Contrôle des placements de régimes de retraite complémentaire obligatoires (rapport de synthèse)

Inspection Générale Des Affaires Sociales

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Contrôle des placements de régimes de retraite complémentaire obligatoires (rapport de synthèse)

Sujets

• Contrôle
• Placement
• Retraite
• Rapport

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• Publié par: Fil_Economie
• Publié le: 11 décembre 2013
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Extrait

Inspection générale
des affaires sociales

Contrôle des placements de régimes de
retraite complémentaire obligatoires
RAPPORT DÉFINITIF
Établi par
Virginie CAYRÉ Paulo GEMELGO

Pascal PENAUD Vincent RUOL
Membres de l’Inspection générale des affaires sociales

- Juin 2013 -

RM 2013-021P IGASRAPPORT N°RM 2013-021 P 3

SYNTHESE
[1] Par lettre de mission du ministre du Travail, de l’Emploi et de la Santé du 9 janvier
2012, l’IGAS a été saisie d’une mission de contrôle des placements des régimes
complémentaires obligatoires (RCO). Cette mission a été confiée à Virginie CAYRÉ, Paulo
1
GEMELGO, Pascal PENAUD et Vincent RUOL .
1 LES CAISSES GERANT LES REGIMES COMPLEMENTAIRES SONT DES
ORGANISMES TRES DIVERS DETENANT, FIN 2011, 110 MDS € DE
PLACEMENTS EN VALEUR DE REALISATION
[2] Les régimes complémentaires de retraite obligatoires (RCO) contrôlés par la mission
sont marqués par la diversité de leurs règles de fonctionnement, mêlant les principes de la
répartition et ceux de la capitalisation.
[3] La plupart des RCO fonctionnent selon le principe de la répartition et sont gérés par
points. Leur pilotage financier consiste à ajuster régulièrement les paramètres (taux de
cotisations, valeur d’achat et de service…) pour assurer l’équilibre financier en fonction de
l’évolution démographique. D’autres fonctionnent pour tout ou partie en capitalisation.
[4] Les placements représentatifs des réserves qu’ils ont constituées s’élèvent à 110 Mds €
en valeur de réalisation à fin 2011. La mission a contrôlé sur place six organismes
représentant 54 Mds € soit 52 % du total des placements représentatifs des réserves des
RCO. Par ailleurs, la mission a demandé à tous les RCO, un certain nombre de documents
dont un état détaillé de leurs placements comportant, pour chaque placement, ses principales
caractéristiques.
[5] À l’issue de son contrôle, la mission constate que la finalité de ces placements
mériterait d’être précisée. Les choix de placement ne peuvent, en effet, être définis
qu’en fonction des besoins de financement, sous peine de courir le risque de constituer
des réserves excessives soulevant des questions d’équité, ou de provoquer des situations
d’insolvabilité mettant en péril l’équilibre du régime.
[6] La mission a considéré qu’analyser et juger de la qualité d’une politique de placement
et des actifs qui en découlent n’était possible qu’à l’aune de l’objectif qui leur est assigné.
Pour cette raison le rapport ne présente volontairement aucune comparaison des rendements
obtenus par les caisses contrôlées sur la période : le rendement à lui seul est vide de sens, il
ne peut s’évaluer que par rapport aux besoins des régimes (qui déterminent notamment
l’adossement « actif-passif ») et au niveau de risque accepté. En d’autres termes, à des
régimes distincts (de par leurs règles et leurs situations financière et démographique)
correspondent des besoins différents qui se traduisent par des investissements dont les
couples rendement-risque ne peuvent être comparés sans précaution.
[7] La mission appelle par ailleurs l’attention sur la présence, sous diverses formes, de
classes de cotisations facultatives qui sont susceptibles de poser des problèmes au regard des
directives européennes traitant des questions prudentielles et concurrentielles en matière
d’assurance facultative. La question n’entrait pas dans le périmètre de la présente mission et
n’a de ce fait pas été traitée.

1
Yann-Gaël AMGHAR, inspecteur des affaires sociales, a contribué à la mission. 4 IGAS, RAPPORT N° RM 2013 021P
2 LES REGLES PRUDENTIELLES ET COMPTABLES SONT
HETEROGENES SANS QUE CELA NE SOIT JUSTIFIE PAR LA NATURE
DE L’ACTIVITE
[8] Le corpus de règles prudentielles se divise en trois blocs :
le code de la sécurité sociale (articles R. 623-2 et suivants) codifiant les dispositions
du décret n°2002-1314 du 25 octobre 2002 et qui concerne les non salariés non
agricoles et certains régimes particuliers. Dans le périmètre du présent rapport, les
caisses concernées sont celles des professions libérales auxquelles s’ajoutent la caisse
des personnels navigants et celle des avocats ;
l’ERAFP et la CCMSA sont soumis à des dispositions ad hoc prises par voie
réglementaire ;
les règles applicables aux régimes ARRCO, AGIRC et IRCANTEC sont décidées par
leurs conseils d’administration.
[9] Si le code de la sécurité sociale concerne un grand nombre d’organismes, l’absence de
cadre réglementaire pour les régimes de salariés (fédérations AGIRC et ARRCO) fait que
56 % des placements gérés le sont en l’absence de cadre réglementaire externe. Toutefois, il
convient de souligner que le code de la sécurité sociale contient pour l’essentiel les règles
appliquées par tous les RCO, qu’ils y soient soumis ou qu’ils s’en inspirent.
[10] Les RCO ont tous – au plan technique – la même mission à savoir celle d’organismes
de sécurité sociale au sens européen, assurant la gestion de régimes complémentaires
obligatoires. De ce fait, le financement par prélèvement obligatoire et donc l’intervention in
fine de l’Etat justifie l’existence d’un cadre réglementaire externe. La nature identique de
leur activité motive le caractère commun de cette réglementation. La mission propose que ce
cadre soit « à deux étages » : un premier commun à tous les RCO et un second qui permette
de prendre en compte les spécificités de chacun découlant des régimes gérés
(capitalisation/répartition/mixte). Toutefois cette extension n’est à envisager qu’une fois la
rénovation du décret de 2002 faite.
[11] En matière comptable, seuls quelques organismes ne sont pas soumis au Plan
comptable unique des organismes de sécurité sociale (PCUOSS) et la mission recommande,
pour les mêmes raisons, que l’ensemble des RCO soit soumis à ce référentiel, dans le cadre
des adaptations proposées par ailleurs.
3 LA REGLEMENTATION DECOULANT DU DECRET
N°2002-1314 EST MAL ADAPTEE ET LAISSE UNE MARGE
D’INTERPRETATION DANGEREUSE AU PLAN
PRUDENTIEL
[12] La classification des actifs proposée par le décret manque de cohérence et de
pertinence au vu de la réalité des portefeuilles constitués : 80 % des placements se trouvent
classés dans seulement deux des treize catégories initialement prévues par la réglementation.
Les caisses contrôlées par la mission en font parfois une interprétation extensive, risquée au
plan prudentiel.
IGAS, RAPPORT N°RM 2013 021 P 5
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[13] Les règles prudentielles du code de la sécurité sociale ne s’appliquent pas
explicitement aux placements détenus via des fonds de droit français ou européens
coordonnés, en raison de l’absence de toute référence au principe de transparence, ce qui
constitue un risque prudentiel majeur. Cela signifie concrètement – et cette interprétation est
celle retenue dans l’intégralité des caisses contrôlées concernées – que les OPCVM détenus
au titre du 8° de l’article R. 623-6-10 du code de la sécurité sociale ne sont soumis qu’à une
réglementation formelle minimale. La principale conséquence est qu’aujourd’hui, les caisses
détiennent par le biais d’OPCVM des actifs qu’elles ne seraie