L'emploi et les politiques de l'emploi depuis la crise : une approche internationale

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Le rapport du COE a pour objet d'analyser les ajustements des marchés du travail mis en place en réponse à la montée du chômage durant la crise qui a commencé en 2007-2008, ainsi que les politiques de l'emploi menées dans les pays étudiés (avec une vision d'ensemble des pays de l'OCDE et une analyse plus précise de certains pays, essentiellement d'Europe occidentale, auxquels s'ajoutent notamment les cas des Etats-Unis et du Japon). Il s'agit aussi de chercher à expliquer les mécanismes décrits et, plus globalement, les divers résultats des pays face à la crise.

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Publié le 01 mai 2012
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L’EMPLOI ET LES POLITIQUES DE LEMPLOI DEPUIS LA CRISE: UNE APPROCHE INTERNATIONALE 
Mai 2012
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SOMMAIRE INTRODUCTION...................................................................................................................... 7 1 Première partie : Des évolutions du chômage et de lemploi depuis 2008 très contrastées selon les pays ou selon les catégories de main-duvre. ........................................................... 8 1.1 Les évolutions du chômage ont été très disparates entre les pays tout au long de la crise .................................................................................................................................... 8 1.1.1Le chômage a augmenté dans la quasi-totalité des pays de l’OCDE, quoique dans des proportions très variables................................................................................... 8
1.1.2Ces évolutions ont été également très contrastées au cours des différentes phases de la crise............................................................................................................. 10 1.1.3La hiérarchie entre pays en termes de chômage a été modifiée par la crise, sans être bouleversée....................................................................................................... 11 1.1.4sont également très disparates, mais moins queLes évolutions de l’emploi celles du chômage............................................................................................................ 12 1.2 La crise de 2008-2009 est caractérisée, dune part, par la vitesse et lampleur des évolutions du chômage et, dautre part, par des phénomènes de « sur » et « sous-ajustement » du chômage et de lemploi. ............................................................................. 13 1.2.1L’augmentation du chômage a eu lieu avec une rapidité inédite depuis le premier choc pétrolier...................................................................................................... 13
1.2.2Le taux de chômage a moins progressé en 2008-2009 que lors du second choc pétrolier, mais plus que lors des crises des années 1990 et 2000.................................... 15
1.2.3Dans la plupart des pays (dont la France et à l’exception essentiellement des Etats-Unis et de l’Espagne), l’ajustement de l’emploi a été relativement limité au regard de la chute de l’activité.................................................................................................... 15
1.2.4Les secteurs de l’industrie et de la construction ont été les plus touchés........ 17 1.3 Les titulaires de contrats temporaires, les jeunes, les hommes et les moins qualifiés ont été les plus touchés par la crise. ..................................................................................... 20 1.3.1contrats temporaires ont été les premiers à perdre leur emploiLes titulaires de et l’emploi à temps partiel a progressé............................................................................ 20 1.3.2précédentes, les jeunes et les peu qualifiés,Comme lors des récessions surreprésentés parmi les titulaires de contrats temporaires, ont subi les pertes d’emplois les plus importantes.......................................................................................................... 23 1.3.3l’Union européenne et aux Etats-Unis, la progression de l’emploi desDans seniors dans un contexte économique très défavorable est en revanche particulièrement remarquable au regard des expériences passées............................................................. 24
1.3.4Du fait de la forte dimension sectorielle de la crise, les personnes de niveau d’instruction moyen et les hommes ont été frappés relativement plus durement que lors des récessions précédentes............................................................................................... 25
1.3.5contexte de montée importante du chômage de longue durée dans deDans un nombreux pays, le risque d’être au chômage pendant plus d’un an s’est surtout accru pour les hommes, les personnes de niveau d’instruction moyen et les jeunes................. 27 2 Deuxième partie : Les politiques de lemploi menées dans les principaux pays industrialisés............................................................................................................................. 31
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2.1 Vision quantitative densemble des plans de relance et des dépenses pour lemploi. . 31 2.1.1D’importantes mesures conjoncturelles macroéconomiques ont été prises au plus fort de la crise, notamment dans le cadre des plans de relance de l’activité et de soutien du pouvoir d’achat............................................................................................... 31 2.1.2Les dépenses pour l’emploi, actives comme passives, ont augmenté et, selon une enquête déclarative de l’OCDE, leur niveau ne semble globalement pas significativement revu à la baisse dans la seconde phase de la crise.............................. 35
2.2 Les dispositifs de politiques de lemploi ont été renforcés pendant la crise. ........... 39 2.2.1 l’indemnisationParmi les mesures de soutien au re du chômage a joué venu, un rôle important durant la première phase de la crise dans la plupart des pays, mais les évolutions en la matière ont été plus divergentes en seconde phase............................... 39
2.2.2Parmi les mesures de maintien de la main-d’œuvre en emploi, le chômage partiel a été privilégié, avec un impact très significatif dans quelques pays, même s’il ne doit pas être surestimé...................................................................................................... 42 2.2.3la demande de main-d’œuvre sont restées assezLes politiques de soutien à ciblées et ont été davantage tournées vers le secteur marchand que par le passé.......... 47 2.2.4au retour à l’emploi ont été prises dès laD’importantes mesures d’ ide a première phase de la crise, dans la logique d’« activation » préexistante : renforcement des services publics de l’emploi et de l’accompagnement des licenciés économiques.... 48 2.3 Dimportantes réformes structurelles du marché du travail ont été mises en uvre pendant la crise..................................................................................................................... 52 2.3.1La rationalisation des politiques de l’emploi a pris diverses formes selon les pays : réorganisation du service public de l’emploi, simplification des dispositifs de politiques de l’emploi ou engagement dans un processus de décentralisation................ 52 2.3.2l’emploi a pris dans certains pays la formeL’activation des politiques de d’incitations financières à retourner en emploi............................................................... 53 2.3.3activation s’est parfois accompagnée d’un renforcement du contrôle deCette la recherche d’emploi....................................................................................................... 54 2.3.4Afin de lutter contre la dualisation du marché du travail, les réformes des marchés du travail espagnol, italien et portugais visent à faciliter les licenciements et à favoriser l’embauche en contrat permanent au détriment des contrats temporaires...... 54 2.3.5Les réformes des marchés du travail espagnol et portugais assouplissent les possibilités de modification de l’organisation du travail pour les entreprises................ 56 2.3.6Des mesures visant à promouvoir une offre de formation plus adaptée aux besoins du marché du travail ont souvent été associées aux mesures d assouplissement du marché du travail........................................................................................................ 56 2.4 Même si de grandes tendances des politiques de lutte contre le chômage se dégagent pour chacune des principales phases de la crise, cette approche ne rend quimparfaitement compte de la chronologie des mesures prises dans les différents pays. ............................... 57 2.4.1Globalement, une approche en deux ou trois grandes phases permet de dégager des grandes tendances (relance, rigueur, réformes structurelles) dans la mise en œuvre des politiques de lutte contre le chômage durant la crise..................................... 57
4
2.4.2la crise, les politiques menées ont dépasséS’agissant de la première phase de le seul champ des politiques conjoncturelles contra-cycliques....................................... 59
2.4.3S’agissant de la seconde phase de la crise, il apparaît en réalité que les politiques de maîtrise des déficits publics frappent de façon très diverse les politiques de lemploi ..........................................................................................................................60 3 Troisième partie : Comment expliquer les résultats des différents pays en matière de chômageetdemploi?.............................................................................................................62
3.1 Quels sont les pays qui ont obtenu les meilleurs résultats en matière de chômage ?... 62 3.2 Lanalyse des résultats en matière de chômage et demploi doit prendre en compte la diversité des chocs dactivité et de situation démographique. ......................................... 65 3.2.1L’ampleur différenciée selon les pays du choc d’activité n’explique que partiellement les évolutions du chômage pendant la crise.............................................. 65
3.2.2Si les évolutions de la population active (qui se font selon les pays dans des sens opposés) sont neutres pour l’emploi, elles ont néanmoins affecté les variations du chômage.......................................................................................................................... 70
3.2.3Enfin, des facteurs d’ordre statistique ont pu modifier l’incidence de l’emploi et des taux d’activité sur le chômage............................................................................... 76
3.3 Lapproche par « modèle » (modèles sociaux ou pratiques de relations sociales) noffre quune explication partielle des performances des différents pays pendant la crise. ................................................................................................................................. 77 3.3.1évoluer la perception des principaux modèles de politiqueLa crise tend à faire de l’emploi au profit du modèle « continental ».............................................................. 77 3.3.2Mais ces modèles ne constituent pas une grille explicative suffisante des écarts de performance pendant la crise...................................................................................... 79
3.3.3Il est prématuré de porter un jugement sur les performances des différents pays et a fortiori des différents « modèles », à ce stade de la crise................................. 81
3.3.4Si les partenaires sociaux ont le plus souvent joué un rôle important pour faire face aux conséquences de la crise, aucun « modèle » de relations sociales n a en revanche fait davantage ses preuves durant cette période.............................................. 82
3.4 Les modalités dajustement de lemploi expliquent également les différences de réactions du chômage et de lemploi aux chocs subis pendant la crise................................ 86 3.4.1Flexibilité interne vs. flexibilité externe : deux logiques d’ajustement différentes et leurs conséquences sur l’emploi................................................................. 87 3.4.2Les modes de fonctionnement du marché du travail influencent fortement les formes d’ajustement......................................................................................................... 91
3.5 Les performances constatées en matière de chômage et demploi sont également le reflet dévolutions structurelles qui ont eu lieu avant la crise.............................................. 95 3.5.1L'impact des réformes structurelles engagées avant la crise a été important dans certains pays, notamment l’Allemagne.................................................................... 95 3.5.2La rétention de main-d’œuvre a été plus forte dans les pays dont les marchés du travail étaient en tension ou dont les entreprises avaient peu embauché durant la phase de croissance précédente....................................................................................... 97
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3.5.3où la situation financière des entreprises était bonne semblent avoirLes pays davantage pu recourir à la flexibilité interne................................................................ 101 4 Quatrième partie : Perspectives et interrogations........................................................... 105
4.1 Les évolutions à venir de lemploi dépendent évidemment avant tout des perspectives de croissance.................................................................................................. 105 4.2 Les politiques menées et modes dajustement mis en uvre nont pas produit tous leurs effets et pourraient avoir des conséquences à moyen/long terme (capacité de rebond, croissance potentielle). ....................................................................................................... 106 4.3 Lajustement de lemploi plus faible que prévu peut laisser penser que celui-ci nest pas achevé ou quun choc de productivité sest produit qui pourrait limiter la croissance de long terme........................................................................................................................... 107
ANNEXE 1 : FICHES « PAYS » .......................................................................................... 113
ANNEXE 2 : LISTE DES AUDITIONS. .............................................................................. 189
ANNEXE 3 : LISTE DES CONTRIBUTIONS ECRITES DES CONSEILLERS SOCIAUX ET DES SERVICES ECONOMIQUES. ............................................................................... 191  
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INTRODUCTION La crise qui a commencé en 2007-2008, désormais qualifiée de «Great Recession» dans la littérature économique internationale, a été la crise la plus profonde que le monde a connue depuis celle des années 1930. Crise financière, crise économique, crise des finances publiques, elle a revêtu plusieurs aspects, simultanément ou successivement, et se traduit également par une crise sociale, avec notamment la montée du chômage dans la très grande majorité des pays concernés. La crise a en effet provoqué des ajustements très violents de lemploi qui ont amené les pays à réagir tant sur le plan macroéconomique (plans de relance) que dans le champ plus ciblé des politiques de lemploi, avec des succès divers. Ce rapport analyse donc autant les ajustements des marchés du travail durant la crise que les politiques menées dans les pays étudiés (avec une vision densemble des pays de lOCDE et une analyse plus précise de certains pays, essentiellement dEurope occidentale, auxquels sajoutent notamment les cas des Etats-Unis et du Japon). Il sagit aussi de chercher à expliquer les mécanismes décrits et, plus globalement, les divers résultats des pays face à la crise. Or, ces résultats ne vont pas de soi. Dune part, il nexiste pas de critère simple pour évaluer la plus ou moins bonne résistance des marchés du travail durant la crise. Par ailleurs, les indicateurs disponibles tendent à faire oublier que les évolutions observées pendant la crise sont à bien des égards déterminées par des facteurs plus structurels et souvent antérieurs à la crise. Les résultats de lAllemagne sur le front du chômage ont été beaucoup commentés mais méritent dêtre explorés plus avant. A linverse, le cas danois a pu amener certains à sinterroger sur le modèle de flexicurité mis en avant jusque-là. En France, malgré la forte hausse du chômage, celle-ci sest révélée bien moindre quattendu au regard des liens passés entre croissance et emploi et lhypothèse dun « sous-ajustement » significatif de lemploi est souvent avancée. Cette « rétention » de main-duvre de la part des entreprises, constatée dans plusieurs pays, a mis en exergue le rôle joué par les dispositifs de chômage partiel, qui a sans doute occulté le reste de la panoplie déployée dans les différents pays par les entreprises, les partenaires sociaux et les gouvernements. Les débats et interrogations sont donc nombreux. Surtout, aucune vision densemble des ajustements des marchés du travail et des politiques de lemploi nest à ce jour disponible. Lobjet de ce rapport est donc de présenter une telle synthèse, certes nécessairement incomplète et à un moment qui ne permet pas de conclure, la crise nétant pas achevée et les stratégies menées nayant pas encore produit tous leurs effets. Toutefois, au moins sagissant de la première phase de la crise (2008-2009), on dispose désormais dun certain recul. En outre, il est utile de fournir dès à présent des éléments qui permettront de tirer les premières leçons de cette crise et de ses conséquences sur le marché du travail.
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1 Des évolutions du chômage et de l’emploi  :Première partie depuis 2008 très contrastées selon les pays ou selon les catégories de main-d’œuvre. La récession de 2008-2009 a conduit le taux de chômage dans lOCDE à un niveau record depuis la seconde guerre mondiale. Malgré un début de reprise économique à compter du deuxième trimestre 2009, les taux de chômage restaient élevés dans de nombreux pays début 2011 et sont depuis repartis à la hausse dans plusieurs pays. Ces évolutions sont très différenciées à la fois selon les pays et selon les différentes phases de la crise. Les différentes catégories dactifs ont également été touchées de manière contrastée par la crise. Les facteurs explicatifs de la diversité des ajustements de lemploi et du chômage seront examinés dans la troisième partie du rapport.
1.1 Les évolutions du chômage ont été très disparates entre les pays tout au long de la crise.
1.1.1 Le chômage a augmenté dans la quasi-totalité des pays de l’OCDE, quoique dans des proportions très variables. Avec la récession de 2008-2009, le taux de chômage moyen de la zone OCDE a atteint son niveau le plus élevé depuis la seconde guerre mondiale %. Il est passé de 5,7 au quatrième trimestre 2007, son point bas depuis le début des années 1980, à 8,8 % au premier trimestre de lannée 2010. Il na depuis diminué que de 0,6 point pour se maintenir à 8,2 % du premier trimestre 2011 au premier trimestre 2012 (Graphique 2). Dans de nombreux pays, le début de reprise à compter du deuxième trimestre 2009 a en effet été trop faible pour conduire à une diminution sensible du chômage (Encadré 1). Au total, entre le point bas davant crise et le début 2012, la zone OCDE a connu une hausse du taux de chômage de 44,1 %. Ce chiffre masque une grande variété de situations. Sagissant des évolutions du taux de chômage sur lensemble de la période (du point bas davant crise au début de lannée 2012) : - le taux de chômage a diminué en Allemagne de 20,8 % ; - il a augmenté de 10 % à 30 %, en France (29,5 %), mais aussi au Japon (12,5 %), en Finlande (20,6 %), au Canada (21,3 %) et en en Suède (27,8 %) ; -  et 70 % en Italie (45 %), aux Pays-Bas %sa progression a été comprise entre 40 (61,5 %) ou au Royaume-Uni (61,8 %) ; -  %), aux Etats-Unis (93,3 % et 140 %cette progression a dépassé 90 au Danemark (143,8 %), en Grèce (146,7 %), en Espagne (186,3 %) et en lIrlande (231,6 %). Il faut noter que ce classement par groupes de pays serait un peu différent en considérant non plus les évolutions en pourcentage sur la période (prenant ainsi en considération le niveau initial du chômage) mais les évolutions en points de taux. Par exemple, le Danemark, pays à
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très bas taux de chômage avant la crise, a connu une évolution considérable en pourcentage mais ne serait pas dans le dernier groupe sagissant des évolutions en points de chômage.
1
progressé à un rythme proche de 1 % en 1974 et 1980. Il avait également continué de progresser à un
Slovaque).
crise au début de lannée 2011.
notamment, ont connu un recul de lactivité durant au moins deux trimestres consécutifs en 2011. Le
sur le marché du travail est encore plus incertain.
contraction de lactivité a été exceptionnelle au regard des précédentes récessions (même si
négative (-0,1 %), le pays nest pas techniquement entré en récession. La croissance du PIB a été de 0,3 % au troisième trimestre et de 0,2 % au quatrième trimestre. Graphique 1 : Les phases de la crise en France et dans l’OCDE. en % TauxTaux de croissance OCDE de chômage OCDE Taux de croissance France Taux de chômage France 11
9
7
5
3
1
-1
-3
Source : OCDE, adaptation COE. 1Deux trimestres consécutifs au moins de recul du produit intérieur brut (PIB).
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1.1.2 Ces évolutions ont été également très contrastées au cours des différentes phases de la crise. Lampleur de la hausse du chômage au cours de la première phase de la récession mais aussi lampleur de la baisse lors du début de reprise ont varié très fortement dun pays à lautre. Bien que les conséquences du ralentissement dans la zone OCDE observé depuis 2011 demeurent incertaines, des différences sensibles semblent également déjà apparaître entre les différents pays. Graphique 2 : L’évolution du taux de chômage depuis la crise de 2008-2009 Point bas avant crise Pic T1-2012*
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20
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12
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Source : OCDE, calculs COE. Note : La date du point bas (respectivement du pic) correspond au début de lépisode le plus long de hausse (respectivement de baisse) du taux de chômage trimestriel harmonisé de lOCDE depuis le premier trimestre 2006. Les pays sont classés de gauche à droite par ordre croissant du taux de chômage au creux avant crise. * Moyenne des deux premiers mois de lannée 2012. ** La dernière donnée disponible correspond au quatrième trimestre 2011. Sagissant des évolutions des taux de chômage (en points de taux) durant les différentes phases de la crise, on peut distinguerplusieurs groupes de pays. - Avec un taux de chômage au début de lannée 2012 inférieur au point bas davant crise, l’Allemagne fait figure d’exception au sein des grands pays industrialisés. Ce pays na en effet vu son taux de chômage augmenter que très modérément au cours de la première phase de la crise (0,7 point). De surcroit, il a ensuite sensiblement diminué jusquau quatrième trimestre de lannée 2011 (2,2 points). -Certains pays, comme les Etats-Unis, le Canada, certains pays nordiques (Finlande, Suède, Islande) ou dEurope de lEst (République Tchèque)ont connu une forte augmentation de leur taux de chômage allant de 2,4 à 6,2 points de pourcentage au cours de la première phase de la crise, suivie d’une diminution sensible(de plus de 1 point) avec le début de
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