La fiscalisation des prélèvements sociaux - article ; n°2 ; vol.38, pg 705-734

Gaudemet

Description

Revue internationale de droit comparé - Année 1986 - Volume 38 - Numéro 2 - Pages 705-734
30 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

Sujets

• Droit et juridique

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• Publié par: Revue-internationale-de-droit-compare
• Publié le: 01 janvier 1986
• Nombre de lectures: 6
• Langue: Français
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Extrait

Paul-Marie Gaudemet
La fiscalisation des prélèvements sociaux
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 38 N°2, Avril-juin 1986. pp. 705-734.
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Gaudemet Paul-Marie. La fiscalisation des prélèvements sociaux. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 38 N°2, Avril-
juin 1986. pp. 705-734.
doi : 10.3406/ridc.1986.2440
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1986_num_38_2_2440R.I.D.C. 2-1986
LA FISCALISATION DES PRELEVEMENTS
SOCIAUX
par
Paul Marie GAUDEMET
Professeur émérite à l'Université de droit,
d'économie et de sciences sociales de Paris
Le problème de la fiscalisation des prélèvements sociaux se pose en
France depuis des décennies. Il consiste à savoir dans quelle mesure les
prestations sociales doivent être financées par leurs bénéficiaires au moyen
d'une assurance volontaire ou forcée et ce au nom de la prévoyance et
dans quelle mesure elles doivent être couvertes par des prélèvements fi
scaux opérés sur l'ensemble de la collectivité ou sur certaines catégories
d'assujettis et ce au nom de la solidarité.
La solution de ce problème est délicate. Elle doit être éclairée pour
répondre aux préoccupations exprimées par le rapporteur général par deux
séries d'observations.
Les premières essentiellement fiscales et financières concernent la
détermination des parts respectives des prestations sociales qui sont couvert
es par la voie de l'épargne et de l'assurance, d'une part et par le canal du
budget et de l'impôt, d'autre part.
Les secondes de caractère politique et constitutionnel consistent à
préciser dans quelle mesure le recours à l'une ou l'autre des solutions
précédemment évoquées peut conduire à modifier le rôle respectif du
Législatif et de l'Exécutif dans la répartition du produit national entre les
citoyens. 706 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 2-1986
Ces deux séries d'observations soulèvent des problèmes d'une grande
complexité en droit français. Il ne saurait être question dans le cadre de
ce rapport d'en dresser un tableau complet. Il faudra se borner à en dégager
les grandes lignes pour permettre au rapporteur général de situer le système
français parmi les autres systèmes nationaux et pour contribuer à en éclairer
l'étude comparative. Les deux séries d'observations seront présentées suc
cessivement dans les deux parties de ce rapport.
I. LE PROBLÈME FINANCIER
L'analyse du problème fiscal et financier posé par la fiscalisation des
prélèvements sociaux conduit à en dégager les données puis à présenter à
grands traits la manière dont il est résolu en France.
A. — Les données du problème
Le problème de la fiscalisation des prestations sociales soulève trois
questions essentielles. 1) Que faut-il entendre par « prestation sociale » ?
2) Quels sont les arguments qui peuvent inciter à les financer par la voie
fiscale ? 3) Comment a évolué jusqu'ici en France le mode de financement
des prestations sociales ?
1) Le concept de prestation sociale.
Ce concept n'a pas reçu en France, de définition unique précise.
Certains utilisent une définition juridique qui découle du champ d'ac
tion juridiquement reconnu à la sécurité sociale chargée de garantir « les
travailleurs et leur famille contre les risques de toute nature susceptibles
de réduire ou de supprimer leur capacité de gain » (1). Sont ainsi couverts
par les systèmes de sécurité sociale : les pertes ou réduction du revenu
professionnel à la suite des risques physiques professionnels (accident de
travail, maladie professionnelle) ou non (maladie, invali
dité, vieillesse, décès). Sont aussi couverts les événements réduisant le
revenu en raison des dépenses exceptionnelles qu'ils entraînent (maladie,
charges familiales).
Il existe aussi une définition économique : pour les comptes de la
protection sociale, « les prestations sociales comprennent tous les transferts
courants en espèce ou en nature attribués personnellement à des ménages
en vue de prendre en charge les besoins résultant de l'apparition ou de
l'existence de certaines situations correspondant à des risques déterminés
(1) Cf. loi du 2 janv. 1978 cité par J.-P. GAUDEMET, « Les comptes de la sécurité
sociale ». in Cahiers Français, n° 225, mars-avril 1986 : La découverte des finances publiques. P.M. GAUDEMET : FISCALISATION DES PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX 707
dans la mesure où il n'y a pas de contrepartie équivalente et simultanée de
la part du bénéficiaire » (2). Les risques pris en charge par la protection
sociale sont alors les suivants : Vieillesse — Survie ; Santé (maladie, invali
dité ou infirmité, accident du travail et maladies professionnelles) ; Matern
ité — Famille ; Emploi (inadaptation professionnelle, chômage) ; Divers
handicaps socio-économiques (indigence) (3).
Il semble préférable de retenir ici la conception financière telle qu'elle
est utilisée dans le document intitulé : « État retraçant l'effort social de la
Nation », annexé au projet de loi de finances chaque année. Pour ce
document qui fait ressortir « les diverses prestations sociales dont bénéfi
cient les ménages de la part de l'État, des organismes de sécurité sociale,
d'assistance, de protection et de promotion sociale », ces prestations « peu
vent être soit des revenus de substitution ou de complément, soit des
remboursements de frais exposés, soit des services fournis gratuitement.
Elles ont pour objet de couvrir totalement ou partiellement les charges
pesant sur les ménages du fait : de la maladie ; de l'invalidité, de la vieil
lesse, du décès ; de la maternité et de la situation de famille ; du logement ;
du chômage ; de la formation professionnelle ; des accidents du travail et
des maladies professionnelles ; des événements politiques.
Le terme de dépenses n'est pas entendu dans un sens étroit. En effet,
il est nécessaire de tenir compte de tous les avantages dont bénéficient les
ménages, que le transfert résulte ou non d'une opération effective. C'est
ainsi qu'il y a lieu de prendre en considération l'avantage fiscal résultant
de l'application du quotient familial pour le calcul de l'impôt sur le
revenu » (4). C'est dire que les « dépenses fiscales » à objectif social qui
allègent en application de mesures dérogatoires la charge fiscale de certains
contribuables pour des raisons sociales, doivent être considérées comme
faisant partie des prestations sociales. C'est cette conception extensive des
prestations sociales qui sera retenue généralement dans ce rapport.
Le concept ainsi précisé, il convient de présenter les motifs qui peuvent
conduire à en fiscaliser le financement.
2) Les motifs de la fiscalisation.
Le coût de la protection sociale est en France élevé en raison de
l'étendue de cette protection. Elle manifeste une nette tendance à s'accroît
re. Ses bénéficiaires, de plus en plus nombreux, y sont si attachés que
toute diminution de cette protection est difficilement réalisable.
En 1984, le total des dépenses de protection sociale atteignait d'après
la Direction de la prévision, 1 299 milliards de francs, répartis en :
(2) Cf. J.-P. GAUDEMET. op. cit.
(3) Cf. op. cit.
(4) État retraçant l'effort social de la Nation — Résultats 1981-1982-1983, document
annexé au projet de loi de finances pour 1985, p. 7. 708 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-1986
prestations sociales 89,5 %
dont :
en espèces 61,4 %
en nature 27,4 %
non ventilées à des non résidents 0,7 %
prestations de services sociaux 1,7 % fiscales (dépenses fiscales) 3,3 %
frais de gestion 4 %
autres dépenses 1,5 %
La part des dépenses de protection sociale dans le produit intérieur
brut (hors prestations fiscales et opérations en capital) s'est sensiblement
accru depuis une quinzaine d'années.
Elle s'est élevée, en France, d'une manière continue comme le montre
les pourcentages donnés par le tableau suivant :
en 1970 1975 1980 198