MASTER PRO COOPERATION INTERNATIONALE ACTION HUMANITAIRE ET POLITIQUES DE DEVELOPPEMENT CIAHPD

Antoine Coste

Description

Niveau: Supérieur, Master, Bac+5

• mémoire

1 MASTER PRO COOPERATION INTERNATIONALE, ACTION HUMANITAIRE ET POLITIQUES DE DEVELOPPEMENT (CIAHPD) MAGISTERE DE RELATIONS INTERNATIONALES ET ACTION A L'ETRANGER (MRIAE) UNIVERSITE PARIS 1 – PANTHEON SORBONNE ANNEE 2008/2009 Articulation et cohérence des moyens bi- et multilatéraux des politiques de coopération au développement Sous la direction de MM. Jean-Michel DEBRAT & Jean-Jacques GABAS Antoine COSTE

• organisation des nations unies


• relai de l'action bilatérale


• multilatéraux européens


• développement


• acteurs bi


• politique de coopération


• international development


• coopération avec les acteurs multilatéraux

Sujets

• Mémoire
• Organisation des Nations unies
• Développement
• International development

Informations

• Publié par: rasum
• Nombre de lectures: 159
• Langue: Français

Extrait

 

     

MASTER PRO COOPERATION INTERNATIONALE, ACTION HUMANITAIRE ET POLITIQUES DE DEVELOPPEMENT (CIAHPD) MAGISTERE DE RELATIONS INTERNATIONALES ET ACTION A L’ETRANGER (MRIAE) UNIVERSITE PARIS 1 – PANTHEON SORBONNE ANNEE 2008/2009                 Articulation et cohérence des moyens bi- et multilatéraux des politiques de coopération au développement  

            Sous la direction de MM. Jean-Michel DEBRAT & Jean-Jacques GABAS Antoine COSTE

 

1

L’Université Paris 1 n’entend donner aucune approbation aux opinions émises dans les mémoires. Ces opinions doivent être considérées comme propres à leurs auteurs.

 

Synthèse : Les volets bi- et multilatéraux sont deux composantes à part entière des politiques de coopération au développement, mais on constate qu’ils sont souvent menés de façon disjointe et sans réelle stratégie globale par les Etats donateurs. Pourtant, acteurs bi- et multilatéraux interagissent de plus en plus fréquemment et l’analyse montre que des synergies importantes peuvent émerger de cette coopération. Ceci souligne tout l’intérêt d’une articulation plus cohérente entre bi- et multilatéralisme. L’hypothèse défendue ici est que le renouveau du consensus international sur l’aide depuis le début des années 2000 a abouti à l’élaboration d’un « régime international » de l’aide qui lie les différents acteurs autour de principes et d’objectifs communs, et que ce mouvement est susceptible de renforcer la coordination entre acteurs bi- et multilatéraux. Le cas de l’Union européenne illustre l’impact positif qu’une vision politique commune des objectifs de l’aide et une mise en réseau des acteurs bi- et multilatéraux peuvent avoir sur la cohérence entre le « bi » et le « multi ».

Mots clés : ; politiques de coopération au développement ; publique au développement (APD) Aide bilatéralisme ; multilatéralisme ; organisations internationales ; cohérence des politiques publiques  

  Synthesis: and multilateralism are equally part of development cooperation policies, but most Bi- donor States lack a coherent framework that encompasses both these sides. However, bi- and multilateral actors interact more and more, and the analysis suggests that valuable synergies can result from their cooperation. This makes the case even clearer for an enhanced coherence between bi- and multilateralism.  It is here argued that the renewed consensus on international aid since a decade led to the emergence of an « international regime » that binds the different actors to commonly agreed principles and objectives, and that this is likely to strengthen the coordination between bilateral and multilaterals. The case of the EU exemplifies the positive effect that a common political vision of aid’s objectives and an increased proximity of bi- and multilateral actors can have on the coherence between bilateralism and multilateralism. 

Keywords:Official development assistance (ODA) ; development cooperation policies ; bilateralism ; multilateralism ; international organisations ; public policies coherence  

 

2

Liste des principaux sigles utilisés AFD : Agence française de développement APD : Aide publique au développement BAfD : Banque africaine de développement BAsD : Banque asiatique de développement BEI : Banque européenne d’investissement BID : Banque interaméricaine de développement BIRD : Banque internationale pour la reconstruction et le développement BPM : Biens publics mondiaux BRD : Banques régionales de développement CAD : Comité d’aide au développement CICID : Comité interministériel de la coopération et du développement DFID : Department for International Development DGCID : Direction générale de la coopération internationale et du développement DGM : Direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats DGTPE : Direction générale du trésor et de la politique économique FAfD : Fonds africain de développement FAsD : Fonds asiatique de développement FCI : France coopération internationale FED : Fonds européen de développement FEM : Fonds pour l’environnement mondial FMSTP : Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme HCCI : Haut conseil de la coopération internationale IDA : International development association IFI : Institutions financières internationales MAEE : Ministère des affaires étrangères et européennes MIIINDS : Ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire MINEFE : Ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi PNUD : Programme des Nations unies pour le développement OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques ONU : Organisation des Nations unies ONUDI : Organisation des Nations unies pour le développement industriel UE : Union européenne

 

3

Table des matières

Introduction ........................................................................................................................................... 6

P REMIERE PARTIE :  L ’ ARBITRAGE ENTRE BI -  ET MULTILATERALISME POUR L ’ ALLOCATION DES MOYENS DE LA POLITIQUE DE COOPERATION AU DEVELOPPEMENT ................................................ 10

1. L’évolution des grandes masses d’APD et la répartition bi/multi ...................................... 10 a. La répartition de l’aide mondiale entre les canaux bi- et multilatéraux depuis les années 1960 ............................................................................................................................................... 10  b. La complexification progressive du « non-système » multilatéral ........................................ 12 c. Le cas de la France : la montée en puissance de l’aide multilatérale .................................... 13

2. Motivations et avantages comparatifs des acteurs bi- et multilatéraux ............................. 14 a. Les objectifs et motivations des acteurs bi- et multilatéraux................................................. 14 b. Pourquoi les donateurs bilatéraux utilisent-ils le canal multilatéral ? ................................... 18

3. Le «processus» d’allocation des crédits d’aide au développement et l’arbitrage bi/multi 21 a. La complexité des dispositifs institutionnels de coopération et les problèmes de cohérence dans les choix de politique publique ............................................................................................. 22 b. L’arbitrage bi/multi et la répartition de l’enveloppe multilatérale entre les diverses organisations. ................................................................................................................................. 25  c. La question montante de l’évaluation des performances des bailleurs multilatéraux ........... 29

D EUXIEME PARTIE :  INTERACTIONS ENTRE POLITIQUES BILATERALE ET MULTILATERALE LES ,   COMPLEMENTARITE OU CONCURRENCE ? ......................................................................................... 31

 

1. Le multilatéral comme relai de l’action bilatérale : l’exemple de la coopération entre l’Agence Française de Développement et ses partenaires multilatéraux ................................... 31 a. Les modalités de collaboration opérationnelle .......................................................................... 32 b. Participation aux débats internationaux sur le développement et activités communes de production intellectuelle ................................................................................................................ 38 c. Les difficultés et freins à la coopération avec les acteurs multilatéraux.................................... 39

2. L’influence des acteurs bilatéraux sur les organisations multilatérales et la « bilatéralisation » de l’aide multilatérale..................................................................................... 41 a. Les (non-)stratégies d’influence des Etats vis-à-vis des acteurs multilatéraux ..................... 41 b. L’accroissement des différentes formes de contributions affectées et le risque d’une « bilatéralisation » de l’aide multilatérale ..................................................................................... 45

4

T ROISIEME PARTIE : VERS UN RENOUVEAU DE L ’ ARTICULATION BI / MULTI AU XXIEME SIECLE ? . 50

1. L’établissement d’un régime international de l’aide comme cadre commun aux acteurs de la coopération au développement................................................................................................... 50 a. L’évolution du cadre de la coopération depuis la fin de la Guerre froide et l’établissement progressif d’un régime international de l’aide............................................................................... 50 b. L’impact du régime international de l’aide sur les rapports bi/multi .................................... 54

2. L’architecture européenne de l’aide comme exemple d’une coordination innovante entre acteurs bi- et multilatéraux ............................................................................................................ 59 a. L’élaboration d’un consensus européen sur l’aide et le rapprochement des acteurs européens de la coopération au développement ............................................................................................. 60 b. Les modalités innovantes de mise en œuvre des politiques de coopération entre acteurs bi- et multilatéraux européens ................................................................................................................ 64

Conclusion ............................................................................................................................................ 69  Bibliographie ........................................................................................................................................ 72  Annexe : liste des entretiens réalisés.................................................................................................. 75                              

 

5

Introduction

  Puisqu’il est prévisible que nous aurons dans le futur des formes bilatérales, multilatérales, et intermédiaires de programmes, ceux-ci doivent-ils forcément être en compétition permanente et généralisée les uns avec les autres ? Existe-il, en dehors des généralités que nous entendons habituellement, des lignes directrices pour une division du travail plus rationnelle ? 1   Robert E. ASHER, 1962   On peut considérer que l’élaboration d’un système multilatéral chargé de contribuer à la régulation de la politique internationale est l’une des avancées majeures du 20 ème siècle, particulièrement dans sa seconde moitié. Cette innovation tranche avec le cadre classique westphalien qui, depuis le 17 ème   siècle, régissait les relations internationales. Dans celui-ci, les Etats sont les seules entités souveraines et donc les seuls acteurs sur la scène internationale. Uniquement animés par la poursuite de leur intérêt national défini en termes de puissance, ils interagissent principalement sur le mode de la conflictualité. La coopération interétatique a alors une ampleur des plus limitées, et se fait le plus souvent de façon ad hocbase bilatérale, c’est-à-dire d’Etat à Etat.et sur une Le développement du multilatéralisme au 20 ème  siècle découle de l’incapacité du système westphalien à répondre à certains enjeux globaux qui ne peuvent efficacement être résolus dans un cadre bilatéral, à mesure que s’intensifient les relations internationales et que s’accélère la dynamique de mondialisation. On peut retenir la définition qu’en propose l’internationaliste John G. Ruggie :« Le multilatéralisme est une forme institutionnelle qui coordonne les relations entre trois Etats ou plus, sur la base de principes de conduite "généralisés" - c’est-à-dire de principes qui déterminent la conduite appropriée pour un type d’actions, sans prendre en compte les intérêts particuliers des parties ou les exigences stratégiques qui pourraient découler de circonstances spécifiques. » 2 . Le multilatéralisme vise donc à gérer certains problèmes de façon collective et selon des règles partagées par tous les acteurs impliqués, alors que le bilatéralisme segmente les relations internationales en de multiples arrangements à deux. Ce principe a été au 20 ème  l’objet d’une institutionnalisation siècle rapide avec la multiplication des organisations intergouvernementales, dont le nombre est passé de moins d’une centaine en 1945 à plus de mille à la fin du siècle.

                                                      1  E. ASHER, « Multilateral Versus Bilateral Aid : An Old Controversy Revisited », RobertInternational Organization, Vol. 16, No. 4, 1962, pp. 697-719 (notre traduction)   2 John G. RUGGIE, « Multilateralism : the Anatomy of an Institution »,International Organization, Vol. 46, No. 3, 1992, pp. 561-598 (notre traduction) 6

 

Les politiques publiques de coopération au développement, qui constituent l’objet de ce mémoire, ont également connu cette incidence du multilatéralisme. De façon remarquable, ces politiques sont nées à l’issue de la Seconde Guerre mondiale, au moment même où le système international était refondé sur la base du multilatéralisme autour de l’ONU et des Institutions de Bretton Woods 1 . De ce fait, les politiques de coopération ont presque dès leur création connu une forme multilatérale, en plus de leur forme bilatérale. Les politiques bilatérales de coopération se mettent en place dans les années 1950, comme instrument decontainment de la menace communiste pour les Etats-Unis et comme moyen de maintenir les relations avec les ex-colonies nouvellement indépendantes pour les pays coloniaux 2 . Le système multilatéral de l’aide quant à lui s’institutionnalise dans les années 1960, avec la création des grandes institutions internationales du développement (BIRD dès 1944, CAD en 1961, PNUD en 1966, etc.). La coopération au développement s’établit également au niveau régional, avec la fondation des Banques régionales de développement (BRD) en Amérique du Sud (BID, 1959), en Afrique (BAfD, 1963) et en Asie (BAsD, 1966). Enfin, l’aide européenne est prévue dès le Traité de Rome de 1957 et se concrétise avec le premier Fonds européen de développement (FED) en 1959. Le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, qui a fixé la définition de l’APD 3 , comptabilise chaque année les flux d’APD bilatérale, c’est-à-dire «directement fournie par un pays donateur à un pays bénéficiaire», et multilatérale, qui «transite via une organisation internationale active dans le domaine du développement»  4 . Sont considérées comme des agences multilatérales les «institutions internationales dont les membres sont des Etats et qui conduisent tout ou une partie de leur activité en faveur du développement et des pays bénéficiaires de l’aide» 5 . Il est important de noter que les contributions ne sont comptabilisées en APD multilatérale que s’il s’agit de contributions régulières («core contributionsfongibles avec les contributions d’autres membres du CAD et»), utilisées librement par l’organisation qui les reçoit : les contributions affectées («earmarked contributions»), placées auprès d’une agence multilatérale par un bailleur bilatéral qui en détermine à

                                                      1  du On fait généralement remonter la naissance de l’aide publique au développement (APD) au « Point IV » discours prononcé par le président américain Truman en janvier 1949. 2  Pourpolitique d’aide au développement est l’héritière directe de la politique de mise en valeur ces pays, la coloniale de la seconde moitié des années 1940. 3  et prêts à des pays en développement figurant sur la liste du CAD des bénéficiaires de l’APD et à des Dons agences multilatérales qui : (a) proviennent du secteur public ; (b) ont pour principal objectif le développement économique et social ; (c) sont concessionnels (élément don d’au moins 25 % pour les prêts). Outre les flux financiers, l’assistance technique est incluse dans l’aide, mais l’aide à but militaire en est exclue. 4 Toutes ces définitions sont issues du glossaire en ligne sur le site du CAD : www.oecd.org/dac/glossary 5  coefficient est appliqué aux organisations pour lesquelles le développement n’est pas le seul objectif. Par Un exemple, 76 % des contributions à l’OMS sont comptabilisées en APD, mais seulement 7 % des contributions au département des opérations de maintien de la paix des Nations unies (UNDPKO). 7

 

l’avance l’utilisation, sont donc comptabilisées dans l’APD bilatérale et sont parfois appelées « aide multi-bilatérale » 1 . La part de l’APD multilatérale dans l’APD totale est relativement stable depuis le milieu des années 1970 et se situe autour de 30 %. Pourtant, on a assisté à une complexification croissante du système international de l’aide en général, et de l’aide multilatérale en particulier, avec l’apparition ou le renforcement de nombreux acteurs. Certains de ces acteurs, comme la Commission européenne, sont devenu des bailleurs d’APD de premier plan. D’autres, comme les Nations unies, ont joué un rôle majeur dans le débat international sur le développement et sur l’aide depuis les années 1990. La Banque mondiale quant à elle cumule à la fois un leadership opérationnel et une forte influence intellectuelle.  Les pays du CAD font tous transiter une large proportion de leur aide par le canal multilatéral, à l’exception notable des Etats-Unis. Ceci est particulièrement vrai pour les pays européens, qui contribuent à l’aide communautaire en plus des autres organisations multilatérales. Ainsi, en moyenne sur la période 2004-2006, les contributions multilatérales ont représenté jusqu’à 72 % de l’APD italienne hors allègements de dettes 2 . L’aide multilatérale est donc loin d’être résiduelle, mais fait au contraire partie intégrante des politiques nationales de coopération, à côté de l’aide mise en œuvre de façon bilatérale. Il y a pour chaque pays donateur un enjeu majeur dans l’articulation entre bi- et multilatéralisme, or on constate souvent que ces deux volets sont menés de façon presque disjointe et sans réelle stratégie globale, faisant peser un risque sur la cohérence d’ensemble de la politique nationale de coopération. C’est notamment vrai pour la France, comme l’a à plusieurs reprises déploré le CAD depuis une dizaine d’années. Comment dès lors penser cette articulation entre les volets bi- et multilatéraux des politiques de coopération au développement ? Quelles sont les complémentarités qui peuvent jouer, et comment les déclencher ? Ces questions ne sont pas nouvelles, et le débat « bi/multi » animait déjà Robert Asher en 1962 dans son article « Aide Multilatérale Contre Aide Bilatérale : Une Vieille Controverse Revisitée » 3 . Le paysage de la coopération internationale au développement a pourtant considérablement changé depuis cette date, où le PNUD n’existait pas encore. L’augmentation du nombre des acteurs 4 volumes financiers impliqués, mais aussi l’évolution des idées et des des  et

                                                      1 OCDE,Rapport 2008 du CAD sur l’aide multilatérale, 2009, p. 23 2 OCDE, 2009, op. cit., p.26 3 Robert E. ASHER, 1962, op. cit. 4  Le CAD tient à jour une liste des organisations internationales, intergouvernementales et non- gouvernementales, pour lesquelles les contributions reçues de la part d’Etats peuvent être totalement ou en partie comptabilisées en APD. Plus de 200 organisations, agences, programmes et fonds multilatéraux publics y 8

 

pratiques en matière de développement, poussent aujourd’hui plus encore qu’auparavant à s’interroger sur la cohérence entre bi- et multilatéralisme. Plusieurs publications témoignent de l’actualité de ce questionnement, à l’image de la parution en 2009 du premier rapport du CAD spécifiquement consacré à l’aide multilatérale. Ceci est également vrai en France, et concerne le ministère des Affaires étrangères 1  bien que la représentation aussi nationale 2 . Ces publications se concentrent sur l’analyse des tendances chiffrées de l’aide et formulent des recommandations, mais ne fournissent pas vraiment de réflexion théorique sur l’articulation bi/multi. On trouve par ailleurs peu de travaux académiques sur ce sujet. Notre travail se propose donc de contribuer à combler ce vide en utilisant des cas concrets et des données empiriques pour nourrir une mise en perspective plus théorique 3 . Notre analyse est centrée sur le point de vue des acteurs bilatéraux. Elle tente d’expliquer les enjeux de l’articulation bi/multi et les gains à attendre d’une cohérence accrue entre les deux volets des politiques de coopération. Dans un premier temps, nous nous attachons à comprendre sur quelles bases s’effectue pour chaque pays la répartition de moyens forcément limités entre les canaux bi- et multilatéraux (Première partie). Une fois les moyens alloués, il importe de savoir comment les acteurs bilatéraux et multilatéraux interagissent et quelles peuvent être les relations de complémentarité et/ou de concurrence qu’ils entretiennent (Deuxième partie). Enfin, l’étude du contexte renouvelé de la coopération internationale au développement depuis une dizaine d’années, et l’analyse du cas particulier que constitue l’architecture européenne de l’aide, sert de base à une réflexion sur un possible renouveau du rapport entre le « bi » et le « multi » (Troisième Partie).                                                                                                                                                                                 figurent, dont 53 entités onusiennes, 18 dans la catégorie des banques multilatérales de développement et plus d’une centaine d’autres institutions diverses. 1  (DGCID/DPDév/Bureau des questions multilatérales), MAEE La France et l’Aide communautaire et multilatérale – Vade-Mecum, 2008 2 Henriette MARTINEZ,développement française : analyse des contributions multilatérales,L’aide publique au réflexions et propositions pour une plus grande efficacité, Rapport remis au Premier Ministre et au Secrétaire d’Etat à la Coopération et à la Francophonie, 2009 3  grise » et articles littérature principales sources utilisées sont les divers rapports, études, documents de « Les académiques qui portent sur le multilatéralisme en matière de coopération au développement. D’autres sources incluent la base de données en ligne du CAD pour les statistiques de l’aide, des documents internes rassemblés au cours d’un stage de quatre mois à l’Agence française de développement, ainsi qu’une série d’entretiens réalisés avec des personnes ayant une connaissance particulière du sujet (cf. liste des entretiens en annexe). 9

 

P REMIERE PARTIE : L ’ ARBITRAGE ENTRE BI - ET MULTILATERALISME POUR L ’ A NTAOILLCO DES MOYENS DE LA POLITIQUE DE COOPERATION AU DEVELOPPEMENT       1.   L’évolution des grandes masses d’APD et la répartition bi/multi   a.   La répartition de l’aide mondiale entre les canaux bi- et multilatéraux depuis les années 1960 L’analyse des données enregistrées par le CAD montre que l’APD multilatérale des pays du CAD a connu une augmentation constante en volume depuis les années 1960. Aux prix constants de 2007, les versements bruts d’APD ont été multipliés par six entre 1960 et 2007, passant de 5 à 31 milliards de dollars. L’aide multilatérale a augmenté plus rapidement que l’aide bilatérale au court de cette période, et a donc constitué une part croissante de l’aide totale, d’environ 10 % dans les années 1960 à environ 30 % depuis le milieu des années 1970. Ce recours important aux organisations multilatérales pour acheminer l’APD des pays donateurs ne s’est pas démenti depuis une trentaine d’années (la diminution de ce pourcentage entre 2003 et 2006 est due au gonflement de l’APD bilatérale provoqué par des annulations de dettes exceptionnelles, à l’Irak et au Nigéria notamment, et la part du multilatéral s’est établie à 29 % en 2008).  

 

(Source : base de données en ligne du CAD)  

 

10

Cette moyenne recouvre en réalité un recours plus ou moins important au canal multilatéral selon les pays. Le CAD calcule qu’entre 2004 et 2006, le pourcentage des contributions multilatérales dans l’APD totale (hors allègements de dette) variait de 72 % pour l’Italie à 12 % pour les Etats-Unis 1 . En se basant sur l’analyse du CAD, on remarque que : -   les pays qui font transiter le plus d’aide par le canal multilatéral sont les pays européens, pour lesquels les contributions à la Commission européenne représentent entre 10 % et 40 % de leur APD totale. Si l’on exclut l’aide communautaire, certains pays faisant transiter la part la plus importante de leur aide par les organisations multilatérales sont des pays non-membres de l’UE (Norvège 29 %, Canada 28 %, Japon 24 %) ; -   multilatéral figurent plusieurs pays qui neparmi les pays qui ont beaucoup recours au système disposent pas de moyens particulièrement importants pour mettre en œuvre eux-mêmes leur APD : les cinq premiers pays du classement sont l’Italie, l’Autriche, la Grèce, l’Espagne et le Portugal ; -   le Japon et les Etats-Unis, qui recourent relativement peu au système multilatéral en pourcentage, restent en valeur absolue parmi les plus grands contributeurs aux organisations multilatérales.  Outre les contributions régulières, les pays donateurs font également transiter une partie de leur APD par les organisations internationales sous forme de contributions affectées ou aide « multi-bilatérale ». Il s’agit de contributions volontaires pour lesquelles le donateur fixe l’utilisation des fonds à un projet, secteur ou pays particulier. Plus que de réelles contributions, il s’agit pour un pays de faire mettre en œuvre un projet répondant aux priorités de sa politique nationale de coopération par une organisation multilatérale, parce que celle-ci détient un avantage comparatif dans ce domaine, ou parce que des contraintes diverses (géographiques, politiques) rendent préférable de ne pas intervenir directement. Le manque de données à ce sujet empêche une analyse en profondeur, notamment pour retracer l’évolution dans le temps du recours à ce canal, mais le CAD a récemment établi une évaluation qui montre que les volumes concernés sont loin d’être négligeables et représenteraient 25 % du total des contributions aux organisations multilatérales 2 . Ainsi, les contributions extrabudgétaires des pays du CAD auraient atteint 11 milliards de dollars en 2006, chiffre à comparer aux 32 milliards de l’aide multilatérale. Si certains pays, comme l’Allemagne ou la Grèce, ne recourent quasiment pas à cette méthode et financent uniquement les agences multilatérales sur contributions non-affectées, d’autres au contraire contribuent largement sous forme de contributions extrabudgétaires. Cas extrême, 52 % des contributions versées par la Norvège aux organisations multilatérales en 2006 étaient affectées.                                                         1 OCDE, 2009, op. cit., p. 26 2 Ibid.

 

11