1 - Contexte de l’étude
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ANALYSE DU PROCESSUS DE CONCERTATION ENGAGE SUR LES SITES NATURA 2000 "ETANG DE MAUGUIO" POUR L’ELABORATION DU DOCUMENT D’OBJECTIFS REFLEXION POUR LA MISE EN ŒUVRE ET LE SUIVI DES ENGAGEMENTS DELA CHARTE NATURA 2000 Mars 2009 Montpellier SupAgro / Institut des régions Chaudes 1101, Avenue Agropolis – BP 5098 – 34093 Montpellier Cedex 05 www.supagro.fr/irc Evaluation du processus de concertation - Mise en œuvre et suivi des engagements de la charte Natura 2000 sur l’Etang de Mauguio // 2009 SOMMAIRE LISTE DES SIGLES UTILISES ..................................................................... 3 INTRODUCTION ............................................................................................. 4 I – Cadre institutionnel de l’étude .................................................................. 5 11 - Les sites Natura 2000 « Etang de Mauguio » ................................................. 5 12 - Le Document d’objectifs (DOCOB) et la Charte Natura 2000 .................... 5 13 – Le processus de concertation engagé pour l’élaboration du DOCOB .... 6 II – Objectifs et Méthode ................................................................................. 7 21 – Objectifs de l’étude ................................................................................................. 7 22 – Méthode utilisée ....................................................... ...
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ANALYSE DU PROCESSUS DE CONCERTATION ENGAGE SURLESSITESNATURA2000"ETANGDEMAUGUIO"POUR L ELABORATION DU DOCUMENT D OBJECTIFS REFLEXION POUR LA MISE EN UVRE ET LE SUIVI DES ENGAGEMENTS DELA CHARTE NATURA 2000
Mars 2009
Montpellier SupAgro / Institut des régions Chaudes 1101, Avenue Agropolis BP 5098 34093 Montpellier Cedex 05 www.supagro.fr/irc
Evaluation du processus de concertation - Mise en uvre et suivi des engagements de la charte Natura 2000 sur lEtang de Mauguio // 2009
SOMMAIRE
LISTE DES SIGLES UTILISES..................................................................... 3INTRODUCTION.........................4....................................................................I Cadre institutionnel de létude..........................5........................................11 - Les sites Natura 2000 « Etang de Mauguio »................................................. 5 12 - Le Document dobjectifs (DOCOB) et la Charte Natura 2000.................... 5 13 Le processus de concertation engagé pour lélaboration du DOCOB.... 6II Objectifs et Méthode..................................7...............................................21 Objectifs de létude.................................7................................................................ 22 Méthode utilisée7....................................................................................................... La liste des acteurs rencontrés est présentée en annexe 3........................................................... 9III - Contexte de létude..........11.......................................................................31 - Une population attachée à son territoire et méfiante vis-à-vis des projets extérieurs................................................................................1.1.......................................... 32 - Des activités économiques et culturelles étroitement liées....................... 11 33 - Une pression foncière liée à lurbanisation et au tourisme12........................IV Résultats de létude................................................................1......3.........41 - La pertinence de la démarche................................................13............................ 42 Efficacité de la démarche61.................................................................................... 43 - Premiers effets de la démarche délaboration du DOCOB..................2..2.... 44 La mise en uvre et le suivi de la charte Natura 20002..6...........................CONCLUSION GENERALE.........................................................................92BIBLIOGRAPHIE................0..3.........................................................................Annexe 1 : Termes de référence de létude .................................................... 31Annexe 2 : Guide dentretien ........................................................................... 36Annexe 3 : Liste des acteurs enquêtés ........................................................... 40Annexe 4 : Cartographie schématique de positionnement des acteurs 2009 . 41Annexe 5 : Cartographie schématique de positionnement des acteurs 2006 . 42Annexe 6 : Liste des étudiants ayant réalisé létude ....................................... 43
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LISTE DES SIGLES UTILISES
ATEN Atelier technique des espaces naturels CAD / OCDE Comité daide au développement / Organisation de coopération et de développement économiques CC Communauté de communes CELRL Conservatoire de lespace littoral et des réserves lacustres CEN-LR Conservatoire des espaces naturels du Languedoc-Roussillon COPIL Comité de pilotage des sites Natura 2000 de lEtang de Mauguio DDAF Direction départementale de lagriculture et de la forêt DDE Direction départementale de léquipement DIREN-LR Direction régionale de lenvironnement Languedoc-Roussillon DOCOB Document dobjectifs EID Entente inter-départementale pour la démoustication FD Fédération départementale FR Fédération régionale IFREMER Institut français de recherche pour lexploitation de la mer MAET Mesures agro-environnementales territorialisées SIATEO Syndicat inter-communal dassainissement des terres de lEtang de lOr SIEL Syndicat mixte des étangs littoraux SIG Système dinformation géographique SMGEO Syndicat mixte de gestion de lEtang de lOr TFNB Taxe foncière sur les terrains non bâtis
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INTRODUCTION Ce travail a été réalisé dans le cadre dune session de formation continue sur lévaluation des projets de développement rural qui sest déroulée à lInstitut des Régions Chaudes de Montpellier SupAgro au mois de mars 2009. Il a été conduit par 11 stagiaires en formation accompagnés de deux animateurs pédagogiques dont la liste est donnée en annexe 6. 10 jours sur cette formation ont été consacrés à un stage de terrain dont le but était de mettre le groupe de stagiaires en situation concrète de réponse à une demande dexpertise dun acteur de développement local (association, collectivité locale ou structure intercommunale, parc régional). Cette étape de la formation a été loccasion pour les stagiaires de mettre en pratique les concepts, méthodes et outils présentés dans les enseignements (planification, suivi et évaluation d actions de développement), de se confronter à dautres réalités locales que celles quils rencontrent dans leurs propres contextes professionnels et déchanger avec différents acteurs impliqués dans des actions de développement local. Le stage réalisé avec lappui du SMGEO sur les sites Natura 2000 « Etang de Mauguio » avait pour objectif de conduire une étude collective dévaluation du processus de concertation engagé en 2007/2008 pour lélaboration du Document dObjectifs et de mener une réflexion sur la mise en uvre et le suivi-évaluation des engagements prévus dans la charte Natura 2000. Cette étude a été réalisée du 16 au 27 mars 2009 et sappuie sur un travail denquêtes auprès des différents acteurs impliqués dans ce processus.
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I Cadre institutionnel de l étude Ce travail dévaluation sinscrit dans le cadre de la démarche animée par le Syndicat Mixte de gestion de lEtang de lOr (SMGEO) et mise en uvre par un Comité de Pilotage composé dacteurs locaux pour élaborer le document d'orientation appelé document d'objectifs (DOCOB) sur les sites Natura 2000 « Étang de Mauguio ». Le DOCOB a été validé le 18 décembre 2008 par ce comité de pilotage. Le SMGEO a en charge, sur le périmètre dapplication Natura 2000 des sites « Etang de Mauguio », de mettre en uvre les actions inscrites au DOCOB, en particulier les mesures contractuelles prévues par la réglementation (contrats Natura 2000, mesures agro-environnementales, Charte Natura 2000) entre le préfet et les ayants droits ou mandataires. 11 - Les sites Natura 2000 « Etang de Mauguio » L'étang de l'Or ou étang de Mauguio appartient au chapelet des étangs côtiers du Languedoc-Roussillon. Son importance le situe au 4ème rang des étangs littoraux français après Berre, Thau et Salse-Leucate. La superficie du plan d'eau est de 2960 hectares. Essentiellement situé sur la Commune de Mauguio, il est propriété de l'Etat (Domaine Public Maritime). La superficie des zones humides périphériques est de 2000 hectares. Lespace lagunaire a une constitution complexe en évolution permanente, ce qui lui confère une grande fragilité. De plus sa situation attractive le rend vulnérable. Létang et ses berges sont « site classé » depuis 1983 et bénéficient également de lappellation « site Ramsar » depuis 1971, qui vise à conserver des zones humides d'importance internationale. Lexceptionnelle richesse écologique de lÉtang de lOr et de ses marais a conduit lÉtat français, dès 1998, à proposer son intégration au réseau Natura 2000 au titre de la directive « Habitats », sous lappellation « Etang de Mauguio ». En 2006, le site devient Site dintérêt Communautaire après avoir été retenu par la Commission européenne et est désigné Zone de Protection Spéciale au titre de la Directive « Oiseaux » par le Ministère de lenvironnement français. 12 - Le Document d objectifs (DOCOB) et la Charte Natura 2000 Linscription au réseau Natura 2000 implique la mise en place de mesures de conservation négociées avec les collectivités, les propriétaires et les usagers rassemblés au sein dun Comité de pilotage local (COPIL) mis en place par le Préfet. Sur décision unanime, le SMGEO a choisi de simpliquer dans la démarche, plutôt que den laisser le pilotage à lEtat. Les mesures proposées dans le DOCOBsont en priorité des mesures contractuellesauxquelles les usagers et propriétaires peuvent adhérer volontairement et distinguées en deux grands types : -contrats Natura 2000 (parcelles non agricoles) et mesures agro-environnementalesterritorialisées (terrains agricoles) par lesquels les bénéficiaires perçoivent des aides financières de lEtat et de lUnion européenne ; -engagements sur la Charte Natura 2000 (mise en oeuvre de bonnes pratiques consignées dans la charte et nouvrant pas droit à une rémunération mais à lexonération de la taxe foncière pour les propriétaires) auxquels les titulaires de droits réels et personnels sur les terrains du site peuvent adhérer.
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13 Le processus de concertation engagé pour l élaboration du DOCOB Le SMGEO est en charge de lanimation pour lélaboration et la rédaction du DOCOB et de la Charte Natura 2000 et sappuie sur : -le COPIL ; -des partenaires techniques (Chambre dagriculture, Fédérations régionale et départementale de la chasse, Syndicat intercommunal des étangs littoraux, Conservatoire des Espaces Naturels du Languedoc-Roussillon, ) ; -des prestataires de services scientifiques (inventaire et diagnostic écologiques) ; -des stagiaires (diagnostic socio-économique, SIG) : -des partenaires institutionnels (DIREN-LR, DDAF, DDE, Conservatoire du littoral, ATEN, IFREMER...).Le processus de concertation mis en place par le SMGEO a mobilisé les acteurs locaux (municipalités, associations de loisirs et de défense de lenvironnement, agriculteurs, éleveurs, pêcheurs, chasseurs, cabaniers), les partenaires techniques et prestataires de services dans différentes réunions de travail qui se sont déroulées du 11 juin 2007 au 18 décembre 2008. Quatre groupes de travail ont été constitués : -un groupe de travail"activités agricoles et élevage"-un groupe de travail"pêche"-un groupe de travail"activités cynégétiques"-un groupe de travail"habitations et loisirs"Les différentes séances de travail incluses dans la concertation se distinguent en : -consultations/entretiens avec des associations loisir-environnement et cabaniers, le SIATEO, le CELRL, lEID, la CC du Pays de Lunel, la commune de Marsillargues réalisés entre le 11 juin et le 25 juillet 2007 pour élaborer le diagnostic socio-économique ; -réunions des groupes de travail tenues entre le 28 juin 2007 et le 2 juillet 2008 -ateliers thématiques tenus entre le 29 janvier 2008 et le 17 juin 2008 -réunions du comité de pilotage tenues entre le 6 novembre 2007 (validation des diagnostics socio-économique et écologique) et le 18 décembre 2008 (validation du DOCOB).
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II Objectifs et Méthode 21 Objectifs de létude1 Evaluer le processus de concertation engagé pour l'élaboration du DOCOB Cette étude doit fournir un regard analytique sur le processus de concertation engagé dans le cadre de la démarche Natura 2000 sur le territoire (ressenti des différents acteurs, motivation et investissement personnel). Lanalyse doit apporter également une réflexion sur les résultats et premiers effets de la concertation sur le territoire. Réfléchir sur un dispositif de mise en uvre, de suivi et dévaluation des engagements prévus dans la Charte Natura 2000 A partir des enseignements tirés de lévaluation du processus de concertation engagé pour lélaboration du DOCOB, létude doit proposer une ligne de conduite pour une mise en uvre optimale de la Charte Natura 2000, de son suivi et de son évaluation ultérieure. 22 Méthode utilisée Létude sest appuyée sur lexploitation des documents de compte-rendu des différentes réunions de concertation et sur une évaluation à dire dacteurs consultés par le biais dentretiens semi-directifs sur la base dun échantillon dacteurs locaux préalablement établi. 221 Présentation de la démarche générale Létude réalisée a été conduite en six étapes : -analyse du contexte et des termes de références de létude (1j) ; -documentation et reconstitution de la stratégie dintervention (2j) ;exploitation de la -construction et test du guide dentretien (2j) ; -réalisation des entretiens avec les différents acteurs échantillonnés (2,5j) ; -exploitation des entretiens et synthèse en plénière (2j) ; -restitution des principaux résultats de létude aux différents partenaires et acteurs interviewés. 222 Analyse du contexte et des termes de référence Une première rencontre avec le SMGEO, commanditaire de létude, sest tenue le 17 mars 2009 à Lunel et a permis aux stagiaires dappréhender le contexte des programmes Natura 2000, lhistorique de la démarche et du processus de concertation mis en uvre pour lélaboration du DOCOB et de la charte Natura 2000 sur létang de Mauguio et les principales activités liées au site. Cette rencontre a permis également de se rendre sur le site pour observer le milieu, son exploitation actuelle et comprendre ainsi les enjeux écologiques et économiques liés à cette exploitation. Elle a permis enfin de clarifier les termes de référence de létude fournis en annexe 1. 223 Reconstitution de la stratégie dinterventionCe travail a été réalisé par les stagiaires sous forme de travaux de groupes à partir de la documentation fournie et des discussions sur le contexte et la problématique de la démarche. Il a permis de formuler le problème central, de formuler et de hiérarchiser les objectifs et résultats attendus sous la forme duncadre logique. Le cadre logique est un outil de présentation des programmes de développement promu par la Commission Européenne pour les projets éligibles aux financements européens. Il sert de référence aux étapes clefs dune intervention : identification, faisabilité et évaluations (mi-parcours et finale). Il 1Tirés directement des TDR élaborés par le SMGEO
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constitue aussi une base de planification opérationnelle des actions de terrain lors de lexécution du projet. Il permet de présenter la stratégie du projet, de tester sa logique interne et de formuler des objectifs mesurables. La reconstitution de la stratégie dintervention du projet Natura 2000 a facilité la réflexion menée ensuite avec les stagiaires sur la formulation dindicateurs de résultats et dimpact. Les principaux éléments du cadre qui ont servi de guide de réflexion sont présentés ci-dessous :
PROBLEME CENTRAL fragilisation des écosystèmes et des habitats et baisse de la biodiversité animale et végétale consécutivesaux activités anthropiques qui ont transformé lemilieu naturel
Parties prenantes Europe Etat Région Département Conservatoire du littoral DIREN ATEN CEN-LR CELRL EID FR / FD chasse Chambre dAgriculture SIATEO SIEL Prestataires Groupes cibles Communes Agriculteurs/Eleveurs Pêcheurs Cabaniers/Résidents - Citoyens
OBJECTIF GLOBAL Contribuer à assurer la biodiversité et la conservation de la faune et de la flore sur le territoire européen (Natura 2000)
OBJECTIF SPECIFIQUELes acteurs, les habitants et les usagers du territoire de lEtang de lOr se mobilisent et mettent en uvre un plan de gestion concerté dici 2013.
RESULTATS R1 information des usagers R2 Elaboration du DOCOB R3 Mise en uvre de la charte
ACTIVITES Actions concrètes mises en uvre
224 - Construction et test du guide dentretien Le travail demandé repose sur une évaluation à dire dacteurs de la démarche et loutil utilisé est lentretien compréhensif permettant de conduire une enquête visant à traduire les conceptions et points de vue diversifiés dacteurs sur cette démarche. Un guide dentretien semi-directif a donc été élaboré à partir des termes de références de létude et des questions posées pour : -analyser le regard des acteurs sur la pertinence de la démarche au regard du problème central identifié et des objectifs recherchés ; -le regard des acteurs sur la qualité du processus de concertation et la mobilisation desanalyser acteurs (efficacité de la démarche) ;
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-identifier les premiers effets de la démarche tels que perçus par les acteurs à différents niveaux (communication, relations entre acteurs, changements de comportement et de pratiques) ; -identifier des propositions dindicateurs de suivi et dévaluation des engagements sur la charte Natura 2000. Le guide dentretien a été testé auprès dun certain nombre dacteurs (cabaniers, pêcheurs, promeneurs) pris au hasard sur le site de létang de Mauguio (cabanes du Salaison) au cours de la journée du 20 mars 2009. Il est présenté en annexe 2. 225 Réalisation des entretiens Les entretiens ont été réalisés en sous-groupes de 2/3 stagiaires entre le 23 et le 25 mars 2009 auprès dun échantillon de 25 acteurs préalablement identifiés avec lappui du SMGEO. Acteurs Nombre Agriculteurs 2 Eleveurs 2 Chasseurs 3 Pêcheurs 2 Cabaniers 1 Associations loisirs environnement 2 Elus 6 Partenaires techniques 7 TOTAL 25 La liste des acteurs rencontrés est présentée en annexe 3. 226 - Exploitation des entretiens Lexploitation des entretiens sest faite collectivement et manuellement. Elle a été réalisée chaque soir avec mise en commun des informations et des résultats obtenus par chacun des sous-groupes sur leurs enquêtes respectives.. Un travail de synthèse a permis de dépouiller les résultats suivant quatre axes : pertinence, efficacité, premiers impacts de la démarche et mise en oeuvre des engagements de la charte Natura 2000. Le dépouillement proprement dit a mis laccent sur la diversité des regards des différentes catégories dacteurs : -groupe professionnel représentant lagriculture et lélevage (A/E) : 5acteurs (2 agriculteurs, 2 éleveurs, le technicien Chambre dagriculture) -groupe professionnel représentant la pêche (P) : 3 acteurs (2 pêcheurs, le partenaire scientifique pêche) -groupe représentant la chasse (Ch) : 5 acteurs (3 chasseurs, 2 représentants des fédérations de chasse) -groupe représentant les cabaniers (Cab) : 1 acteur -groupe des associations, loisirs, environnement (ALE) : 2 acteurs (représentant 2 associations) -groupe des élus : 6 acteurs (conseiller général, maire, ancien maire, 3 conseillers) -groupe des partenaires techniques (Tech) : 3 acteurs (représentant le CEN, lEID et le SIATEO) Pour chaque question ouverte posée, le dépouillement des notes dentretiens a consisté à relever dans un premier temps toute la diversité des réponses formulées par les personnes rencontrées. On a ensuite opéré des regroupements des modalités de réponses les plus proches, tout en conservant le lien sous forme de tableau croisé avec les différentes catégories dacteurs mentionnées ci-dessus.
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227 Restitution des résultats Les principaux résultats de cette étude ont été restitués le jeudi 26 mars 2009 au commanditaire et aux acteurs sollicités et présents à Saint Just. Cette présentation a fait lobjet déchanges mutuels dans le but de prendre en compte les observations apportées et valider les résultats présentés.
228 Limites de létude Létude menée par les stagiaires sur une semaine présente quelques limites : -Séjour rapide pour appréhender un contexte complexe mettant en lien une société locale sociologiquement diversifiée et des politiques locale et européennes. -complexité des dimensions réglementaires et des procédures Natura 2000.Difficultés liées à la -Difficultés pour certains acteurs à dissocier le processus de concertation à proprement parler, mis en place à partir de 2007, du démarrage controversé du programme Natura 2000 en 2006. -de groupe impliquant parfois un regard morcelé sur les entretiens.Travail ciblés sur les promoteurs et participants directs à la concertation, traduisantEntretiens surtout -insuffisamment lavis des citoyens et usagers de base. Ces difficultés ont été cependant compensées par la disponibilité des personnes rencontrées, la qualité de leur accueil et de leur analyse.
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III - Contexte de l étude 31 - Une population attachée à son territoire et méfiante vis-à-vis des projets extérieurs Le site de lEtang de lOr a été retenu comme site Natura 2000 en 2006, à une période où la France était très en retard dans la reconnaissance des sites Natura 2000 au niveau européen. Au niveau local, le processus de concertation engagé sur le territoire a démarré dans un contexte où habitants et usagers du site ont montré, à plusieurs reprises, leuropposition à des projetsimposés de lextérieur : -le Mas de Roux avait provoquéDans les années 1970, un projet de route entre Lansargues et une levée de boucliers. -années 1980, les habitants du site ne voulaient pas entendre parler de tourisme deDans les masse et n'étaient pas d'accord avec le projet de La Grande Motte, ressenti comme une agression dans leur culture, un sentiment darrachement de leur territoire. Des réactions très vives contre ce projet sont apparues -un projet d'aménagement touristique de l'Etang de l'Or prévu par les élus a été rejetéEn 1984, en majorité. Les habitants et usagers du site sont donc restés méfiants vis-à-vis de l'Etat et des collectivités locales avec un fort sentiment anti-européen, ou comme certains lindiquent "anti-tout", en particulier contre tout intervention extérieure. Agriculteurs et manadiers, chasseurs, pêcheurs, éleveurs, cabaniers, promeneurs, membres d'associations.occupent le site dans un contexte politique parfois tendu : -des tensions existent depuis longtemps entre la commune de Marsillargues et les communes riveraines (Candillargues, Lansargues, Mauguio), certaines étant "pro-agglomération" et les autres "anti-agglomération" ; -pas toujours ladhésion unanime des communes dans la mise enle Conseil Général n'obtient uvre de sa politique ; -des recours auprès du tribunal administratif ont été engagés par certaines communes suite à la délimitation initiale du périmètre Natura 2000 voulu par lEtat sur le site de l'Etang de lOr. La population du site est plutôt jeune (la classe dâge 0-39 ans représentant près de 60% de la population). Cependant, les "mémoires" du site témoignent dun fort attachement identitaire de la population à ce territoire. Les propriétaires terriens voient à travers l'Etat et sa politique des actions qui visent à leur retirer leurs terres, ou tout au moins de limiter leurs initiatives de mise en valeur. 32 - Des activités économiques et culturelles étroitement liées La population agricole minoritaire est en forte décroissance, mais lactivité agricole reste l'activité principale liée au site. Saint Nazaire-de-Pézan possède par exemple un pourcentage d'agriculteurs supérieur à la moyenne nationale. L'étendue des zones drainées et irrigables associée à l'utilisation d'engrais et de pesticides entraîne une pollution importante des aquifères. Les deux grands polluants d'origine agricole sont les nitrates du fait des apports massifs d'azote et les produits phytosanitaires. Dans les années 50, lactivité pêche regroupait 230 professionnels. Cette activité ne compte plus que 10 pêcheurs aujourd'hui. Ce groupe professionnel, vivant sur le site représente aux yeux des autres habitants et usagers un monde isolé et plutôt réservé. Les pêcheurs disposent dans de cabanes sur les berges dont lorigine est très ancienne (utilisées dès 1900) et leurs pratiques restent individuelles et très peu connues. Certaines de ces cabanes jadis utilisées comme espace de repos et de remisage des matériels de pêche ou de chasse sont maintenant devenues des vrais habitations permanentes. Les cabanes présentent unfort intérêt patrimonial et culturel. Transmises de génération en génération, elles sont aussi traditionnellement des lieux de divertissement et de convivialité.
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