L'expérience italienne du référendum abrogatif - article ; n°1 ; vol.35, pg 109-135

Guillaume-Hofnung

Description

Revue internationale de droit comparé - Année 1983 - Volume 35 - Numéro 1 - Pages 109-135
27 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

Sujets

• Droit et juridique

Informations

• Publié par: Revue-internationale-de-droit-compare
• Publié le: 01 janvier 1983
• Nombre de lectures: 25
• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 2 Mo

Extrait

Michelle Guillaume-Hofnung
L'expérience italienne du référendum abrogatif
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 35 N°1, Janvier-mars 1983. pp. 109-135.
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Guillaume-Hofnung Michelle. L'expérience italienne du référendum abrogatif. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 35
N°1, Janvier-mars 1983. pp. 109-135.
doi : 10.3406/ridc.1983.4284
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1983_num_35_1_4284L'EXPERIENCE ITALIENNE
DU REFERENDUM ABROGATIF
par
Michèle GUILLAUME-HOFNUNG
Docteur en droit
Assistante à l'Université de Paris-ll
Les techniques de démocratie semi-directe sont d'un maniement
suffisamment délicat pour qu'on ne néglige pas (1) l'étude des expériences
étrangères. Le droit public d'un très proche voisin assez mal connu,
l'Italie, constitue avec les diverses formes de referendum que prévoit la
Constitution du 27 décembre 1947, un champ d'observations intéressant.
Le referendum intervient pour la fusion des régions existantes ou la
création de nouvelles régions (article 132, alinéa 1), pour le passage de
provinces ou de communes d'une région à une autre (article 132, alinéa 2),
pour l'institution de nouvelles communes ou la modification de circons
criptions communales ainsi que de leur dénomination (article 133, alinéa
2). L'article 138 permet de soumettre à referendum populaire les lois de
révision de la Constitution et les autres lois constitutionnelles en vue de
leur confirmation quand « dans un délai de trois mois après leur
publication, demande en est faite par un cinquième des membres de l'une
des deux Chambres ou bien par 500.000 électeurs ou bien par 5 conseils
régionaux. » L'alinéa 3 restreint cette procédure au cas où la loi de
révision n'aurait pas été approuvée au second tour par chacune des
Chambres, à la majorité des deux-tiers de ses membres. La dernière
variété que recèle la Constitution de 1947 mérite une attention
particulière. L'article 75 introduit un mécanisme beaucoup plus original
que les trois autres, y compris surtout le referendum constitutionnel
confirmatif (article 138) ; il s'agit du abrogatif : « II y a
(1) On peut consulter à cet effet la chronique de P. FERRARI à la R.D.P. Il sera
donné infra, référence de celle relative à 1970. V. aussi le n° 18 de la Revue Pouvoirs
consacré à l'Italie. 110 DOCTRINE-ÉTUDES
referendum populaire pour décider l'abrogation totale ou partielle d'une
loi ou d'un acte ayant valeur de loi lorsque 500.000 électeurs ou 5 conseils
régionaux le demandent. Le referendum n'est pas admis pour les lois
fiscales et les lois de comptes, d'amnistie et de remise de peine, pour les
lois d'autorisation de ratifier des traités internationaux. ». Cette première
lecture permet déjà de percevoir la nature autonome de cette forme de
referendum. Sans l'isoler totalement des autres auxquelles elle est
chronologiquement liée, c'est elle qui sera étudiée ici.
La loi n° 352 du 25 mai 1970 portant actualisation du referendum
semblait avoir mis fin au décalage existant entre la volonté explicite des
constituants de 1947, faisant du referendum une pièce fondamentale du
régime politique, placé sous le signe de la démocratie mixte, et le droit
positif qui 23 ans après l'entrée en vigueur de la Constitution s'obstinait à
maintenir ce potentiel en sommeil faute de loi d'application. La pratique
devait pourtant prendre le relais dans la mise en sommeil de son utilisation
puisque le premier referendum ne se déroulait que quatre ans plus tard, le
12 mai 1974. Faire le bilan du referendum abrogatif en Italie nécessite la
réunion de multiples éléments d'appréciation pour éviter des jugements
ignorant la complexité du sujet, tenant tant aux caractères spécifiques de
la vie politique italienne qu'à des difficultés inhérentes à la technique du
referendum abrogatif. Il faudra réunir les paramètres du bilan (I) avant
d'exposer la pratique née de la loi n° 352 du 25 mai 1970 (II) ; alors
seulement il sera possible de tenter une réflexion permettant d'évaluer les
avantages et les inconvénients du système italien de referendum
abrogatif (III), leçon toujours utile à une époque où on recherche des
techniques d'écoute de l'opinion publique.
I. LES ÉLÉMENTS D'APPRÉCIATION
Les données quantitatives fournissent une approche immédiatement
perceptible de la place du referendum dans la vie politique italienne (A).
La pensée du constituant de 1947, la mesure où elle s'exprime
clairement dans les travaux préparatoires et dans le corps même de la
Charte constitutionnelle, apporte une base solide d'évaluation (B).
L'inventaire des difficultés techniques que doit résoudre le droit positif
pour encadrer ce procédé de démocratie directe présente un double
intérêt : il se retrouverait dans tous les pays voulant le pratiquer, et il
témoigne de l'étendue des obstacles qu'a dû affronter le législateur de
1970 (C). Les effets possibles du referendum abrogatif sur un régime
politique peuvent être nombreux, les retrouver a-t-on dans la pratique
italienne ? (D). La loi n° 352, souvent critiquée pour son infidélité aux
principes de 1947, est-elle au moins respectée dans la pratique ? Quels
sont les critères de la fidélité permettant d'apprécier l'expérience
italienne ? Ce point du bilan nécessitera le rappel des grandes lignes de la
loi (E). ITALIENNE DU RÉFÉRENDUM ABROGATIF 111 EXPÉRIENCE
A. Les données quantitatives.
Les deux premières se placent sous le signe du décalage, la troisième
témoigne d'une certaine faveur politique de l'institution.
1) le referendum abrogatifa dû attendre 23 ans la loi lui permettant de
passer dans les faits. Pour de nombreuses raisons (2), le Parlement italien,
toutes formations politiques confondues, y répugnait. Les projets et les
propositions se multiplièrent depuis la première proposition de loi
d'actualisation du referendum déposée par F. de Martino le 25 octobre
1948 à la Chambre des députés, et qui prévoyait de rendre automatique le
déroulement du dès que la requête serait déclarée légitime, et
d'assurer la rapidité des opérations (Atti Camera 148). Leur abondance
constitue elle aussi une donnée quantifiable (3).
2) le décalage entre le nombre des référendums abrogatifs demandés et
des référendums abrogatifs pratiqués se mesure dans un rapport de 1 à 15.
Il provient des conditions de recevabilité et d'admissibilité que l'article 75
de la Constitution et la loi n° 352 posent pour qu'une demande puisse être
examinée par les électeurs. Un rapide tableau des référendums abrogatifs
qui ont pu avoir lieu fournira un élément purement quantitatif
d'appréciation sans empiéter sur la deuxième partie.
Le dimanche 12 mai et le lundi 13 mai 1974 se déroulait, trois ans
après sa demande, le referendum pour l'abrogation de la loi sur le divorce.
59,1 % des votants repoussèrent la demande d'abrogation car ils étaient
partisans du divorce, contre 40,9 % de oui. Ce referendum était le
deuxième depuis la fin de la guerre. Le premier, qui n'était pas abrogatif ,
avait porté sur la nature du régime. Il s'était déroulé le 26 juin 1946 et donné les résultats suivants : pour la République 12 718 641 voix
(54,3 % des suffrages), pour la monarchie 10 718 502 (45,7 %), avec une
participation au vote de 93 ,9 % des électeurs inscrits et 6 % de bulletins
non valables.
Deux référendums furent organisés le dimanche 11 et le lundi 12 juin
1978. Le premier concernait la loi de 1974 sur le financement des partis
politiques. Les oui à l'abrogation n'atteignaient que 43,7 %. Le deuxième
concernait l'abrogation des lois sur l'ordre public. Malgré la faiblesse des
oui à (23,3 % contre 76,7 % non), les résultats parurent
ambigus aux commentateurs déroutés par les 20 % d'abstentions, soit 10
points de plus qu'aux élections législatives.
Le 17 et le 18 mai 1981, les non l'ont largement emporté aux cinq
référendums avec une participation élevée, preuve d'un