Les instruments - Centre d analyse stratégique
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Description

  • cours - matière potentielle : construction
  • cours - matière potentielle : la période d' engagement allant
  • exposé
LA NOTE DE SyNTHèSE Novembre 2011 no251 Le Protocole de Kyoto signé en 1997 établit un cadre réglementaire de coopération pour lutter contre le changement climatique et réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES). Arrivant à son terme en 2012, cet accord doit être remplacé. Les négociations onusiennes en ce sens tentent de faire émerger un accord plus ambitieux, en termes d'objectifs de réductions d'émissions comme de pays signataires, d'autant que la Chine et les États-Unis, les deux principaux émetteurs, ne sont pas astreints à des engagements.
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Centre Novembr n e o 2 2 0 5 1 1 1 d’analyse LANOTE stratégique DESyNTHèSE Développementdurable Lesinstrumentséconomiques auserviceduclimat LeProtocoledeKyotosignéen1997établituncadreexistantesentrelesdifférentspays.Laccordde réglementairedecoopérationpourluttercontreleCancúndedécembre2010,etprobablementceluide changementclimatiqueetréduirelesémissionsdeDurbanenfindannée,soriententversuneapproche gazàeffetdeserre(GES).Arrivantàsontermeenpluspragmatique,oùlesÉtatsinscriventdesobjectifs 2012,cetaccorddoitêtreremplacé.Lesnégociationsderéduction,noncontraignantsauniveauinternatio- onusiennesencesenstententdefaireémergerunnal,maisencohérenceavecleurpolitiqueclimatique accordplusambitieux,entermesdobjectifsdenationale. réductionsdémissionscommedepayssignataires,Lebutdesprochainesconférencesestdeconstruire d’autantquelaChineetlesÉtats-Unis,lesdeux principauxémetteurs,nesontpasastreintsàdeslesbasesdecettearchitecturecompositeetpotentiel- engagements.Siunprixuniqueducarbone(issulementdedéfinirlesnouveauxinstrumentspermettant dunetaxeoudunmarchédepermis)seraitloptiondemettreencohérencelesdifférentesinitiatives lamoinscoûteuseetlaplusefficaceauniveaunationaleset/ourégionales,voiredincitercertains global,untelaccordestdifficileàenvisagerdanslaÉtatsaujourd'huiréticentsàsengagerprogressivement prochainedécenniecomptetenudesdisparitéspourlaprotectionduclimat. g
1 Préparer,danslesmoisàvenir,lesconditionsd’uneexpérimentationd’échangede quotasdeCO 2 entrelemarchéeuropéen(ETS)etceluid’autrespays. 2 Rétabliruneneutralitéconcurrentielledanslessecteursindustrielslesplusémetteurs, lesplusexposésàlaconcurrenceinternationaleetlesplusfacilementdélocalisables, parlamiseenplaced’accordsentrelesentreprisesdedifférentspaysd’unmême secteur(notammentlesentreprisesdessecteursduverre,ducimentetdel’acier, fortementémettrices). 3 InscriredanslesaccordsdeDurbanlapossibilité,pourunpays,deréduireses émissionsdegazàeffetdeserreenfinançantdesréductionsdansd’autrespaysgrâceà desmécanismesdeprojetaméliorés,héritésduProtocoledeKyoto,ouàd’autres dispositifss’appuyantsurdenouvellesméthodologiesafindefinancer:i)desprojets dontl’additionnalitédesréductionsd’émissionspourraitêtresimpleàvérifierou garantieparunedécote;ii)desprogrammes,parexempled’améliorationdel’efficacité énergétique;iii)ledéveloppementdetechnologiespropres,éventuellementdansle cadred’accordsrégionauxoumêmebilatéraux. 4 Harmoniserlesrèglesdemesureetdecomptabilisationdesémissions. 5 Créeruninstituteuropéenderechercheetdeformationsurlesmécanismes économiquesdelaluttecontreleréchauffementclimatique. www.strategie.gouv.fr
Centred’analysestratégique
Laluttemondialecontreleréchauffement climatiqueaprissonessoravecl’accord concluàKyotoen1997,quiassigneà38pays industrialisés(dits“del’AnnexeB” (1) )des engagementschiffréspourunediminution globalede5,2%desémissionsmoyennes deCO 2 en2012parrapportauniveaude1990. Cetaccordspécifielesmodalitésde fonctionnementjusqu’en2012:au-delà,les Étatsneserontastreintsàaucunobjectifde limitationd’émissions,inscrit dansunaccordjuridiquementcontraignant. lesdiscussionssemultiplientdoncpour tenterdedéfinirunenouvellearchitecture climatique,quisuccèderaauprotocolede Kyoto. Lorsdesdernièresconférencessur leclimat,àCopenhagueetàCancún, denombreuxpays,dontlaChineetlesÉtats- Unis,jusqu’alorsexemptsd’engagement,ont acceptéd’indiquerunobjectifd’atténuationà l’horizon2020,sansquecesdéclarationsaient uncaractèrelégalementcontraignant. L’ensembledecesengagementscouvre désormais80%à90%desémissions mondiales,contre55%àl’époquedu ProtocoledeKyoto.Pourautant,ilssontloin d’êtreaussiambitieuxquelesouhaiteraient climatologuesetexpertsduchangement climatique. Faceauxdifficultésàs’entendresurdes instrumentscommuns,quecesoitunobjectif mondialderéductiondesémissionsouune taxecarbonemondiale, lesnégociations s’oriententdavantageversunenouvelle formedecoopération,quel’onpourrait qualifierde“polycentrique”,danslaquelle chaqueÉtatdéfinitsespropresobjectifs deréductionetchoisitsesinstruments économiquesdeluttecontrele réchauffementclimatique. Sicettenouvelle formedecoopérationalemérited’êtreplus flexible,ellenécessitecependantune concertationapprofondieafindeparvenirà
unengagementglobalsuffisammentambitieux pourcontenirlahaussedelatempératuremoyenne etsuffisammentefficacepourabaisserlescoûts despolitiquesenvironnementalesenvisagées. Laconstruction D’uneapprochevolontaire L’accorddeCancún,signéendécembre2010parl’en- sembledesparticipantsdelaConvention-cadredes Nationsuniessurleschangementsclimatiques(CCNUCC), marquelafindel’“èreKyoto”etannonce,aumoinspour untemps,unenouvellemanièredeconcevoirlaprotec- tiondubienpublicglobalqu’estleclimat (2) . Encadré1 LesmécanismesdemarchéduProtocoledeKyoto ParmilespayssignatairesdelaConvention-cadredes Nationsuniessurleschangementsclimatiques,uncertain nombreontratifiéleProtocoledeKyotoetontprisdes engagementsderéduction:cesontlespaysditsde l’AnnexeB.Chacund’entreeuxsevoitainsiassignerune ciblederéduction,maisaégalementlapossibilitéd’utiliser desmécanismes,dits“deflexibilité”,quiluidonnentle droitderemplirsonobjectifautrementquepardes réductionsd’émissionsdomestiques.Lepremierdispositif estceluid’échangededroitsd’émissionsentreÉtats: lesengagementsprissontconvertisenpermisd’émission. Chaquepaysreçoitdoncuncertainnombrededroits àémettre,correspondantàsonplafondd’émissionfixé parleProtocoledeKyoto.Cescréditssontdistribués gratuitementàchaqueÉtatparlesecrétariatdelaCCNUCC. Onneregardel’équilibredescomptesqu’àlafindela période,en2013. Siunpaysdépasselesquantitésattribuées,ildevra acheterlescréditsmanquantsàd’autresÉtats,dontles émissionsaurontétéinférieuresàcellesautorisées. Leseconddispositif,dit“mécanismesdeprojet”,s’appuie surdesprojetsbas-carbone,dontlefinancementdonne accèsàdescréditscarbone,utilisablesparlesÉtatspour remplirleurobjectif. Lesporteursdeprojetnereçoiventdescréditscarbonequ’à laconditiondepouvoirdémontrerl’“additionnalité”deleur projet,c’est-à-direlefaitquelesréductionsd’émissions n’auraientpaseulieusanslui.Cesprojetspeuventêtre implantésdansd’autrespaysdel’AnnexeB(miseenœuvre conjointeouMOC)oudansdespayshorsAnnexeB (mécanismededéveloppementpropreouMDP).
(1)Selonl’article3duProtocoledeKyoto:“LesPartiesviséesàl’Annexe1fontensorte,individuellementouconjointement,queleursémissionsanthropiquesagrégées, expriméesenéquivalent-dioxydedecarbone,desgazàeffetdeserreindiquésàl’AnnexeAnedépassentpaslesquantitésquileursontattribuées,calculéesenfonction deleursengagementschiffrésenmatièredelimitationetderéductiondesémissionsinscritsàl’AnnexeBetconformémentauxdispositionsduprésentarticle,envuede réduireletotaldeleursémissionsdecesgazd’aumoins5%parrapportauniveaude1990aucoursdelapérioded’engagementallantde2008à2012”.L’Annexe1 regroupel’Australie,leCanada,l’Unioneuropéenneetsesmembres,lesÉtats-Unis,l’Islande,leJapon,laNouvelle-Zélande,laSuisse,laTurquie,laBiélorussie,la FédérationdeRussie,l’Ukraine.L’AnnexeBcomprendlespaysdel’Annexe1,sanslaBiélorussieetlaTurquie.S’yajoutentlaCroatie,leLiechtenstein,Monacoetla Slovénie. (2)Pourplusdeprécisionssurl’accorddeCopenhague,voir:AuverlotD.etBarreauB.(2010),“Copenhagueoulanouvelledonneclimatiqueinternationale”, LaNotedeveille, n°172,Centred’analysestratégique,janvier.Pourplusdeprécisionssurl’accorddeCancun,voir:AuverlotD.etBarreauB.(2011),“DeKyotoàDurban:l’inventiond’une nouvellecoopérationclimatique”, LaNoted’analyse, n°213,Centred’analysestratégique,février. 2
protégerunbienpublicglobal:unecoopération ( internationalemaisdesactionslocales LavolontéaffichéedelaCCNUCCderallierleplusgrand nombreàlaluttecontrelechangementclimatiquese heurteàunobstaclemajeur. Silechangementclimatique estunproblèmemondialetnécessitedoncunobjectif global,sesconséquencessontavanttoutlocales. Ainsi, latentationestfortedelaisserlesoinàd’autrespays deréaliserdesefforts,quipeuventêtrecoûteux.Celaest d’autantplusvraique,d’aprèslegrouped’experts intergouvernementalsurl’évolutionduclimat(GIEC), lesrégionsdumondeseraientinégalementtouchées. Certainspaysdel’hémisphèrenordpourraientavoir accèsàdenouvellesterrescultivablesalorsquede gravesconséquencesentermesdesécuritéalimentaire oudesantétoucheraientl’Afrique,l’Asiecentraleetdu Sud,etl’Amériquelatine.Autreobstacleàlasignature d’unaccord,le problèmeduchangementclimatiqueest relativementnouveauetn’estdoncpasencorereconnu partouscommeunemenaceréelle. Enfin,laplupartde cespaysn’ontpaslesfondsnécessairespourfinancer leuradaptationàdestempératuresplusélevées,etn’ont doncpasnonpluslesmoyensdedévelopperetd’installer destechnologiesplussobresenénergie,quileurpermet- traientdenepasemprunterlemêmesentierdedévelop- pementquelespaysindustrialisés. Elévationdelatempératureen2100 dansl’hypothèsed’unréchauffementmoyen de2,8°C
Source:GIEC Laprotectionduclimatrésulted’actionssingulières, maisbénéficieàtous,quelesÉtatspaientounonleprix delalimitationdesémissions. Ungouvernementpeut
LANOTE Novembr n e o 2 2 0 5 1 1 1 DESyNTHèSE
doncconsidérerqu’ilaintérêtàlaisserlesautresagir àsaplace:celaneluicoûterienmaisilbénéficiedes actionsdesautres(leséconomistescomparentcecom- portementàceluid’unpassagerclandestin).Làestle nœudduproblème:certainspayssontpeuconscientsde lamenaceclimatique;d’autresinvoquentledroitau développementetlaresponsabilitéhistoriquedespays développésetconsidèrentquecesderniersdoiventassu- merlamajeurepartiedel’effort;untroisièmegroupene peuttoutsimplementpasfinancerdesinfrastructures productivespluséconomesenénergie.Au-delàdel’hété- rogénéitédespositions,laplupartdespaysadoptent unepostureattentiste,cars’engagersurdesobjectifs ambitieuxreprésenteuncoûtimportant,quipourraitnuire àlacroissance,etced’autantplussilesautresneleur emboîtentpaslepas.Ilapparaîtalorsclairementqu’ à courttermeunaccordambitieuxsurunecibleglobale d’émissionssemblepeuprobable (3) , cequereconnaît implicitementl’accorddeCancún. D’unprixuniqueducarbone ( àunpaysageclimatiquefragmenté Unprixuniformeducarbonediminueraitlescoûtsd’atté- nuationdesémissions,enconduisantàuneégalisation descoûtsmarginauxd’abattemententrepaysetentre secteurs (4) (encadré2). DanslecadreduProtocoledeKyoto,chaqueÉtats’était vuassignerunobjectifderéduction,detellesortequela sommedecesengagementscorrespondaitàunecible globale.Pourlesrespecteràmoindrecoût, leProtocole prévoyaitlamiseenplaced’unmarchémondialdeper- misd’émissionsentreÉtats,quiàtermeauraitpu conduireàunprixuniqueducarbone. Néanmoinsce marchén’ajamaisréellementvulejour. Jusqu’àlaconférencedeCopenhague,endécembre 2009,l’ambitionétaitdepoursuivrecemarchéentre Étatsàtraverslerenouvellementdesobjectifsdespays del’AnnexeBetleurextensionàd’autres,notamment lesdeuxprincipauxémetteursmondiauxquesontla ChineetlesÉtats-Unis,quiétaientjusqu’alorsexemptés d’engagementdanslecadreonusien (5) .Maislemanque deconfiancedanscesystèmen’apaspermisdevoir émergerunréelmarché:lestransactionseffectuéessont restéespeunombreusesetconfidentiellesetn’ontdonc pasfavorisél’émergenced’unprixmondialducarbone. Ainsi,faceàladifficultédenégocierunobjectifglobalet àl’échecdu“marchédepermisKyoto”,lesnégociations
(3)OstromE.(2009), APolycentricApproachforCopingwithClimateChange, documentpréparépourle WorldDevelopmentReport2010 delaBanquemondiale. (4)TiroleJ.(2009), Politiqueclimatique:unenouvellearchitecturemondiale, rapportn°87,Conseild’analyseéconomique. (5)Cesdeuxpayssontexemptéspourdesraisonstotalementdifférentes:laChinenefaitpaspartiedespaysdel’AnnexeB,alorsquelesÉtats-Unisenfontpartiemais n’ontjamaisratifiéleProtocole. 3 www.strategie.gouv.fr
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depuisCopenhaguesemblents’orienterdavantagevers uneapproche PledgeandReview (littéralement“pro- messeetvérification”),danslaquellechaqueÉtatfixeson objectifdemanièreunilatérale(cohérentavecsapolitique climatiquenationale),sansl’inscrirecommeunengage- mentlégalementcontraignant. Afinderespecterlesobjectifssetrouvantdansl’accord deCancún, lespaysmettentenplacedifférentesinitia- tivesrégionalesetsectorielles,préfigurantunpaysage deluttecontreleréchauffementclimatiquefragmenté. Certainssetournentversdesmarchésdepermis d’émissions(ou“marchéscarbone”), qui,auniveau fédéral,ontmontréleurefficacitéauxÉtats-Unis(marché depermisd’émissionsdeSO 2 entreunitésgénérantde l’électricité),puisenEurope. Lesystèmecommunautaired’échangedequotasd’émis- sions,oumarchéETS (6) ,aprisformeen2005,danslebut derépartirl’effortliéàl’objectifderéductionde8%,fixé parleProtocoledeKyoto,entrelespaysmembres. L’Unioneuropéenneadéjàannoncéqu’elleprolongerait cetobjectifau-delàde2020 (7) , enlefaisantpasser,àcet horizondetemps,à20%,voire30%encasd’accord international“satisfaisant” (8) . MaislemarchéETSn’estpasuncasisolé.Ainsi,laNouvelle- Zélandes’estdotéeen2009d’unmarchéquiestdans unepremièrephasedetest(2010-2012).LeParlement australienavotéenoctobre2011uneloiproposantla miseenplaced’unetaxecarbonemi-2012,censéese transformeren2015enmarchédepermiscarbone.Aux États-Unis,lecontextepolitiquelaisseplanerdesdoutes quantàunvoteprochaindelaloiétablissantunmarché depermis–projetdeloiprésentédevantlaChambre desreprésentantsen2009.Néanmoins,certainesinitia- tivesrégionalesvoientlejour:le RegionalGreenhouse GasInitiative (RGGI)pourdixÉtatsdelacôteEst(depuis 2009),le WesternClimateInitiative (WCI)pourseptÉtats delacôteOuestetquelquesprovincescanadiennes,et le MidwesternGHGReductionAccord (MGGRA)poursix Étatsaméricainsducentreetuneprovincecanadienne.
D’autrespaysévoquentlapossibilitédemettreenplace unmarchédepermisd’émissions:leJaponmais égalementlaChine,quiainscritdanssondouzièmeplan quinquennallamiseenplacedeprojetspilotes(marchés carboneoutaxes)permettantauxprovinceschinoisesde respecterleursobjectifsdebaissedel’intensitécarbone. LasommedesengagementsdesÉtatsrestecependanten deçàdeseffortsàentreprendre.D’aprèslerapportduPNUE (ProgrammedesNationsuniespourl’environnement)publié en2010 (9) ,lasommedesengagementsannoncésparles paysàCopenhaguenepermettrapasdelimiterl’augmen- tationdelatempératuremoyenneà2°C (10) . Afind’amener lesÉtatsàreleverleurniveaud’ambition,laCCNUCC alancéuneréflexionsurl’élaborationdenouveaux mécanismesdemarchéquipermettraientderendreles initiativesencoursdeconstructionplusefficaces. Le secrétariatdelaConvention-cadreadoncdemandéaux paysdefairedespropositionsencesens. reLierpourraLLier: unraccorDementpour DesmarchÉsplusefficaces L’unicitéduprixducarbonegarantit,enthéorie,l’effi- cacitédel’architectureclimatique,c’est-à-direl’at- teintedesobjectifsderéductionaumoindrecoût. Cependant,samiseenœuvreseheurteàdestransferts decréditsentrepaysquipeuventsusciterdesréserves ainsiqu’àdesproblèmesd’équité:enl’absencedetrans- fertscompensatoires,imposerunmêmeprixducarbone pourraitconduireàdesconséquencesnonnégligeables surlepouvoird’achatdespopulationsdecertainspaysen développementetneconstitueràl’inversequ’unsignal prixtrèsfaibledanscertainspaysdéveloppés (11) .Il convientdèslorsderéfléchiràdessolutionsderempla- cementàlanégociationd’unprixuniformeducarbone, quipermettentàlafois d’améliorerl’efficacitéécono- miqueglobaledespolitiquesclimatiquesetdepréser- verlecaractèreflexibleetvolontairedesinstruments utiliséspouryparvenir.
(6)EmissionTradingScheme. (7)Lesémissionscouvertesparl’ETSreprésententenviron40%desémissionseuropéennes:l’objectifderéductioneuropéenestde21%pourl’ETSd’icià2020. (8)LorsduConseileuropéendemars2007,l’Unionavaitretenuunobjectifde20%enprécisantquelaCommissionproposeraitauParlementetauConseileuropéensdes mesuresderéductionsupplémentairespouratteindrel’objectifde–30%envisagé“encasd’accordinternationalsurdesréductionsdeplusde20%parrapportaux niveauxde1990,conduisantlesautrespaysdéveloppésàadopterdesobjectifsderéductioncomparablesetlespaysendéveloppementlesplusavancéssurleplan économiqueàapporterunecontributionadaptéeàleursresponsabilitésetcapacitésrespectives”. (9)PNUE(2010), TheEmissionsGapReport,novembre, http://www.unep.org/publications/ebooks/emissionsgapreport/index.asp. (10)SelonleGIEC,pourrespecterles2°Cd’augmentation,ilfaudraitémettremoinsde44GtdeCO 2eq en2020.D’aprèslescénarioleplusoptimiste,selonlequellespays respecteraientscrupuleusementleurobjectif,lesémissionsatteindraient49GtdeCO 2eq ,soit4Gtdeplusqu’aujourd’hui,et5Gtdetropparrapportàlarecommandation duGIEC. (11)Pourlesimpactsmacroéconomiques:OCDE(2008), ClimateChange:WhatDoWeDo?. Pourlesimpactsmicroéconomiques:Hourcade etal. (2006), Unprixuniquedu carbonedansunmondehétérogène?Jalonspouruneré-interprétationdeKyoto, Fondationdelarecherchepourledéveloppementdurableetlesrelations internationales,4avril.
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( leraccordementdirectdesmarchés g lesgainsàl’échange Mêmesilacriseéconomiquearetardédenombreux projets,certainsmarchéscarbonecommencentàémer- geret,aveceux,l’idéedereliercesinitiativesentreelles. Surlemêmeprincipequel’instaurationd’unprixunique, unraccordementdiminueglobalementlecoûtdesatté- nuations, enpermettantauxacteursdefairelesinvestis- sementsnécessairespouratteindreleurobjectiflàoùils sontlesmoinscoûteux(encadré2):ainsi,l’undes acteursdeviendraacheteurnetdepermiscarbonesiles effortsqu’iladéjàfournisousilastructuredesonsys- tèmeproductiffontquelesréductionsfaitesauniveau nationalluicoûtentdavantagequeleprixdupermissur l’autremarché.Réciproquement,lepayspartenaire deviendravendeurnetdequotas:ilbénéficieradepoten- tielsderéductionàmoindrecoût.Pourcepays,leprix d’équilibredupermisseraplusélevéques’iln’yavaitpas euraccordement,maisilpourravalorisertoutesles réductionsd’émissionsqu’ilaurafaitesau-delàdeses réductionsd’émissionsauprixdemarché,cequirepré- senterapourluiungainnet (12) . Encadré2 Leraccordementdedeuxmarchés: desbénéficesmutuels Àobjectifsderéductiondonnés(x 1 etx 2 ),l’ouverture esttoujoursavantageusepourlesdeuxmarchés,etce d’autantplusquelesprixavantleraccordementsont différents.Ils’accompagnecependantd’untransfertde capitauxentrelesdeuxpays. Lesdeuxairescoloréesde lafiguredegauchedésignentlecoûtsupportéparlesdeux payspourremplirleurobjectifenautarcie( abcj pourle pays1avecunobjectifx 1 et echf pourlepays2avec unobjectifx 2 ).Aprèsraccordement(figuredubas), l’objectifglobalx 1 +x 2 estréaliséàuncoûtmoindre (aire abefg ).Lepays1réalisedavantagederéductions d’émissionsparrapportaucasautarcique,maisen vendantleprixdupermisàunprixsupérieur,ilgagnel’aire ijg .Lepays2neréalisequ’unepartiedesesengagements auseindesesfrontièresmaisachètedespermisau pays1:ilréaliseungaincorrespondantàl’aire hig par rapportaucasautarcique(figureduhaut).Lepays2verse aupays1unesommecorrespondantàl’aire cdgi .S’il permetaupays2depayersesréductionsmoinscher (etdoncd’allégersadépense),cetransfertdecapitaux pourraitêtreunpointpolitiquementsensiblequi conditionneraitlechoixdupartenaireauquellepays2 chercheraitàserelier.
LANOTE Novembr n e o 2 2 0 5 1 1 1 DESyNTHèSE
Avant(figureduhaut)etaprèsraccordement (figuredubas)dedeuxmarchés, àobjectifsx 1 etx 2 donnés
Source:Centred’analysestratégique g leslimitesliéesauxcomportementsstratégiques desacteurs Laprotectionduclimatprofiteàtous,alorsquelesstra- tégiespourlepréserverrelèventdespolitiquesnationales etreprésententuncoûtimportant. L’objectifderéduction estdonclerésultatd’unarbitragepolitiqueentreles coûtsliésàl’abaissementdesémissionsdomestiques etl’intérêtportéàlaluttecontrelechangementclima- tique. Pourunniveauderéductiond’émissionsdonné,il estprobablequechaquepays,poursuivantsonintérêt propre,chercheraànégocierdetellesortequel’effort desespartenairessetrouveaccruetlesienallégé.
(12)DellinkR.,JametS.,ChateauJ.etDuvalR.(2010),“Towardsglobalcarbonpricing:Directandindirectlinkingofcarbonmarkets ”,OECDEnvironmentWorkingPapers , OECD,EnvironmentDirectorat. 5 www.strategie.gouv.fr
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L’issuedecesnégociationsdépenddelavaleurqueles participantsaccordentàl’environnementmaisaussides “gisements”d’abattementdisponiblesdanslepays (13) . L’Unioneuropéennesembleêtreplusattachéeàlapro- tectionduclimatquelesÉtats-Unis,peuenclinspourle momentàprendredesmesuresvolontaristesdelutte contreleréchauffementclimatique.Lescoûtsd’abatte- mentsdoiventêtrecomparablesdepartetd’autrede l’Atlantiquedufaitdeniveauxdedéveloppementsimi- laires (14) .Dansl’optiqued’unraccordementdesmarchés carbone,lesAméricainschercheraientàsefixerunobjec- tifderéductionpeuambitieux,diminuantainsileprix deleurpermis,cequileurpermettraitdelesvendreà l’Europe.Ainsi,enseraccordantaumarchéaméricain, l’Europelégitimeraitlechoixd’unefaiblediminutiondes GESdesÉtats-Unisetentraîneraitunedégradationdela performanceenvironnementaleglobaleaccompagnéede transfertsversunpaysvalorisantpeul’environnement (15) . Unraccordementéventuelaveclemarchéchinoissepré- sentedifféremment.Si,depuisquelquesannées,l’Europe aengagédestravauxdemodernisationdesesunitésde production(notamment via l’ETS),pourlesrendremoins consommatricesetdoncmoinspolluantes,laChineinitie toutjusteceprocessusetpossèdevraisemblablement plusdegisementsd’abattementàmoindrecoûtquel’Eu- rope.Aprèsraccordement,l’Europedevraittrouverson compteàacheterdescréditsmoinschersàlaChine,qui seraitincitéeànepasabaissertropsonobjectifpour maintenirunprixdupermissuffisammentélevé. Lechoix delacibled’atténuationnechangequefaiblementle volumedepermisachetéspardesacteursétrangers, maisbeaucoupleprixauquelilsserontachetés. Une telleconfigurationconduitàunesituation“gagnant- gagnant”:lepaysfaisantleplusgrandcasdel’environ- nementadoptedesobjectifsplusélevéstoutenbénéfi- ciantdepermisétrangersmoinschers,tandisquela Chinevenddavantagedepermisàunprixintéressantà laconditionqu’elleneproposepasunecibleendessous decellequ’elleauraitprisesansraccordement(cas autarcique).Lasommedesobjectifsrésultantdelanégo- ciationserasupérieureauxciblesd’atténuationautar- ciques,cequiconstitueuneavancéeimportantepourle climat.
Ainsi,onpeuts’attendreàcequelespaysquivalorisent fortementl’environnementsefixentunecibled’atténua- tionsupérieureàcellequ’ilsauraientviséedanslecas autarcique:ilsdeviendrontalorsacheteursnetsde permis (16) .Iln’yauradavantagederéductionsd’émis- sionsparrapportaucasautarcique (17) que silespaysqui valorisentpeul’environnementontdegrandsgise- mentsd’abattementàbascoût (18) . Lesconclusionsoptimistesformuléesprécédemmentsur lesbénéficesquel’onpourraitretirerd’unraccordement doiventêtremodéréesparlefaitquelesnégociateurs anticiperontvraisemblablementlapositiondesautres participantsetdonclesbénéficespotentielsdechacun (19) . Ainsi, leraccordementdedeuxmarchésnedoitpas sefairedemanièresystématiquecar,danscertaines circonstances,lecasautarciqueluiserapréférable. g Desdifficultésdemiseenœuvre Mêmesilastratégiederaccordementserévélaitêtre gagnantepourlesdeuxparties,ellepourraitseheurterà desdifficultésdemiseenœuvre.Eneffet, chaqueÉtat imposedesmodalitéspropresàsonfuturmarchéde permis,quiluipermettentderespectersesprioritésen matièredeclimat (tableau1).L’Unioneuropéennesem- blevaloriserfortementlaprotectionduclimatettente d’entraînerd’autrespaysdanssonsillage(priorité: réduirelesémissionsdeGES ).Lesdifférentsprojetsde loiaméricainssurunfuturmarché(loiWaxman-Markey et/ouloiKerry-Lieberman)préfèrentréalisercesatténua- tionsauseindesonterritoire (priorité:privilégierles réductionsdomestiques) dansdessecteursnoncouverts, telsquelaforêt (20) .Danssacourseàl’innovation,leJapon envisagedexporterdestechnologies plussobresencarboneversdespaysendéveloppement (priorité:induireunchangementtechnologique). Si touslespaystententderéduirelescoûtsdeleur politiqueclimatique,celaestd’autantplusappréciable pourlespaysendéveloppement,pourlesquelscettelutte estunarbitrageentrelalimitationdelapollution,notam- mentlocale,etledéveloppementéconomique,quivabien souventdepairavecuneaugmentationdesémissions (priorité:préserverlacroissanceéconomique) .Ainsi, leraccordementdedeuxinitiativesdonneranaissanceà unmarchédontlesmodalitésserontdifférentesdes
(13)CramtonP.etStoftS.(2010), InternationalClimateGames:FromCapstoCooperation, GlobalEnergyPolicyCenter. (14)Notammentencomparaisonaveclespaysémergentsoulespaysendéveloppement. (15)PizerW.-A.(2008)“EconomicsversusClimateChange,”chap.10, in GuesnerieR.etTulkensH.(éd.), TheDesignofClimatePolicy, MITPress. (16)Celaseravraiquelllequesoitlastructuredescoûts:HelmC.(2003),“Internationalemissionstradingwithendogenousallowancechoices”, JournalofPublicEconomics, Elsevier,n°87,p.2737-2747. (17)CramtonP.etStoftS.(2010), op.cit. (18)C'est-à-diresilacovarianceentrel’inversedespentesdescoûtsmarginauxd’abattementetlesbénéficesmarginauxestpositive. (19)Chaquepayschercheraàégalisersoncoûtaveclesbénéficesqu’ilretiredecebiencollectif.Lapossibilitéd'unraccordementàunautremarchéaffectel’objectifqu’ilse fixeaujourd’hui.Eneffet,ilanticipequelebutdesonpartenaireauraunimpactsursesfuturscoûtsetbénéficeslorsduraccordement,partenairedontlacibledépend elleaussidel’effortenvisagéparl’autre. (20)LeprojetaméricainWaxman-Markeyprévoitquelamoitiédes offsets soitréaliséeauniveaunational. 6
Tableau1:Modalitésdesmarchésenfonctiondesprioritésdesgouvernements
LANOTE Novembr n e o 2 2 0 5 11 1 DESyNTHèSE
Lesprixplafondetplancherpermettentdeveilleràcequeleprixnemonteounedescendepastrop.L’“empruntdepermis”signifiequ’ilestpossibled’utiliser lespermisdespériodessuivantesparanticipation. Source:FlachslandC.,MarschinskiR.etEdenhoferO.(2009),“Tolinkornottolink:Benefitsanddisadvantagesoflinkingcapandtradesystems,” Climate Policy ,n°9,p.358-372. deuxpremiersdécrits.L’architectureclimatiquequien Desaccordssectorielspourcertaines résulteranecorrespondrapasauxmêmesprioritésque ( branchesindustrielles cellesimposéesdansuncontexteautarcique.Parexem-Leraccordementdemarchésdepermis,évoquéprécé- ple,silUnioneuropéennesepréoccupeavanttoutdelademment,supposelémergencedetellesinitiatives,ainsi modérationeffectivedesémissions,elleattacheradavan-quedesniveauxdambitionenvironnementaleetpolitique tagedimportanceàladditionnalitédesmécanismesdecompatibles.Danslattentedevoircesconditionsréu- projet(encadré1),alorsquedautrespays,soucieuxdenies,dautresoptions,pluspragmatiques,peuventêtre bénéficierdegisementsdabattementàbascoût,pourronttrouvées.Lapprochesectorielleconstitueune êtrepluslaxistesquantauxprojetsretenus.Ainsi,unvoieintéressante,évoquéeparcertainspays(Australie, raccordementdecesinitiativesempêcheralEuropedeNorvège,lUnioneuropéenneouencorelesÉtatsinsu- “filtrer”lesmécanismesdeprojet. Tantquelespriorités laires)danslesnégociationscommeuncompromis dechacunnesontpasplusprocheslesunesdes intéressantentreambitionclimatiqueetréalisme. autres,ilestpeuprobablequ’àmoyentermelespays L’objectifpremierdecetteoptionestavanttoutde réta- cherchentàrelierleurmarchécarbone.bliruneneutralitéconcurrentielleentrelesentreprises dedifférentspaysd’unmêmesecteur soumisesàdes PROPOSITION 1 régulationsplusoumoinscontraignantes,quiinfluent Préparer,danslesmoisàvenir,lesconditions directementsurleprixdesbiensvendus.Ainsicetteneu- d’uneexpérimentationd’échangedequotasde tralitéconcurrentielleest-elleimportantepourlesentre- prisesquiémettentdefortesquantitésdegazàeffetde CO 2 entrelemarchéeuropéenetceluid’autres serretoutenétantparticulièrementexposéesàlaconcur- pays. renceinternationale,commelesindustriesduverre,du cimentoudel’acier. Untelaccordseraitessentielpourla Ladéfinitiondesconditionsderaccordementdumarché Commissioneuropéenne,quipourraitcraindrequeses européenavecceluid’autrespaysauraitpourobjectif industriesnesedélocalisentpouréchapperàlarégu- d’enincitercertainsàseconformeràcesrègles.Ces lation,notammentaprès2012oùlesobjectifssurl’ETS payspourraientalors“vendre”descréditscarboneà serontplusambitieux. lEurope.UnetelleinitiativeeuropéennepourraitêtreLapprochesectoriellelaplussimpleconsisteàréguler reprisedanslesnégociationsonusiennesetconstitueraitlesémissionsdetouteslesentreprisesdunsecteur (21) . unpremiercadreversunmarchéuniqueducarbone,Elleprésenteunavantageimportant:lanégociationpeut solutionenvisagéeàterme.sefaireentreindustrielsauxproblématiquescommunes,
(21)LaréussiteduprotocoledeMontréalsurlesCFCmontrequ’unetellecoopérationentreindustrielspeutserévélerextrêmementfructueuse:unralentissementdes émissionsdechlorofluorocarbure(CFC)deplusde95%survingtansaainsiétéobservé. 7 www.strategie.gouv.fr
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