ESSEC - Etude DIV 2008 - Rapport technique final

Pn, Lmd

Description

CHAIRE D’ECONOMIE URBAINE Etude sur la prise en compte des territoires urbains sensibles dans les projets de développement des agglomérations Synthèse avril 2009 ESSEC CHAIRE ÉCONOMIE URBAINE ESSEC BUSINESS SCHOOL, AVENUE BERNARD HIRSCH ÉTABLISSEMENTS PRIVÉS D'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR, BP 50105 CERGY ASSOCIATION LOI 1901, 95021 CERGY PONTOISE CEDEX ACCRÉDITÉS AACSB INTERNATIONAL - THE ASSOCIATION FRANCE TO ADVANCE COLLEGIATE SCHOOLS OF BUSINESS, TÉL. : [phone] ÉS EQUIS – THE EUROPEAN QUALITY IMPROVEMENT SYSTEM. FAX : [phone] AFFILIÉS A LA CHAMBRE DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE WEB : WWW.ESSEC.FR DE VERSAILLES VAL D'OISE - YVELINES. Les territoires urbains sensibles dans les projets de développement des agglomérations 2Synthèse (avril 2009), Avant-Propos L’étude exploratoire dont rend compte cette synthèse a été réalisée par les étudiants de la Chaire d’Economie Urbaine de l’ESSEC au printemps 2008, auprès de dix agglomérations, au moyen d’analyses documentaires et d’entretiens, dans le cadre d’un séminaire d’application. Une étudiante du Mastère Spécialisé Management Urbain, Environnement et Services a contribué à l’achèvement des rapports finaux. Le temps disponible n’autorisant pas une analyse en profondeur de chaque situation, nous avons pris le parti de considérer que ce qui s’impose à l’observation témoigne de la clarté d’une stratégie et de son caractère public et ...

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CHAIRE D’ECONOMIE URBAINE

E t u d e s u r l a p r i s e e n c o d e s t e r r i t o i r e s u r b a i n s s e n s i b l e s d a n s l e s p r o j e d é v e l o p p e m e n t d e s a g g l o m é r a t i o n s

S y n t h è s e a v r i l 2 0 0 9

ESSEC CHAIRE ÉCONOMIE URBAINE AVENUE BERNARD HIRSCH BP 50105 CERGY 95021 CERGY PONTOISE CEDEX FRANCE TÉL. : [phone] FAX : [phone] WEB :WWW.ESSEC.FR

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ESSEC BUSINESS SCHOOL, ÉTABLISSEMENTS PRIVÉS D'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR, ASSOCIATION LOI 1901, ACCRÉDITÉS AACSB INTERNATIONAL  THE ASSOCIATION TO ADVANCE COLLEGIATE SCHOOLS OF BUSINESS, ACCRÉDITÉS EQUIS – THE EUROPEAN QUALITY IMPROVEMENT SYSTEM. AFFILIÉS A LA CHAMBRE DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE DE VERSAILLES VAL D'OISE  YVELINES.

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AvantPropos

L’étude exploratoire dont rend compte cette synthèse a été réalisée par les étudiants de la Chaire d’Economie Urbaine de l’ESSEC au printemps 2008, auprès de dix agglomérations, au moyen d’analyses documentaires et d’entretiens, dans le cadre d’un séminaire d’application. Une étudiante du Mastère Spécialisé Management Urbain, Environnement et Services a contribué à l’achèvement des rapports finaux. Le temps disponible n’autorisant pas une analyse en profondeur de chaque situation, nous avons pris le parti de considérer que ce qui s’impose à l’observation témoigne de la clarté d’une stratégie et de son caractère public et reconnu, ou à l’inverse de ses limites, bien que cela ne permette pas d’en évaluer toutes les caractéristiques. Deux journées ont été consacrées dans chaque agglomération à des entretiens et au recueil de documents, organisées à partir du contact pris antérieurement avec un responsable du développement économique et un responsable de la politique de la ville. La préparation des visites et l’analyse des observations réunies ont été conduites dans le cadre d’un séminaire de recherche. Les documents pris en compte ont été les grands documents d’orientation des politiques urbaines et de la politique de la ville : SCOT, PLH, PLU (PADD), PDU, Conventions ANRU et CUCS, PLIE, les Agenda 21 et les documents prospectifs et stratégiques de développement existant à l’échelle de l’agglomération. En ne ressortant que les éléments saillants, chaque monographie exprime ce qui est mis en avant dans les documents cadres et ce qui est perçu par les responsables opérationnels, au risque d’apparaître subjective et incomplète. Ces travaux ne pouvaient être soumis à validation sans changer la nature même de cette étude et ne peuvent être publiés. Le recoupement de ces travaux dans la synthèse apporte une vision plus objective et permet de formuler des recommandations. Les collectivités concernées trouveront dans ces regards, nous l’espérons, matière à réflexion voire à débat. Les agglomérations retenues ont été en IledeFrance la Communauté d’Agglomération (CA) de CergyPontoise, la CA de MantesenYvelines, le Syndicat Intercommunal OrlyChoisyVilleneuve le Roi, la CA Plaine Commune (CA) et dans les autres régions la Communauté Urbaine (CU) de Bordeaux Métropole, la CA Cap L’Orient, la CU du Grand Nancy, la CU Nantes Métropole, la CA de Poitiers et la CA Tours Plus. Nous remercions toutes les personnes rencontrées pour le temps qu’elles ont bien voulu nous consacrer et pour leurs apports. La présente étude s’inscrit dans un engagement récent de la DIV vers la conduite et la promotion de démarches prospectives. La Mission prospective et stratégie de la DIV a publié en 2007 avec la DIACT un numéro spécial de la

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revue Territoires 2030, intitulé « Prospective urbaine et politique de la ville » et a engagé des « Exercices de prospective appliquée aux territoires urbains sensibles » avec trois agglomérations (Rennes, Besançon et Avignon). Nous remercions Adil Jazouli, responsable de cette mission, de sa confiance. Patrice Noisette Franck Vallérugo, directeur de la Chaire d’Economie Urbaine Les étudiants de la Chaire d’Economie Urbaine : Bernard du Plessis de Grenédan et Nadège Adoneth, Sophia Agoumi, Benjamin Cukierman, Margaux Delayre, Jasmine Demouy, Fanny Gaglio, Perrine Gros, Maud Gendreau, Audrey Holm, Simon Hupont,Graziella Lorenty, Laurie Martin, Alrick Peloux, Julien Rouvrais, Juliana Varney, Daphné Vialan, Claire VigéHelie, Xavier Villebrun, Jessica Violette, Loup Volpilière et Laure MariaDusseau (Mastère Spécialisé en Management Urbain, Environnement et Services).

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Le mouvement des collectivités locales vers une approche stratégique de l’organisation et du développement de leur territoire, engagé il y a une vingtaine d’années, s’amplifie aujourd’hui dans le cadre des établissements de coopération intercommunale. Ce cadre nouveau tend également à modifier l’organisation de ces réflexions. Les démarches stratégiques des agglomérations françaises sont très diverses et conjuguent le plus souvent des approches différentes, notamment en termes d’échelles spatiales. Elles reposent sur la mise en convergence d’acteurs et de politiques sectorielles sur des grandes orientations communes, exprimées par des documents légaux (SCOT, PLH, PDU…) ou par des chartes, ou sur la conception et le pilotage de projets stratégiques de grande ampleur, qui impulsent ou mettent en œuvre ces convergences dans l’espace urbain. Elles s’accompagnent souvent d’un renouveau de l’analyse prospective. Au fil des évolutions institutionnelles et socioéconomiques, les évolutions de la politique de la ville ellemême ont été marquées par un double souci : organiser sa mise en œuvre à l’échelle de l’agglomération, en favorisant la nouvelle donne intercommunale et en s’appuyant sur elle ; prendre en compte les facteurs de déqualification territoriale de manière transversale, pour davantage de cohérence globale et d’efficacité. La politique de la ville a vocation à s’effacer au profit des dispositifs de droit commun, au fur et à mesure que les territoires concernés et leurs habitants sont intégrés dans les dynamiques ordinaires de développementde leur agglomération. Pour renforcer ce processus, il apparaît nécessaire de l’intégrer pleinement aux prospectives et stratégies d’agglomération : « une politique au fil de l’eau et des projets absents ou épars conduiraient dans ces quartiers à l’accentuation des 1 phénomènes de ghettoïsation. » Dans ce contexte, l’étude exploratoire conduite au printemps 2008 auprès de dix agglomérations visait à apporter et surtout à mettre à discussion quelques réponses à deux types de questions : •Ces communautés d’agglomération et urbaines prennentelles en compte les territoires urbains sensibles dans leurs stratégies de développement et comment ?Ces derniers sontils évoqués de façon autonome ou bien l’analyse de leur situation participe telle des enjeux prospectifs globaux ?

•

Leur expérience permetelle de proposer des recommandations pour une meilleure prise en compte des territoires urbains sensible dans les démarches prospectives et stratégiques d’agglomération ? Peuton éclairer les facteurs favorables à susciter, les blocages à prévenir, les coopérations à développer ?

Cinq thèmes porteurs d’une vision stratégique

Les agglomérations étudiées se sont organisées de manières très diverses pour l’élaboration et la mise en œuvre de leurs politiques stratégiques de développement et de leurs projets structurants. Elles utilisent de manières variées les outils qu’elles ont obligation d’élaborer et mobilisent chacune à sa manière les acteurs du développement local présents dans leurs territoires. Il n’émerge pas de cet ensemble une méthode générale. En revanche, quelques thèmes majeurs semblent se dégager, que l’on peut considérer comme autant de témoins d’un changement de perspective. Chacun d’eux, lorsqu’il est pris en compte, indique en effet que la réflexion dépasse le cadre sectoriel et localisé traditionnel de la politique de la ville pour articuler différentes échelles territoriales, pour situer les territoires sensibles comme des 1 Exercices de prospective appliquée aux territoires urbains sensibles, DIV, 2007.

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composantes à part entière de l’agglomération. Chacun d’eux conduit à une approche transversale, audelà de la question sectorielle dont il est issu (habitat, économie, transports…). Cette approche permet dene pas appréhender les territoires sensibles de manière isolée mais comme des éléments inscrits dans les dynamiques de l’agglomération, qui en résultent et qui y contribuent directement. Identifier d’une manière nouvelle les « territoires urbains sensibles » au sein de l’agglomération.Les territoires sensibles ne sont plus traités à part, sous le seul signe de la réparation. Ils deviennent intégrés à une lecture d’ensemble des espacesclefs pour le développement de l’agglomération. Deux lectures dominent. Dans certains cas, les quartiers de la politique de la ville ne sont plus désignés comme tels, non pas pour les occulter mais pour souligner l’objectif d’intégration et éviter de conforter leur stigmatisation. Ce choix a par exemple été clairement fait par la CU du Grand Nancy ou la CA de Poitiers, conduisant cette dernière à redéfinir leurs fonctions au sein de l’agglomération. Les politiques structurantes, définies à des échelles spatiales plus larges, s’y croisent et s’y conjuguent. Dans d’autres cas, ces espaces sont affirmés comme des lieux stratégiques du redéveloppement de l’agglomération, espaces de projets majeurs pour son devenir, comme à CergyPontoise ou pour la CA de MantesenYvelines. Les deux lectures peuvent être combinées pour un quartier dont la situation est d’un intérêt majeur, comme celui de Malakoff dans la stratégie nantaise ou à Lorient. Dans ce dernier cas, les zones sensibles sont rarement désignées comme telles mais elles correspondent aux secteurs stratégiques du SCOT. Ces approches montrent que le changement de cap repose probablement plus sur une sorte de « banalisation positive » des territoires urbains sensibles que sur la mise en avant de leur spécificité : les maux mais également les potentialités que ces espaces réservent sont appréhendés à l’échelle globale de l’agglomération et dans une perspective de long terme. Organiser le désenclavement relativement à l’accès à l’emploi et à la mobilité résidentielle. Le « désenclavement » est l’un des thèmes récurrents majeurs de la politique de la ville depuis longtemps, accentué par le développement des politiques locales de déplacements. Cependant, la majorité des analyses et des projets restent axés sur le désenclavement relativement au centreville ou d’agglomération, défini comme prioritaire pour les liaisons en transports collectifs et la restructuration viaire du quartier. Sans remettre en cause cette orientation, les approches les plus stratégiques prennent également en compte le rôle des mobilités physiques pour l’accès à l’emploi d’une part, pour le maintien et l’ouverture des relations sociales d’autre part. Le désenclavement s’analyse alors relativement aux grandes zones d’emploi d’une part, à la mobilité résidentielle et au développement des liens sociaux 2 d’autre part . On trouve notamment cette double approche à Poitiers, où le développement des mobilités périphériques en couronne joue un rôle essentiel pour la revalorisation des espaces sensibles. Dans les plus grandes agglomérations, les objectifs sont d’abord liés au déploiement d’un tramway et restent ainsi focalisés sur la relation au centre, au moins dans un premier temps (Nantes, Bordeaux, Nancy…). Penser le développement économique en termes de ressources humaines.deux Les questions de la création ou du développement des activités économiques dans un territoire et de l’accès des publics en difficulté à l’emploi sont encore souvent traitées de manière dissociée. L’enjeu est habituellement d’amener les personnes vers les emplois existants. Certains territoires s’engagent cependant dans une prospective conjointe des emplois et des compétences. En considérant les habitants comme les ressources humaines du territoire, on s’interroge alors sur les adaptations mutuelles à conduire entre d’une part la stratégie d’attractivité et de soutien aux activités économiques et d’autre part l’information et la 2 : la qualité des liaisons de transport public facilite la diversité de sesNotamment visàvis du relogement localisations en favorisant le maintien des liens sociaux.

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formation de la population à tous les stades de sa vie éducative et professionnelle : comment tenir compte des compétences existantes pour définir les cibles d’activités économiques à encourager et attirer ? comment préparer les populations visées aux emplois qu’elles vont générer ? Un tel défi est central pour les territoires urbains sensibles dans la mesure où la durabilité de leur développement économique est fortement conditionnée par le taux d’accès ou de retour de leurs habitants à l’activité professionnelle. La réflexion prospective sur ce point est encore jeune et peu fréquente parmi les agglomérations étudiées. L’expérience de la CA de CergyPontoise montre par exemple que la recherche d’une convergence locale entre dynamisme économique et emploi des populations nécessite une définition préalable et pertinente de l’articulation des compétences et des initiatives entre l’établissement intercommunal et les communes qui en sont membres. Organiser dans la durée l’évolution de l’offre d’habitat et celle des équipements et services.C’est peutêtre le thème le plus complexe, alors qu’il est en principe au centre de la politique de rénovation urbaine. Il s’agit en effet pour cette dernière d’influencer directement la localisation des ménages à travers la réorganisation spatiale d’une « offre résidentielle » qui ne peut pas porter uniquement sur le logement. En effet, l’enjeu de mixité sociale, quelle que soit la manière dont on le définit, est avant tout un enjeu de vie quotidienne, de capacité de modes de vie plus ou moins différents à pouvoir s’exprimer ensemble ou côte à côte dans l’espace public, dans la fréquentation d’équipements collectifs ou de pôles commerçants. De ce point de vue, diversité sociale et diversité démographique peuvent se favoriser mutuellement, en appelant des services de proximité et des usages des espaces publics variés. Mais cette alchimie nouvelle demande une évolution progressive et adaptable du quartier, a priori contradictoire avec les modes 3 habituels de projet . C’est pourquoi les approches stratégiques cherchent à orienter à plus long terme l’évolution simultanée de plusieurs quartiers, afin de faire converger leurs vocations et de réduire leurs écarts. De telles réflexions sur l’évolution relative dans le temps de la population et des équipements et services semblent cependant encore assez embryonnaires, plus poussées peutêtre à Nantes ou à Poitiers. Les deux communautés travaillent simultanément sur la diversification des équipements et services de proximité présents dans chaque quartier et sur la présence d’équipements partagés avec les populations d’autres quartiers. L’effort pour une répartition plus équilibrée du logement social dans le territoire est réel pour toutes les agglomérations étudiées. Mais il se heurte toujours à de réelles difficultés politiques, qui ne favorisent pas la lutte contre l’homogénéisation sociale des espaces urbains. Définir les grands projets d’une manière complémentaire et y intégrer le programme de rénovation urbaine. La stratégie de développement d’une agglomération inclut des projets structurants ou emblématiques, urbains, culturels, économiques etc. Tantôt ces projets apparaissent comme la déclinaison d’une stratégie exprimée en tant que telle dans un document d’orientations générales ; tantôt ils expriment une stratégie qui n’est pas formalisée en tant que telle mais qui se construit de fait à travers eux. Dans les deux cas, si la stratégie est forte, les grands projets apparaissent comme une sorte de système dynamique moteur des transformations de l’agglomération ; en faire la carte révèle la stratégie et éclaire sa cohérence et sa crédibilité. Identifier et affirmer un quartier sensible en tant que territoire porteur de projets d’avenir pour l’agglomération participe de cette logique. Le fait qu’un programme de rénovation urbaine apparaisse ou non à ce titre et les liens qui sont établis entre lui et les autres grands projets est alors hautement significatif, notamment de la cohésion intercommunale. Aucune des agglomérations n’a semblé présenter de ce point de vue une vision globale et très structurée, Nancy et Plaine Commune s’en approchant peutêtre le plus. La communication interne et 3 Principe du programme et du plan définis intégralement au départ ainsi que leur durée de réalisation, qui est découpée « à rebours » par tranches opérationnelles (phasage).

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externe de la CU du Grand Nancy affirme très fortement que la revalorisation du principal quartier d’habitat social est un enjeu majeur pour le développement de toute l’agglomération, l’identifiant ainsi à des valeurs positives et collectives. L’étude a permis d’observer la prise en compte de ces cinq thèmes de trois points de vue : le degré d’utilisation des documents stratégiques et leur cohérence, l’organisation des services intercommunaux et leur relation avec les communes, la mise en place de dispositifs de concertation avec les acteurs socioéconomiques et l’intensité de cette dernière. Les agglomérations observées présentent des profils très dispersés sur ces aspects, que l’on peut considérer comme les modalités de mise en œuvre de la volonté stratégique. Aucune ne présente une approche où ils seraient chacun pris en compte d’une manière forte et liés ensemble par une démarche homogène. Ce résultat peut paraître décevant, mais il ne faut pas oublier que la coopération intercommunale politique a dans l’ensemble moins de dix ans et manque encore souvent de légitimité politique, quant elle ne souffre pas d’une cohérence territoriale discutable comme souvent en IledeFrance (et pour cette étude à OrlyChoisy). Le plus souvent, la prise en compte des territoires sensibles se traduit davantage dans les documents stratégiques que dans l’organisation permanente des services communautaires, encore peu transversale. L’absence de légitimité politique des communautés favorise leur dimension d’administration technique sectorielle. Le potentiel des documents stratégiques n’est pas toujours complètement ni même correctement exploité dans chacune des agglomérations ; le SCOT fait parfois seul office de support. Dans les rares cas où stratégie d’ensemble et cohérence des grands projets sont étroitement associés, le projet de rénovation urbaine est alors clairement affiché comme un enjeu de développement pour l’agglomération. Le thème des relations entre ressources humaines et développement économique est pour sa part encore peu présent. Deux agglomérations, Lorient et PlaineCommune, s’en sont cependant saisies. Le blocage semble avant tout culturel et organisationnel : une fois le changement de perspective adopté, il reste difficile d’imaginer les dispositifs à mettre en place et comment travailler autrement avec les acteurs économiques. Les deux autres thèmes présentent des situations variées, celui du « désenclavement » relativement à l’emploi semblant devoir présenter moins de difficultés que celui de l’offre locale en habitat et équipements publics. L’observation des dix agglomérations fait également ressortir des points communs quant à la montée en puissance des démarches stratégiques et l’ordre de ses composantes. De manière générale, la réflexion prospective et l’élaboration des documents stratégiques sont le point de départ. L’évolution des services communautaires s’impose dans un second temps, de façon à adapter l’organisation institutionnelle aux orientations stratégiques définies. L’extension de la concertation audelà des habitants est encore peu généralisée. Elle est cependant décisive là où elle est conduite, notamment pour ne pas limiter la relation avec les entreprises à la recherche de leur mobilisation en renfort de l’action publique. Enfin, une certaine ancienneté de la coopération intercommunale et stabilité de son leadership sont des critères nécessaires de progression.

Trois facteurs clefs de succès

L’élaboration et la mise en œuvre de démarches stratégiques d’agglomération prenant en compte en profondeur l’intégration des territoires urbains sensibles n’est pas encore systématique;maisdu moins n’apparaîtelle plus utopique. L’étude met en valeurtrois critères majeurs de réussite.Ce ne sont sans doute pas des révélations, mais ils sont loin d’être identiquement présents dans les dix agglomérations observées. C’est donc dans ces domaines que les « bonnes pratiques » sont prioritairement à repérer, à discuter et à diffuser.

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Fonder l’élaboration des documents directeurs sur une réflexion prospective d’ensemble, envisagée dès l’origine sous l’angle du développement durable. La prospective est encore souvent mésestimée, victime peutêtre encore des images négatives acquise à ses débuts. Elle est cependant devenue un atout pour élaborer des stratégies pertinentes et pour contrôler leur mise en œuvre, atout paradoxalement d’autant plus important que l’avenir est plus incertain. Une réflexion prospective globale doit être préalable à l’élaboration des différents documents stratégiques ou à leur révision. Elle constitue alors un socle commun sur lequel pourra immédiatement se fonder la cohérence des analyses sectorielles et de leurs orientations. En faisant apparaître les différentes évolutions économiques, spatiales et sociales et leurs articulations, elle apporte une lecture nouvelle des dynamiques dont dépend chaque quartier et surtout des liens entre les uns et les autres. Les réflexions prospectives restent encore souvent embryonnaires et conduites de manière sectorielle, document par document. Il s’agit de dépasser cette limite. Certaines expériences témoignent du rôle clé du recueil d’informations et de données socioéconomiques et urbanistiques. L’existence de structures tels que les observatoires intercommunaux en amont de la réflexion prospective, pour l’élaboration d’indicateurs fiables (qualitatifs et quantitatifs) et en aval, pour le pilotage et le suivi de la mise en œuvre des orientations stratégiques, apparaît comme un levier certain de la réussite des politiques destinées aux territoires urbains sensibles. L’analyse prospective est d’autant plus essentielle qu’elle semble constituer le point de départ vers une approche durable du développement de ces espaces. La CU du Grand Nancy a ainsi mobilisé des mois durant tous les acteurs de son territoire dans une réflexion sur les enjeux et les perspectives de son développement. Elle s’est ensuite appuyée clairement sur les résultats de cette réflexion pour élaborer ses orientations directrices dans les différents domaines, les élus étant alors au centre du dispositif de travail. Conduire des actions fortes de consultation et de communication à l’échelle de l’agglomération. Les politiques de communication et de concertation sont très diverses mais le plus souvent segmentées selon l’échelle territoriale, la concertation étant limitée à celle du quartier et la communication communautaire soulignant surtout la dimension de réparation de la politique de la ville. Certaines agglomérations montrent cependant que l’on peut développer plus utilement une communication communautaire forte, où les territoires sensibles sont identifiés par les opportunités qu’ils présentent. Ils sont inscrits de manières différenciées dans les grandes dynamiques de l’agglomération et non pas caractérisés d’une manière unique par leur « qualification » au titre de la politique de la ville. Cette communication va de pair avec une implication plus large des acteurs socioéconomiques, parce que chacun peut trouver ses propres axes d’intérêt dans la lecture de l’agglomération qu’elle apporte et percevoir comment ils recoupent des enjeux territoriaux. Le rôle des Conseils de développement constitués auprès des communautés est important pour constituer et croiser ces chemins de préoccupation et de prise de conscience. Ces deux processus vont de pair. Ils ont notamment pour vertu de sortir les territoires de la politique de la ville de la stigmatisation ou de la « suridentification ». Ils contribuent également à imposer de concevoir le projet à d’autres échelles que son seul périmètre opérationnel, encore le plus fréquent dans les projets ANRU. Tenir compte de ses liens avec son environnement mais aussi de ses rapports avec l’ensemble des dynamiques qui marquent les évolutions de l’agglomération accroît non seulement ses chances intrinsèques de succès mais aussi sa lisibilité et sa crédibilité pour les habitants et les autres acteurs du quartier et de l’agglomération. Le rendezvous prospectif et stratégique de ces territoires est à heure mixte : les initiatives de développement endogène doivent être appuyées sur des orientations de développement exogène afin d’ouvrir durablement leurs horizons.

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Mettre en place une organisation transversale au sein de l’établissement communautaire ainsi qu’un dispositif de décision et de pilotage articulant deux niveaux, communautaire et local. Les évaluations de la politique de la ville, locales ou aux autres niveaux, ont longtemps souligné sans grands effets la nécessité de distinguer décision et pilotage opérationnel. Les expériences étudiées montrent que la culture stratégique permet de mieux en percevoir la nécessité. Le premier principe est de limiter le comité de pilotage décisionnel aux signataires d’une convention et d’en fixer précisément les attributions. Le second est de mettre en place au sein de l’établissement communautaire un dispositif administratif transversal fort de coordination (DGA, chef de projet interne…), qui permette de conjuguer « prise en compte des territoires sensibles dans les politiques sectorielles » et « prise en compte des politiques sectorielles dans les projets des territoires sensibles ». Cette organisation est parfois différenciée entre les deux échelles intercommunale et communale : un groupe de coordination opérationnelle réunit les acteurs communautaires et ceux des différentes communes concernées tandis que le pilotage opérationnel communal est organisé autour du chef de projet local (Bordeaux, Nancy…). Dans aucun cas il n’est apparu judicieux de laisser toute fonction de coordination transversale aux mains des structures communales ; l’impulsion fédératrice doit naître de l’intercommunalité. Animés selon des procédures et calendriers précis de travail, ces dispositifs peuvent paraître lourds mais ils évitent bien des erreurs et temps perdus. Ils contribuent à forger des cultures communes entre les élus et entre les services, à mieux coordonner la dynamique des CUCS et celle de la rénovation urbaine, et à rendre d’autant plus efficiente la communication. Outre ces facteurs de succès, l’observation des dix agglomérations fait ressortirdes facteurs courants de blocage.Parmi eux, trois peuvent être schématisés ici. C’est tout d’abordle poids de la responsabilité et des sensibilités communales. Le privilège de la relation de proximité et la responsabilité unique de l’élu communal visàvis des citoyensélecteurs justifie que le transfert des décisions et du pilotage de la commune à l’EPCI soit difficile, dans un domaine très sensible localement. L’insuffisance préjudiciable de relations de proximité et de dialogue entre les deux échelles de gouvernance apparaît comme une problématique quasi récurrente. Les hiatus et oppositions culturels ou organisationnelsjouent également un rôle encore important, notamment en matière économique : clivages entre acteurs publics et privés, entre acteurs publics « sociaux » et « économiques » etc. Parmi les thèmes porteurs évoqués plus haut, ces blocages jouent surtout pour ceux du désenclavement et du renouvellement de l’approche du développement économique. Ces difficultés culturelles sont généralement pérennisées par une organisation qui reste sectorielle (par exemple entre développement économique d’une part, insertion et l’accès à l’emploi d’autre part), alors même que la prospective s’efforce de privilégier la transversalité des préoccupations. L’organisation de pôles communautaires interservices, territoriaux comme à Nantes ou thématiques comme à Bordeaux, est un levier majeur de progrès. La difficulté à conjoindre concertation et marketingest un troisième point de blocage, qui influence fortement la difficulté à percevoir et à organiser dans le temps les évolutions sociodémographiques d’un quartier et les offres de services correspondantes. La légitimité des collectivités locales les conduit à se préoccuper de concertation avec les habitants mais

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4 bien peu de stratégie marketing . Les PLH, et plus encore les programmations des opérations de rénovation urbaine, reposent généralement sur des analyses très sommaires des offres potentielles et pratiquement inexistantes des demandes, en dehors du nombre de pièces et du rapport coût/surface. Les réflexions et concertations approfondies conduites dans le cadre de certaines des expériences étudiées montrent cependant que l’on peut aller dans ce sens. On peut utilement s’appuyer pour cela sur une prospective des modes de vie urbains et sur la valorisation des enjeux du développement durable. Les politiques publiques engagées gagnent incontestablement à impliquer davantage tous les acteurs concernés dès la phase de définition du projet d’agglomération, mais également à l’occasion du suivi de sa mise en œuvre opérationnelle.

Une coopération accrue, pour accélérer le changement L’avancement dans le temps des démarches des agglomérations ne suit pas un modèle unique. Mais il indique qu’une sorte de progression logique est sousjacente aux expériences les plus avancées, qu’elle les ait inspirées ou qu’elle se révèle à travers les erreurs et réussites successives. Cette progression, que nous avons déjà évoquée plus haut, pourrait être schématisée en quatre temps: •Définir et mettre en œuvre des stratégies locales à l’échelle de l’agglomération, en s’appuyant à la fois sur une approche prospective et sur une concertation étendue avec l’ensemble des acteurs locaux, y compris les populations ellesmêmes. On observe que c’est le plus souvent la progression commune dans la réflexion prospective stratégique et dans l’évaluation de la mise en œuvre des politiques stratégiques qui conduit au renforcement de la coopération intercommunale. De plus, le leadership qui s’avère le plus décisif est celui de la méthode plus que des idées : la question du « portage politique » est avant tout celle de la démarche. •Inscrire directement les territoires sensibles dans ces stratégies, non pas comme problèmes spécifiques à réparer mais comme espaces de projets de développement, liés à des dynamiques nouvelles définies à l’échelle de l’agglomération et « croisées » sur des espaces particulièrement déterminants. •Faire évoluer l’organisation communautaire et celle des pilotages au profit de la cohérence transversale des politiques, de la cohérence intercommunale des projets et de l’implication communale dans le pilotage opérationnel. •En s’appuyant sur cette organisation,mettre en place de nouveaux outils de production d’information et de nouvelles méthodes de travaildes projets réellement (conception pluridisciplinaire et à des échelles plurielles, approches temporelles et financières dynamiques, démarches marketing…). Il est possible de mesurer combien aujourd’hui l’insuffisance de réflexion et d’organisation stratégique fragilise les collectivités face aux évolutions de conjoncture ou de politique nationale : de nombreux projets de rénovation urbaine entrent en effet dans l’incertitude et ce, alors même qu’ils sont affichés comme éléments piliers de la politique de développement. Les nouveaux processus à l’œuvre au sein des communautés urbaines ou d’agglomération doivent donc être encouragés et stimulés. 4  Le terme de marketing ne désigne pas seulement la promotion du projet mais l’ensemble des démarches permettant d’adapter au fur et à mesure l’offre d’habitat et de services aux attentes des populations visées et d’inviter ces dernières à se projeter dans l’évolution du quartier (ménages et entreprises que l’on souhaite voir s’implanter, publics nouveaux que l’on souhaite voir fréquenter les commerces ou les équipements, accueil des nouveaux arrivants par les habitants…). Cette approche conduit à étendre consultations et concertations bien audelà des seuls habitants du quartier.

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Les territoires urbains sensibles dans les projets de développement des agglomérations Synthèse (avril 2009),

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Deux voies semblent pour cela prioritaires, l’une à poursuivre et l’autre à engager. La première est celle dela capitalisation etdedes pratiques l’échange les entre agglomérations. Le groupe de prospective créé par la Délégation Interministérielle à la Ville en est un lieu important, qui repose sur le rôle d’animation et de valorisation que cette dernière peut jouer. Il reste à trouver, peutêtre avec les fédérations d’élus concernées, les formes d’une démultiplication de son travail et d’une valorisation opérationnelle auprès des décideurs politiques et de leurs services (diffusion, formation…). La seconde voie serait d’enrichir la connaissance permettant d’appréhender trois enjeux majeurs de réflexion et d’action locale, ainsi que d’identifier les voies possibles de réponse : •Comment traduire les objectifs de diversité sociodémographique en termes de modes de vie et de pratiques sociales ? •Comment mieux relier ressources humaines et développement économique dans l’espace et le temps d’une agglomération ? •Quels dispositifs organisationnels assurent le mieux l’articulation des deux échelles communautaire et communale dans la définition des orientations et le pilotage des projets ? Il relève probablement plus de l’Etat de conduire ces recherches, en concertation avec les villes. Mais il appartient d’ores et déjà à ces dernières d’échanger et d’œuvrer dans le sens d’un partage d’expérimentation. Les convergences observées d’une agglomération à l’autre ne témoignent pas seulement des voies d’une meilleure prise en compte des territoires urbains sensibles dans les stratégies d’agglomération. Elles tendent à réduire la dichotomie entre politiques de développement et politiques réparatrices et s’attachent à réduire les tensions pouvant exister entre les différentes variables du développement. En intégrant toutes les composantes de la ville, la réflexion prospective et le développement stratégique permettent de redisposer plus efficacement les différents outils d’action et de mieux piloter les projets. Les visions exclusivement fondées sur le traitement curatif et circonscrit des territoires urbains sensibles apparaissent aujourd’hui clairement inappropriée, inaptes à identifier les leviers du développement durable de ces territoires au sein de leur agglomération. Il n’est toutefois pas encore question d’un traitement indifférencié, tant les handicaps spécifiques restent importants. En cherchant les points d’équilibre entre des priorités particulières d’action et l’inscription dans des politiques structurantes plus larges, les réflexions prospectives et stratégiques d’agglomération apparaissent comme le lieu le plus pertinent de construction et de gestion des relations entre politique de la ville et droit commun.

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Délégation Interministérielle à la Ville