16 pages
Français

Jurisprudence comparée des tribunaux administratifs internationaux en matière d'excès de pouvoir - article ; n°1 ; vol.2, pg 482-496

-

Obtenez un accès à la bibliothèque pour le consulter en ligne
En savoir plus

Description

Annuaire français de droit international - Année 1956 - Volume 2 - Numéro 1 - Pages 482-496
15 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

Sujets

Informations

Publié par
Publié le 01 janvier 1956
Nombre de lectures 70
Langue Français
Poids de l'ouvrage 1 Mo

M. le Président Mohammed
Bedjaoui
Jurisprudence comparée des tribunaux administratifs
internationaux en matière d'excès de pouvoir
In: Annuaire français de droit international, volume 2, 1956. pp. 482-496.
Citer ce document / Cite this document :
Bedjaoui Mohammed. Jurisprudence comparée des tribunaux administratifs internationaux en matière d'excès de pouvoir. In:
Annuaire français de droit international, volume 2, 1956. pp. 482-496.
doi : 10.3406/afdi.1956.1262
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/afdi_0066-3085_1956_num_2_1_1262482 JURISPRUDENCE INTERNATIONALE
JURISPRUDENCE COMPARÉE
DES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS INTERNATIONAUX
EN MATIÈRE D'EXCÈS DE POUVOIR
Mohammed BEDJAOUI
La création de juridictions administratives internationales répond à la
nécessité d'accorder de sérieuses garanties aux fonctionnaires internationaux
pour le respect de leurs droits.
Le Tribunal administratif des Nations Unies est compétent pour connaître
des requêtes invoquant l'inobservation du contrat d'engagement des fonc
tionnaires du Secrétariat des Nations Unies ou des conditions d'emploi de
ces fonctionnaires, et pour statuer sur lesdites requêtes. Il est, en outre,
compétent en matière de recours introduits non seulement par les fonction
naires du Secrétariat des Nations Unies mais aussi par ceux des Institutions
spécialisées lorsque ces recours invoquent l'inobservation des Statuts de la
Caisse commune des pensions du personnel des Nations Unies.
Successeur du Tribunal administratif de la S.D.N., le Tribunal administ
ratif de 1'O.I.T. est l'organe juridictionnel chargé de trancher les litiges
entre l'Administration et les fonctionnaires d'un assez grand nombre d'Orga
nisations interétatiques : O.I.T., O.M.S., U.N.E.S.C.O., U.I.T., O.M.M.,
F.A.O., C.E.R.N.
La Cour de la C.E.C.A. a reçu compétence pour les litiges opposant la
Communauté à son personnel.
Enfin la Commission de recours de l'O.E.C.E. est habilitée à connaître
de toutes les décisions pouvant faire grief au personnel de l'O.E.C.E. (1).
(1) On peut s'étonner, à première vue, de voir la Commission de recours de l'OE.C.E.
classée parmi les tribunaux administratifs internationaux. En réalité, si la Commission de
l'O.E.C.E. s'apparente à un organe administratif de recours par sa composition paritaire, elle
en diffère sur un point capital. Alors que les organes administratifs de recours ne peuvent
émettre que des avis, la Commission de recours de l'O.E.C.E. rend de véritables jugements
qui lient l'Organisation. Ce que la Commission appelle elle-même ses « décisions » sont
sans appel et il n'existe aucun Tribunal au-dessus d'elle (cf. décision n° 19 du 10 janvier
1955). La Commission, d'autre part, exige des requérants le dépôt d'un cautionnement.
C'est même la seule « juridiction » qui astreigne actuellement le plaideur à faire ce
dépôt, le Tribunal de la S.D.N. qui suivait cette pratique ayant disparu. On notera aussi
que la Commission est « juge du droit » comme elle l'a maintes fois rappelé (décisions n° 1
et n° 2 du 25 avril 1950; n° 3 et n° 4 du 26 avril 1950; n° 6 du 31 juillet 1950) et qu'elle
procède suivant ses propres termes, au « jugement de l'affaire » (décision n° 19 du 10 jan
vier 1955, p. 4). Au surplus une modification du statut du personnel de l'OECE, intervenue
le 27 janvier 1956, coupe court, pour l'avenir, à toute discussion au sujet de la nature
juridictionnelle de la Commission. Désormais la représentation paritaire disparaît au sein
de la Commission qui comprend maintenant « un Président et deux membres de nationalités
différentes désignés par le Conseil (de l'O.E.C.E.) en dehors du personnel de l'Organisation. »
Ainsi se trouvent affirmés l'indépendance des membres de la Commission à l'égard des
parties et le caractère juridictionnel de l'organe. (Cf résol. Conseil O.E.C.E., 309e séance, 27
janvier 1956, in doc C (55) 311 (final) du 1er février 1956). TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS INTERNATIONAUX ET EXCES DE POUVOIR 483
Ces différentes juridictions ont rendu un nombre assez important de
décisions : la jurisprudence du Tribunal administratif de l'O.N.U. est riche de
soixante huit jugements, le de l'Ô.I.T. et la Commission de
recours de l'O.E.C.E. ont rendu au 15 septembre 1956, l'un vingt-quatre juge
ments, l'autre vingt-trois décisions. Quant à la Cour de la C.E.C.A., elle a
inauguré sa jurisprudence, dans le secteur de la fonction publique interna
tionale, par un premier arrêt qui doit être bientôt suivi de deux autres,
tranchant des affaires en instance.
Il nous a paru intéressant de faire le point de cette jurisprudence dans
un domaine particulier, celui de Vexcès de pouvoir.
Les juridictions administratives internationales ont reçu compétence
pour statuer sur les requêtes invoquant l'inobservation du contrat d'enga
gement. Mais elles possèdent en général un pouvoir d'annulation d'un acte
administratif irrégulier, ce qui rappelle le système français du recours pour
excès de pouvoir. D'autre part, dans le cadre des rapports contractuels entre
les fonctionnaires et l'Administration, cette dernière détient, en vertu des
statuts et règlements, des pouvoirs très larges que le contrat d'engagement
ne règle pas. Le juge ne peut contrôler l'exercice de ces pouvoirs en se
référant uniquement aux conceptions habituellement admises en matière de
contrat (respect des dispositions contractuelles, notion de bonne foi). Il se
voit obligé d'introduire des principes différents, ceux-là même qui dans le
système français caractérisent l'excès de pouvoir. Ainsi le large pouvoir
d'appréciation laissé à l'administration n'exclut pas tout contrôle du juge car
« il ne saurait être exercé pour des fins illicites, ce qui constituerait un excès de pouvoir
susceptible d'entraîner l'annulation de la décision » (2) .
Le juge fait donc apparaître l'excès de pouvoir lorsqu'il ne peut invoquer
le manquement à une règle contractuelle, c'est-à-dire dans le domaine du
pouvoir non réglé par le contrat.
C'est dans ces conditions que le juge a utilisé les notions de détourne
ment de pouvoir et de vice de forme (3).
(2) Jugements Tribunal O.N.U., n° 19 à 27, 21 août 1953.
(3) II s'agit de deux des quatre cas classiques d'ouverture du recours pour excès de
pouvoir existant en droit administratif français.
« L'incompétence » ne sera pas examinée en raison de l'absence presque totale de juri
sprudence sur ce point. Quant à la « violation de la loi », c'est surtout la commission de
recours de l'O.E.C.E. qui en a appliqué la notion : Cf. par exemple les réclamations dirigées
contre les décisions de « l'O.E.C.E. » refusant aux requérants le bénéfice de l'indemnité de
résidence prévue par le règlement (décisions Commission recours O.E.C.E., n° 7 à 11 du
10 mars 1951, trois rejets, deux annulations); les réclamations dirigées contre une décision
du Secrétaire Général de l'O.E.C.E. pour violation de la loi française en matière de délai
de dénonciation de contrat d'engagement (décisions Commission recours, n° 12 et 13 du
19 février 1952, annulations) ; les réclamations dirigées contre une décision refusant à un
fonctionnaire le bénéfice du congé dans les foyers prévu par le statut du personnel (décision
de rejet n° 17 du 11 septembre 1952), la réclamation dirigée contre une décision de licenci
ement pour suppression de poste intervenue en violation du Règlement du
d'annulation n° 21, du 7 juin 1955). 484 JURISPRUDENCE INTERNATIONALE
I. — LE DÉTOURNEMENT DE POUVOIR
Le détournement de pouvoir c'est l'utilisation d'une compétence dans un
but non prévu par les textes légaux ou pour favoriser des desseins per
sonnels.
Le problème fondamental est celui de la preuve du détournement de
pouvoir.
1. La juridiction administrative examine toutes les circonstances de la
cause et scrute les motifs réels de la décision qui lui est déférée. Lorsqu' après
cet examen la preuve du détournement de pouvoir est insuffisante ou n'existe
pas, le demandeur succombe. Le Tribunal conclura alors que :
« l'affirmation du défendeur selon laquelle il n'est pas établi qu'il ait agi de parti pris
ou de mauvaise foi, ou qu'il ait commis une erreur de droit doit être acceptée comme
exacte » (4) .
ou bien que :
« ... il n'est pas établi que la mesure critiquée ait été motivée par des considérations
étrangères au bon fonctionnement du service » (5) .
Un requérant ayant soutenu que son licenciement pour suppression de
poste était une mesure déguisée prise au mépris des règlements, la Comm
ission de recours de l'O.E.C.E. a jugé que :
« ... les griefs articulés par le requérant, fussent-ils exacts, ne permettent pas de faire
apparaître son licenciement comme une mesure disciplinaire de révocation » (6) .
La preuve du détournement de pouvoir peut faire totalement défaut :
« Considérant qu'il résulte de l'instruction que la mesure de licenciement dont la r
equérante a fait l'objet n'a pas été motivée par la suppression de l'emploi auquel elle était
affectée, qu'ainsi le moyen tiré de ce que cet emploi n'a pas été réellement supprimé
manque en fait » (7) .
« II n'apparaît pas que la réduction des effectifs due à des compressions budgétaires, ait
été un motif invoqué sans fondement pour le licenciement du requérant. » (8) .
2. Le parti pris n'est pas nécessairement à l'origine d'une décision admin
istrative lorsqu'il est apporté la preuve d'une animosité entre le fonc
tionnaire et son supérieur hiérarchique. En effet, le Tribunal de l'O.N.U.
fait la distinction entre l'animosité inspirée par des considérations per
sonnelles et l'animosité fondée sur des conceptions différentes relatives à
l'organisation du service.
(4) Jugements Trib. O.N.U., n° 19 à 27, 21 août 1953. On observera que le défendeur
n'a pas dit qu'il n'a pas effectivement agi de mauvaise foi; il a simplement fait noter que
le demandeur a été incapable de prouver cette mauvaise foi.
(5) Décision Com. recours O.E.C.E., n° 2, 25 avril 1950.
(6)n° 3, 26
(7)Commission recours O.E.C.E., n° 5, 26 avril 1950.
(8) Jugement Trib. O.N.U. n° 55, Russel-Cobb, 14 décembre 1954, p. 12. ADMINISTRATIFS INTERNATIONAUX ET EXCES DE POUVOIR 485 TRIBUNAUX
« En invoquant la prévention et le parti pris à son égard, le requérant a voulu donner
à entendre que ses supérieurs avaient agi contre lui par ressentiment et pour des motifs
politiques. Il a procédé par induction plutôt qu'en apportant des preuves. » (9) .
« On a dit, sans fournir de preuve directe, que l'attitude du supérieur hiérarchique
avait pu être influencée par un sentiment d'hostilité à l'égard du requérant. On peut conce
voir que le mécontentement qu'a pu éprouver le supérieur hiérarchique a été dû à l'opinion
défavorable qu'il avait de la valeur du travail du requérant plutôt qu'a des raisons d'un
caractère plus personnel... Bien que dans l'ensemble les preuves fournies ne soient ni
très claires ni très convaincantes, il y a lieu de penser, semble-t-il, que s'il y a eu des
désaccords, c'est parce que les intéressés n'avaient pas la même conception des principes et
des méthodes de travail dans le cadre du service. » (10)
3. Si la substitution des postes, que peut commander parfois l'intérêt du
service, est réalisée fictivement dans le seul but de nuire à certains fonc
tionnaires, il y a détournement de pouvoir :
« Le fait de procéder à la substitution fictive d'une catégorie de postes à une autre,
dans le seul but de porter atteinte à la situation de certains fonctionnaires déterminés,
constituerait un de pouvoir. » (11)
4. La preuve indirecte, par tous moyens, du détournement de pouvoir
fut admise par le Tribunal de l'O.N.U. dans une affaire Robinson.
Le requérant était entré au Secrétariat de l'O.N.U. non pas sur son
initiative mais sur celle de l'O.N.U. Le poste accepté par lui était un poste
permanent, dans lequel il accomplissait un travail de caractère également
permanent pour il était difficile de trouver des personnes possédant
la compétence du requérant.
Le plaignant a tiré de ces constatations la conclusion que l'ensemble de
ses activités professionnelles justifiait son maintien en fonction et que si
néanmoins son engagement n'a pas été renouvelé, cette décision a été prise
par l'administration en raison de son activité syndicale, pourtant légale, au
sein de l'Association du personnel.
Le Tribunal a admis que :
« Le requérant s'efforce de prouver par des méthodes indirectes, qui lui sont seules
accessibles, que la décision de ne pas lui offrir un nouvel engagement a été motivée par
cette activité au sein de l'Association du personnel. Dans un cas de ce genre, le fonction
naire se trouvera en règle générale dans l'impossibilité de prouver, de façon positive, que
la raison du non-renouvellement de son contrat est son activité au sein de l'Association du
personnel. Le plus qu'il puisse faire est d'apporter la preuve que certaines autres raisons
n'ont pas été la cause de la décision. » (12)
Mais le Tribunal n'a pas retenu, en l'espèce, le détournement de pouvoir,
il s'est arrêté à une solution originale :
« Si le droit d'association qu'un tel fonctionnaire tient de son contrat doit être effectiv
ement protégé, il faut admettre que ce droit implique l'obligation pour l'administration
d'indiquer la raison qui l'a amenée à ne pas renouveler le contrat. » (13)
« Le Tribunal arrive donc à la conclusion que, dans l'espèce, le fait de ne pas fournir
de motif de non-renouvellement du contrat est contraire au droit d'association du requérant
et qu'en conséquence celui-ci a droit au redressement de ce tort. » (14)
(9) Jugement Trib. O.N.U., n° 46, aff. 53, White, 11 décembre 1953, p. 7.
(10)Trib. n° 52, Zimmet, 29 mai 1954, p. 11 ; dans le même sens,
jugement n° 58, Kamal Kumar Chattopadhyay, 9 septembre 1955, p. 7, par. 6.
(11) Jugement Trib. O.N.U., n° 2, Aubert et quatorze autres, 6 juillet 1950.
(12)O.N.U. n° 15, Robinson, 11 août 1952, pp. 9-10.
(13) Ibid., p. 10.
(14)p. 12. JURISPRUDENCE INTERNATIONALE 486
C'est donc ici plus pour « violation de la loi » qui reconnaît le droit
d'association que pour « détournement de pouvoir », que le Tribunal a
invalidé la décision administrative.
5. Une substitution de motifs ou des motifs laissés dans l'équivoque
laissent présumer le détournement de pouvoir.
Dans une affaire Mac Intire dont eut à connaître le Tribunal administ
ratif de l'O.I.T., le requérant, fonctionnaire de la F.A.O., fut licencié par
le Directeur Général pour « services insatisfaisants ». Le Comité de recours
de la F.A.O. confirma cette décision en se fondant sur l'article IX du Statut
du personnel qui permet au Directeur général de licencier à tout moment
un stagiaire si, à son avis, cette mesure est dans l'intérêt de l'Organisation.
Le Directeur général accepta et confirma ces conclusions, mais ce faisant,
il retint le motif tiré de l'intérêt de l'Organisation et non plus celui primi
tivement allégué par lui des services insatisfaisants.
Le Tribunal fit observer qu'un changement de motif pouvait vicier la
procédure et que le pouvoir de licenciement ne pouvait être exercé pour des
raisons laissées dans l'équivoque. Il ajouta qu'il était « inadmissible que le
Directeur invoquât un motif précis alors qu'en réalité un autre motif l'aurait
déterminé à agir, car alors il y aurait détournement de pouvoir ».
Statuant au fond, le Tribunal admit qu'il était impossible que le lice
nciement ait eu lieu huit jours après que le requérant eut obtenu le titre de
chef de section, sans qu'une circonstance nouvelle fût intervenue dans
l'intervalle. Or précisément il fut établi que, dans cet intervalle, la F.A.O.
avait reçu une lettre du gouvernement américain concernant le requérant.
La F.A.O. refusa de verser cette pièce au débat, estimant que la production
de cette lettre, sans l'accord du gouvernement intéressé, eût contrevenu aux
usages diplomatiques.
Le Tribunal de l'O.I.T. invoquant la jurisprudence du Tribunal de l'O.N.TL
(jugement n° 15 Robinson) déclara alors que l'existence d'un document secret
concernant le requérant et contre lequel celui-ci ne pouvait pas se défendre,
n'en connaissant pas le contenu, empêchait l'application équitable du Statut
du personnel et portait atteinte à l'intérêt de tous les fonctionnaires et à
celui de la justice.
Le Tribunal jugea en conséquence qu'il avait
« le devoir de tenir pour établi le fait que la décision n'était pas fondée en réalité sur
l'insuffisance des services, mais sur des considérations personnelles étrangères à ce motif,
qu'elle constituait dès lors un acte de détournement de pouvoir et devait être frappée
d'annulation » (15) .
6. La pluralité des motifs dont un seul est arraché à l'administration
réticente, engage le Tribunal a rechercher le motif essentiel de la décision
administrative et à déceler le détournement de pouvoir.
(15) Jugement Tribunal O.I.T., n° 13, Me Intire c. F.A.O., 3 septembre 1954, p. 6. TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS INTERNATIONAUX ET EXCÈS DE POUVOIR 487
Le Tribunal administratif de l'O.N.U. fut saisi par une fonctionnaire du
F.I.S.E., Miss Crawford, qui avait été licenciée sur la base de l'article 9.1 (c)
du Statut du personnel, parce qu'elle avait invoqué le privilège garanti par
le cinquième Amendement à la Constitution américaine pour refuser de
répondre à certaines questions à elle posées par le Sous-Comité de la sûreté
intérieure du Sénat américain.
La requérante estimait que son licenciement ne pouvait être motivé que
par l'un des faits suivants :
1° refus de répondre à certaines questions devant le Sous-Comité du
Sénat; 2° sympathie exprimée pour certaines organisations politiques;
3° appartenance en 1935, pendant un an, au parti communiste; 4° affiliation
actuelle au parti progressiste.
Son licenciement, soutenait-elle, était dans ces conditions illégal, car
contraire en particulier à l'article 1,4 du Statut du personnel des Nations
Unies qui autorise les membres du Secrétariat à ne « pas renoncer à leurs
convictions politiques ».
Le Secrétaire Général rétorqua que le fait d'avoir invoqué le Cinquième
Amendement constituait une atteinte à l'article 1,4 du Statut du personnel
qui réclame des fonctionnaires internationaux « la réserve et le tact dont
leur situation internationale leur fait un devoir », et pouvait constituer un
des motifs de sa décision, qu'en tout cas, il n'était pas tenu de fournir à
qui que ce soit les motifs de sa décision.
En l'espèce le Secrétaire Général s'est fait arracher un motif de sa
décision en laissant entendre que constituait une raison de licenciement
au moins le fait que la requérante ait invoqué la garantie contre l'auto -
incrimination.
Recherchant le motif essentiel de la décision, le Tribunal constata qu'après
la décision de licenciement, l'Administration avait demandé à la requérante
de remplir un questionnaire permettant au gouvernement américain d'appréc
ier son loyalisme à son égard. Le Directeur du personnel s'était déclaré
prêt à transmettre au gouvernement américain ces renseignements, comme
s'il s'était agi d'un formulaire concernant une candidature nouvelle. Cette
proposition d'arrangement conduisit le Tribunal à la conviction que le
Secrétaire général,
« après plus ample informé, s'était rendu compte que la décision primitive de licenci
ement n'avait pas été suffisamment pesée et que l'hypothèse d'un excès de pouvoir était
concevable ».
Constatant qu'aucun grief d'ordre professionnel n'avait été articulé
contre la requérante, puisque le Secrétaire Général lui donnait le moyen de
rentrer au service de l'Organisation, le Tribunal conclut que la décision de
licenciement a été motivée par les circonstances qui ont entraîné la com
parution de Miss Crawford devant l'organe d'enquête américain et après
« un examen attentif des pièces figurant au dossier personnel de la requé
rante », il estima que « le motif essentiel de la décision du Secrétaire gêné- JURISPRUDENCE INTERNATIONALE 488
rai était qu'il savait qu'en 1935, la requérante avait été pendant un peu
plus d'une année, membre du parti communiste ».
Ce motif fut déclaré incompatible avec les dispositions de l'article 1,4
précité qui autorise les fonctionnaires à ne « pas renoncer à leurs convictions
politiques », l'affiliation à un parti n'étant que la conséquence de ce droit
d'avoir une opinion politique.
En conséquence,
« une décision fondée sur de tels motifs porte atteinte à un droit inaliénable des fonc
tionnaires et constitue un excès de pouvoir (16) .
« Par ces motifs, le Tribunal dit et juge que la décision de licenciement de la requé
rante est entachée d'excès de pouvoir (17) , et doit être déclarée illégale. » (18)
7. La tâche du juge est simplifiée lorsque le motif de la décision est
révélé par l'Administration. Le Tribunal peut alors déceler facilement le
détournement de pouvoir en examinant la compatibilité du motif invoqué
avec les dispositions statutaires ou réglementaires. Une illustration en a été
donnée par le Tribunal administratif de l'O.I.T. :
Trois fonctionnaires d'origine américaine de l'U.N.E.S.C.O. ayant refusé
de comparaître devant une Commission chargée d'enquêter sur leur loya
lisme à l'égard des Etats-Unis, le Directeur Général de l'U.N.E.S.C.O. décida
de ne pas renouveler leurs contrats d'engagement à leur expiration. Il esti
mait, en effet, que leur attitude à l'égard de la Commission d'enquête était
incompatibles avec les normes d'intégrité requises de ceux qui sont
employés par l'Organisation et était susceptible, de plus, de nuire aux inté
rêts de celle-ci.
Le Tribunal de l'O.I.T., saisi par les trois requérants, nota que :
« si le pouvoir est conféré au Directeur Général de ne pas renouveler un engagement
de durée définie... c'est évidemment sous la condition implicite que ce pouvoir ne s'exerce
que pour le bien du service et l'intérêt de l'Institution ».
Il souligna ensuite la confusion abusive faite par le Directeur Général
de la notion de « loyalisme envers un Etat » avec celle « d'intégrité » telle
qu'elle est inscrite dans le Statut et le Règlement du personnel.
« Le Directeur Général d'une Organisation internationale, continua-t-il, ne pourrait
s'associer à la mise en œuvre de la politique gouvernementale des dirigeants d'un quel
conque Etat membre, sans méconnaître les obligations imposées indistinctement à tous les
fonctionnaires internationaux et, par conséquent, sans qu'il en résulte un détournement du
pouvoir qui ne lui a été conféré que pour diriger ladite Organisation vers ses buts propres
exclusivement internationaux. »
(16) et (17) Le Tribunal semble ici vouloir éviter l'expression « détournement de pou
voir ». Est-ce parce qu'en français l'expression a un double sens gênant, signifiant tantôt
l'utilisation faite de bonne foi d'un pouvoir à des fins non prévues par la loi, tantôt l'utilisa
tion faite de mauvaise foi d'une compétence en vue de favoriser des desseins personnels ?
(18) Jugement Trib. O.N.U., n° 18, aff. n° 26, Crawford, 21 août 1953.
Il faut noter que le texte originel anglais du jugement emploie deux termes successive
ment « misuse of power » et « ultra vires », l'un et l'autre traduits par « excès de pouvoir ». TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS INTERNATIONAUX ET EXCÈS DE POUVOIR 489
L'attitude des requérants vis-à-vis du « Loyalty Board » ne justifiait
pas, selon le Tribunal, l'existence d'un doute sérieux quant à leurs qualités
d'intégrité, de jugement et de loyauté vis-à-vis de l'U.N.E.S.C.O. Ils ne pa
raissaient donc pas avoir placé leurs propres intérêts au-dessus de l'intérêt
véritable de l'Organisation.
Le Tribunal en conclut que
« la décision de non-renouvellement d'engagement, non seulement doit être annulée, en
l'espèce, mais encore est constitutive d'un détournement de pouvoir et d'un abus de droit
entraînant l'obligation de réparer le préjudice qui en est la conséquence » (19) .
Même jurisprudence, jusque dans les termes employés, dans la série de
jugements rendue postérieurement dans des affaires analogues intéressant
des titulaires de contrats de durée indéterminée (20).
8. Dans une autre affaire le Tribunal de l'O.I.T. a estimé qu'il y avait
« abus de pouvoir » si le Directeur Général, qui a la faculté de faire excep
tion à une règle, abusait de cette exception et y recourait systématique
ment (21) (22).
IL — LA VIOLATION DES FORMES
Dès le début de son existence, le Tribunal administratif de l'O.N.U. a
fait allusion à son pouvoir de contrôle sur la procédure, laquelle doit être
juste et équitable (23) et il a eu plus tard l'occasion d'indiquer expressément
qu'il avait pour mission de veiller au respect des règles de procédure prévues
par les Statuts et Règlements et incorporées dans le système contractuel (24) .
Une procédure non prévue dans ce cadre échappe à son contrôle. C'est ainsi
qu'il a estimé qu'il ne lui appartenait pas de formuler une opinion sur la
(19) Jugements Trib. O.I.T., n° 17, 18, 19, Peter Duberg, David N. Leff, Annette Wilcox
c. V.N.E.S.C.O., 26 avril 1955, et jugement n° 21, Kathryn Bernstein, 29 octobre 1955.
(20)Trib. O.I.T., n° 22, 23, 24, Ruth Froma, Kathryn Penkey, Hélène Van
(20) Jugement n° 22, 23, 24, Pankey,
Gelder c. U.N.ES.C.O., 29 octobre 1955.
(21)Trib. O.I.T., n° 14, Mildred Elizabeth Tranter, 3 septembre 1954.
(22) Dans la première affaire concernant les fonctionnaires internationaux qu'eut à juger
la Cour de la C.E.C.A., le requérant voulut entraîner la Cour à sanctionner un détournement
de pouvoir dont il s'estimait victime. Il souligna que son emploi n'étant pas précisé dans
son contrat, la suppression de cet emploi ne pouvait entraîner son éloignement. La suppres
sion d'emploi lui paraissait être un prétexte et son licenciement une sanction déguisée.
L'Assemblée commune de la C.E.C.A., défenderesse, fit remarquer que « le requérant
n'avait pas prouvé que la suppression de poste avait été faite pour les besoins de la cause.
Il ne saurait donc s'agir de détournement de pouvoir ». La Cour reconnut que « la suppres
sion d'une fonction déterminée ne pouvait entraîner pour cette seule raison le renvoi de
l'agent qui occupait ce poste, et cela d'autant moins lorsque, comme c'était le cas en
l'espèce, le contrat d'emploi n'affectait pas cet agent expressément à la fonction suppri
mée » ; mais elle préféra accorder réparation au requérant sans chercher à caractériser le
détournement de pouvoir et en se fondant sur d'autres bases (Arrêt Cour C.E.C.A., aff.
n° 1/55, Antoine Kergall c. Assemblée Commune).
(23) Jugement Trib. O.N.U., n° 2, Aubert et 14 autres, 6 juillet 1950, p. 5.
(24)n° 17, aff. n" 25, De Pojidaeff, 16 décembre 1952, p. 5,
par. 16. 490 JURISPRUDENCE INTERNATIONALE
procédure suivie par le Comité de Sélection Walters :
« En ce qui concerne les vices de procédure allégués, le Comité était un organe admin
istratif interne, créé par le Secrétaire Général pour lui donner des avis, et fonctionnant
selon des modalités approuvées par lui. Il n'appartient pas au Tribunal de formuler une
opinion sur les pratiques administratives internes suivies par le Secrétaire Général... On
ne saurait valablement soutenir que le Tribunal ait à exprimer une opinion sur le résultat
des travaux ou sur les méthodes du Comité Walters. » (25)
II y a là une manifestation du large pouvoir d'appréciation de l'Admin
istration.
Un requérant ayant attaqué pour vice de forme une décision de lice
nciement intervenue à la suite d'une suppression de poste, motif pris qu'il ne
pouvait être procédé, sans sa participation, à la réorganisation de la section
à laquelle il appartenait, la Commission de recours de l'O.E.C.E. a décidé
« qu'il rentre manifestement dans les compétences de l'administration de procéder avec
indépendance à toutes les réorganisations qui lui paraissent nécessaires dans l'intérêt du
bon fonctionnement de ses services et afin d'en assurer un rendement aussi efficace et
économique que possible; que le motif initial et déterminant de licenciement du sieur X
réside dans cette réorganisation et que la place occupée par lui dans la hiérarchie de
l'Organisation ne saurait lui conférer aucun titre pour prétendre participer à l'élaboration
des projets de retenus par les organes responsables de l'Organisation » (26) .
En dehors des limites de ce pouvoir d'appréciation reconnu à l'adminis
tration, le juge administratif exerce son contrôle en matière de violation des
formes.
Ces formes imposées par les textes sont destinées à sauvegarder les
droits des fonctionnaires internationaux. La jurisprudence internationale
s'attache donc à souligner, chaque fois qu'il est nécessaire, l'importance de
la garantie donnée par le formalisme aux fonctionnaires internationaux.
Mais il est évident que le respect des formes a des limites naturelles. En effet,
toutes les fois qu'il apparaît que la violation des formes n'entraîne aucune
lésion des intérêts des fonctionnaires, la sanction du juge paraît superflue.
D'où la distinction normale de la méconnaissance des formes substantielles
et de la violation des formes non substantielles, distinction qui se retrouve
dans la jurisprudence administrative de certains pays et notamment dans
celle du Conseil d'Etat français. Mais on notera qu'à la différence du Tri
bunal de l'O.I.T., le Tribunal de l'O.N.U. semble plus timide en ne paraissant
tenir compte de la violation des formes même substantielles, que lorsque le
respect de celles-ci est garanti par le contrat d'engagement.
1. La violation des formes non substantielles
Le juge administratif international n'annule pas les décisions entachées
d'un vice de forme non substantiel. Cela se justifie par le fait que la méconn
aissance de telles formalités n'est pas en relation directe avec la décision
administrative attaquée. L'absence de lien nécessaire de causalité entre
(25) Jugements Trib. O.N.U., 11 décembre 1953, n° 43, Levinson, n° 44 Bergh, n° 45,
Mohan, n° 46, White, n° 47, Carter, n° 49, Carruthers. Cf. également jugement n° 17 pré
cité, par. 9 et 20, n° 55, Russel-Cobb, et n° 58, Kamal Kumar Chattopadhyay.
(26) Décision Commission recours O.E.C.E., n° 3, 26 avril 1950.