un exercice (une ann ée civile) la nature, le montant et l’affectation des ressources et des
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charges de l’État ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent
compte d’un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des
programmes qu’elles d éterminent. »
On distingue plusieurs lois de finances :
- la loi de finances de l’année ou initiale (LFI) qui prévoit et autorise pour chaque année
civile l’ensemble des ressources et des charges de l’ État.
- les lois de finances rectificatives (LFR) ou “ collectif budgétaire ” qui modifie en cours
d’année les dispositions de la loi de finances initiale.
- la loi de règlement qui constate les résultats d’exécution de chaque année civile et
approuve les différences entre ces résultats et les prévisions de la loi de finances initiale
modifiée par d’ éventuelles lois de finances rectificatives.
- les lois éventuellement adoptées en urgence : si la loi de finances n’a pu être promulguée
avant le d ébut de l’exercice (art. 47C ; art. 45LOLF)
Quatre principes gouvernent le budget :
- l’universalité (nonaffectation) : aucune recette n’est a priori affectée à une dépense
particulière.
- l’annualité : l’autorisation de percevoir des impôts pour effectuer des dépenses ne peut
être qu’annuelle.
- l’unité : l’ensemble des dépenses et des recettes doit être présenté dans un document
unique.
- la sp écialité : les d épenses sont examin ées par le Parlement de fa çon d étaillée.
B – Les dépenses publiques
1 – Définition
Les dépenses publiques correspondent aux sommes dépensées par les APU : l’État, les
collectivités territoriales et la S écurité sociale.
Instituées par la LOLF dans la perspective d’un budget regroupant les d épenses par objectif et
non plus par nature, les dépenses sont présentées dans le cadre de programmes qui sont les
composantes des missions. Les programmes constituent, après ces dernières, le deuxième
niveau dans la nomenclature de regroupement des cr édits.
Art. 7LOLF : « Un programme regroupe les cr édits destin és à mettre en œuvre une action ou
un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des
objectifs précis, définis en fonction de finalité d’intérêt général, ainsi que des résultats
attendus et faisant l’objet d’une évaluation. »
En outre, la LOLF pr écise que « les cr édits sont sp écialisés par programme ou par dotation. »
Nouvelle unité de spécialisation budgétaire : les 100 à 150 programmes appelés à succéder
aux 850 chapitres budgétaires constituent ainsi la structure de base de la nouvelle
nomenclature budg étaire.
2 – Évolution
Depuis un siècle, l’accroissement du poids des dépenses publiques dans le PIB est spectaculaire : le
erapport est passé de 15 % au début du XX siècle à plus de 55 % aujourd’hui. On note cependant des
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différences suivant les pays : la proportion est plus faible dans les pays anglosaxons (USA : 33 %,
mais il faut noter qu’une grande partie des dépenses sociales est privatisée), mais plus forte dans les
pays scandinaves (environ 66 %).
3 – Explications
b – La loi de WAGNER : l’effet de fatalit é
Le constat d’une augmentation des dépenses publiques dans le PIB a été posé dès la fin du
e
XIX siècle par un économiste allemand ADOLPHE WAGNER qui a énoncé une loi : la loi de
Wagner ou de l’effet de fatalité (1880) : sur le long terme, les dépenses publiques augmentent
plus vite que la production privée, c’estàdire qu’en longue p ériode, les dépenses publiques
augmentent plus vite que le PIB ; en d’autres termes, l’élasticité des dépenses publiques par
rapport au revenu national est sup érieure à l’unit é.
La croissance économique et le d éveloppement qui l’accompagne nécessitent une intervention
accrue de l’ État. En effet :
- La croissance économique s’accompagne d’une industrialisation et d’une
complexification croissante de l’économie que l’État doit gérer. Cela se traduit par une
augmentation des dépenses liées à la production de biens collectifs (éclairage, services
publics urbains, maintien de l’ordre, construction d’infrastructures).
- La croissance économique s’accompagne également d’une hausse du niveau de vie de la
population qui entraîne une augmentation de la demande de services nonmarchands
fournis par l’État (éducation, culture, santé, loisirs, etc.…). (cf. loi d’Engel : lorsque le
revenu des ménages augmente, la part dans leur budget des dépenses consacrée aux biens
dits sup érieurs s’accro ît).
c – Limites de la loi de