La coordination et la consultation dans l'administration publique en France - article ; n°4 ; vol.26, pg 747-773

Goyard

Description

Revue internationale de droit comparé - Année 1974 - Volume 26 - Numéro 4 - Pages 747-773
27 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

Sujets

• juriste
• juridique
• Droit et juridique

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• Publié par: Revue-internationale-de-droit-compare
• Publié le: 01 janvier 1974
• Nombre de lectures: 15
• Langue: Français
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Extrait

Claude Goyard
La coordination et la consultation dans l'administration publique
en France
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 26 N°4, Octobre-décembre 1974. pp. 747-773.
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Goyard Claude. La coordination et la consultation dans l'administration publique en France. In: Revue internationale de droit
comparé. Vol. 26 N°4, Octobre-décembre 1974. pp. 747-773.
doi : 10.3406/ridc.1974.15621
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1974_num_26_4_15621LA COORDINATION ET LA CONSULTATION
DANS L'ADMINISTRATION PUBLIQUE
EN FRANCE*
par
Claude GOYARD
Professeur à la Faculté de droit et des sciences économiques
de l'Université de Montpellier I
1 . Etudier les relations de la coordination et de la consultation dans
l'administration est une immense tâche qui n'est pas réductible aux dimens
ions d'un simple rapport tel que celui-ci. Nourrir l'ambition de tout dire
sur le sujet, dont les termes représentent à eux seuls les deux techniques
clefs de l'administration moderne, ce serait vouloir réécrire à la fois le
Traité de science administrative publié en 1966 et l'ouvrage collectif paru
en 1972 sur la consultation dans l'administration contemporaine.
2. On peut faire plusieurs remarques qui justifient l'actualité du
thème associant coordination et consultation.
En premier lieu il faut bien reconnaître qu'il est impossible de pénét
rer dans l'univers administratif sans rencontrer immédiatement à tout
moment les deux notions :
a) On a relevé en maintes occasions le foisonnement des textes qui
portent création d'organes de coordination, conseils, comités, commiss
ions ; ou qui insistent sur l'importance des missions de coordination
dévolues à certains organismes : délégations, commissariats, missions
(le mot étant pris cette fois au sens organique d'Administration de mission
— comme lorsque l'on évoque la mission d'aménagement touristique du
littoral du Languedoc-Roussillon).
Pas moins d'une vingtaine de textes faisant référence à la notion
de coordination, dont plusieurs décrets présidentiels créant des organismes
interministériels entièrement nouveaux, ont ainsi vu le jour durant le
deuxième trimestre de 1974, en France (1).
(*) Ce rapport a été présenté à la IVe Rencontre juridique franco-roumaine
qui a eu lieu à Bucarest et à Iassi du 14 au 21 octobre 1974.
(1) V. les arrêtés portant délégation de signature dans le Journal officiel de
la République française, à compter du 28 mai 1974, donnant un contenu nouveau
à la spécialisation ministérielle et redistribuant les tâches à l'intérieur de chaque
département ministériel. 748 LA COORDINATION ET LA CONSULTATION
Les changements intervenus dans la spécification ministérielle qui
ont suivi l'élection du président de la République expliquent évidemment
ce mouvement, mais ils ne l'expliquent qu'en partie ; c'est à tout instant
que l'on ressent le besoin de coordination et l'on peut observer périod
iquement la mise en place d'organismes interministériels de coordination,
en dehors de toute restructuration du gouvernement ou redistribution des
attributions entre ministres et secrétaires d'Etat.
b) En ce qui concerne la consultation, c'est un peu le même phéno
mène qui se produit, avec le surdéveloppement des structures de l'admi
nistration consultative. Les auteurs estiment à plus de cinq mille le
nombre des organes de consultation dans l'administration en France,
ayant une compétence à l'échelon national, purement administratifs ou
mixtes (administrations, secteurs privé, professionnel ou syndical), et à
près de cinquante les commissions ou comités consultatifs qui fonction
nent dans les départements.
Pour la consultation, il faut renoncer purement et simplement à
chercher à mesurer les errets de sa dispersion; personne ne songerait à
recenser les cas ou décisions à propos desquels on a eu recours à une
ou plusieurs formes de consultation. La consultation est partout, de prat
ique courante, omniprésente dans les différents systèmes d'administration
publique où ses procédés se diversifient et s'étendent à l'infini.
3. La question que l'on doit se poser est celle de savoir si les organes
de coordination assurent leur mission et arrivent à coordonner, et si les
organes consultatifs qui fonctionnent à plein et fournissent des quantités
d'avis, officieux ou en la forme, rendent les services que l'on est en droit
d'attendre des procédures consultatives ; on stigmatise surtout aujourd'hui
les inconvénients qui résulteraient d'un excès de la pratique de la consul
tation dans l'administration publique (2) : ralentissement des procédures
administratives ; difficulté de choix plus grande pour l'autorité à qui il
revient de décider, lorsqu'elle est mise en présence d'une multiplicité
d'avis, au terme des consultations — spécialement lorsqu'il existe des avis
différents par leur conclusion ou contradictoires ; propension au jeu des
« navettes » de consultation, entre consultants et consultés, dans le but
non seulement d'éclairer au maximum le mécanisme de la prise de déci
sion, mais surtout d'éliminer (outre les risques d'erreur) les possibilités
(2) V. à cet égard la critique des excès de la pratique de la consultation dans
tous les systèmes d'administration publique, y compris dans les Etats social
istes. La consultation dans l'administration contemporaine, chapitre 28, p. 813 et
s., ainsi que les observations de M. Voisset, in Bulletin de l'Institut international
d'administration publique, n° 24, octobre-décembre 1972, p. 114.
« ... La spécialisation des organes de l'Administration due à l'augmentation
des besoins sociaux, comme aux complications inhérentes à la technique d'exécution
des tâches, impose aux organes de la tâche de se consulter
réciproquement. »
J. Starosciak, « Spécificité, évolution et formes de l'activité consultative dans
les régimes des Etats socialistes », in La consultation dans l'administration contem
poraine, Paris, Cujas, 1972, p. 833. L'ADMINISTRATION PUBLIQUE EN FRANCE 749 DANS
de mise en jeu de la responsabilité professionnelle des agents administ
ratifs.
Ces critiques ne devraient pas faire perdre de vue les avantages
retirés de la consultation : avantages d'ordre technique, puisque la fonc
tion de la est d'améliorer le processus de l'élaboration de la
décision administrative, avantages aussi du point de vue de l'éthique et
de la philosophie de l'Etat, car la consultation est le premier moyen d'une
participation active à la vie publique ; à cet égard notons que la consult
ation interne, à l'intérieur de la sphère administrative, est un mode
d'instauration de la collégialité ; et que la consultation externe, c'est-à-
dire celle qui peut exister entre l'administration et le milieu social, est un
moyen d'échange réciproque d'information, d'où devraient résulter une
meilleure connaissance des aspirations et des besoins du côté de l'admin
istration, et du côté des administrés une meilleure connaissance des
régimes juridiques et des dispositions applicables, comme des objectifs
et des priorités poursuivis.
4. Il n'est pas étonnant, dans ces conditions, que, très souvent, pour
promouvoir la coordination l'on songe à avoir recours à la consultation.
Une solution simpliste et paresseuse pour arriver à la coordination, consis
tera donc à se contenter de la voie de la consultation.
Il convient de s'arrêter un instant sur ce point ; il faut bien voir
que la technique de la coordination fait nécessairement intervenir à un
moment donné un pouvoir de décision ; mais comme cette décision doit
s'appliquer par définition à plusieurs unités, voisines ou parallèles par
leurs structures, et dont les activités s'exercent dans des domaines qui
s'interpénétrent, on comprend l'importance accrue de la phase de consult
ation qui précède la décision. Pour que celle-ci ait toutes chances de se
montrer la plus adéquate possible, il convient que chaque organe qui
aura à l'appliquer, ait eu la possibilité de se faire entendre, de