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La réforme du mécanisme de contrôle de la Convention européenne des droits de l'homme : le Protocole n° 11 à la Convention - article ; n°1 ; vol.40, pg 619-632

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Annuaire français de droit international - Année 1994 - Volume 40 - Numéro 1 - Pages 619-632
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Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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Publié le 01 janvier 1994
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Langue Français
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M. le Juge Ronny Abraham
La réforme du mécanisme de contrôle de la Convention
européenne des droits de l'homme : le Protocole n° 11 à la
Convention
In: Annuaire français de droit international, volume 40, 1994. pp. 619-632.
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Abraham Ronny. La réforme du mécanisme de contrôle de la Convention européenne des droits de l'homme : le Protocole n°
11 à la Convention. In: Annuaire français de droit international, volume 40, 1994. pp. 619-632.
doi : 10.3406/afdi.1994.3213
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/afdi_0066-3085_1994_num_40_1_3213ANNUAIRE FRANÇAIS DE DROIT INTERNATIONAL
XL - 1994 - Editions du CNRS, Paris
DROITS DE L'HOMME
LA REFORME DU MECANISME DE CONTRÔLE
DE LA CONVENTION EUROPÉENNE
DES DROITS DE L'HOMME :
LE PROTOCOLE N° 11 À LA CONVENTION
RONNY ABRAHAM
Le 11 mai 1994 à Strasbourg, le Protocole n° 11 additionnel à la Convent
ion européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fonda
mentales (1) a été signé par les représentants de 27 des 28 Etats alors
parties à la Convention et ouvert à la ratification de l'ensemble des Etats
parties.
Ce texte est d'une importance fondamentale pour l'avenir du système
européen de protection des droits de l'homme. Les modifications qu'il intro
duit sont d'une tout autre ampleur que celles qui résultent des dix Protocoles
qui l'ont précédé. Il s'agit de rien moins que d'une réforme complète du
mécanisme de contrôle institué par la Convention, mécanisme dont l'existence
même et l'efficacité sont à l'origine de la place très particulière qu'occupe,
dans l'ensemble du droit conventionnel européen, cet instrument juridique.
Lorsque le Protocole entrera en vigueur - ce qui supposera qu'il ait été
ratifié par l'ensemble des Etats parties à la Convention et surviendra donc
à une date encore imprévisible - le système de contrôle présentera une
physionomie radicalement différente de celle qu'il a à l'heure actuelle.
En résumé, aux trois organes existants - l'un chargé de «filtrer» les
requêtes en statuant sur leur recevabilité (la Commission européenne des
droits de l'homme), les deux autres chargés de prendre la décision finale sur
le bien-fondé (la Cour européenne des droits de l'homme et le Comité des
ministres du Conseil de l'Europe) - se substituera un organe unique, de
caractère juridictionnel. Bien que cet organe soit appelé à prendre la même
dénomination que l'actuelle Cour, il ne faut pas s'y tromper : il différera
profondément, par ses fonctions, son organisation, sa procédure, de l'organe
homonyme auquel il succédera. Il s'agit donc, avec cette réforme, non point
seulement de supprimer deux des trois organes qui concourent actuellement
(*) Ronny Abraham, maître des requêtes au Conseil d'Etat, Membre et ancien président du
Comité d'experts du Conseil de l'Europe pour l'amélioration des procédures de protection des droits
de l'homme.
(1) Le texte en a été publié, notamment à la Revue universelle des droits de l'homme, 1994,
vol. 6, n° 3, p. 86. LA RÉFORME DU MÉCANISME DE CONTRÔLE DE LA CEDH 620
au contrôle européen des droits de l'homme pour n'en plus laisser subsister
qu'un, mais plutôt et surtout de créer une juridiction entièrement nouvelle,
dont il n'y a certes pas lieu de douter que la jurisprudence s'inscrira en
grande partie dans la ligne de celle de l'actuelle Cour, mais qui n'en sera
pas la simple continuation sous des dehors un peu différents. A bien des
égards donc, le Protocole n° 11 apparaît comme une rupture et se distingue
à ce titre des précédents Protocoles additionnels à la Convention ayant un
objet procédural, dont l'ambition plus limitée était d'amender le système de
contrôle sans en altérer l'économie générale (les Protocoles n08 3, 5, 8, 9 et
10, ce dernier n'étant pas encore entré en vigueur).
Toutefois, un examen attentif des dispositions du Protocole n° 11 per
mettra de constater que ses rédacteurs n'ont pas été sans s'inspirer de
certains traits fondamentaux du système actuel, dont on distingue la pré
sence sous une forme neuve, et en quelque sorte transfigurés, dans le sytème
futur. Ainsi, pour des raisons que l'on exposera plus loin, l'innovation n'est
sans doute pas aussi radicale que l'on serait tenté de le penser au premier
abord : c'est à un jugement nuancé que l'on sera conduit en fin de compte.
Pour y voir plus clair, on se propose de présenter successivement la genèse
de la réforme (I), puis son économie générale (II) et enfin quelques difficultés
spécifiques liées à son entrée en vigueur (III).
I. - LA GENÈSE DE LA RÉFORME
A. Nécessité d'une réforme
La nécessité d'une réforme importante, voire radicale, des mécanismes
de contrôle de la Convention n'est plus guère discutée depuis plusieurs
années.
Les faiblesses du système actuel sont bien connues et ont été abondam
ment analysées. On peut les résumer par trois idées : le système est d'une
excessive complexité ; il n'est pas entièrement juridictionnel ; enfin et surtout,
victime de son succès quantitatif, il ne permet pas de trancher les litiges
dans des délais raisonnables.
1. La complexité d'abord. La coexistence de trois organes rend le proces
sus lourd et difficilement intelligible aux non-initiés.
La Commission, chargée de statuer sur la recevabilité des recours (art.
27), a aussi pour mission de se prononcer, dans un rapport qui n'a d'autre
portée juridique que celle d'un avis, sur le bien-fondé de celles des requêtes
qu'elle a préalablement déclaré recevables (art. 31). Pour ces requêtes, la
décision finale sera prise par l'un des deux organes institués à cette fin par
la Convention, à savoir la Cour et le Comité des ministres. Le choix de
l'organe de décision obéit lui-même à des règles assez mystérieuses : en
pratique, s'agissant des requêtes individuelles qui sont l'immense majorité,
et sous réserve du Protocole n° 9 dont il sera question dans un instant, ne
sont soumises à la Cour que les affaires que la Commission décide de lui
déférer (en application de l'article 48), car il est très exceptionnel que l'Etat
défendeur, qui en a aussi le pouvoir, décide de soumettre le litige à la Cour,
dessaisissant par là-même le Comité des ministres, si la Commission n'a
pas pris d'initiative en ce sens. Mais les critères en application desquels la LA RÉFORME DU MÉCANISME DE CONTRÔLE DE LA CEDH 621
Commission décide de l'organe auquel elle souhaite confier la décision finale,
s'ils ne sont pas totalement mystérieux dans la pratique, ne sont énoncés
dans aucun texte et laissent place, en certains cas, à des choix surprenants.
Ainsi, s'il est généralement vérifié que les affaires soulevant des questions
de principe ou donnant lieu à des appréciations délicates sont soumises à
la Cour et que les autres restent dans les mains du Comité des ministres,
il n'en va pas toujours ainsi. Certaines affaires difficiles n'ont pas été
soumises à la Cour, tandis que d'autres, en apparence plus simples, lui sont
déférées sans raison claire.
Le Protocole n° 9 (2), en donnant à l'individu requérant le droit de saisir
lui-même la Cour après que la requête aura été déclarée recevable par la
Commission, tout en subordonnant l'exercice de ce droit à l'admission de la
saisine par un comité de trois juges, ne fait, dans un louable souci d'ouver
ture, qu'ajouter à la complexité : le Protocole, qui présente un caractère
facultatif, n'est applicable qu'aux Etats qui l'ont ratifié et la saisine de la
Cour se trouve ainsi soumise à deux séries de règles différentes, selon l'Etat
défendeur.
Il faut ajouter à cela que l'organisation même du système donne inév
itablement naissance à deux jurisprudences séparées et parfois contradic
toires : celle de la Commission et celle de la Cour.
La Commission, qui a le pouvoir de rejeter définitivement comme irre
cevables les requêtes qu'elle estime «manifestement mal fondées» (art. 27,
par. 2), tranche sans recours des questions de fond d'une importance non
négligeable, cependant que la Cour, dans les affaires qui lui sont soumises,
n'hésite pas, dans une proportion importante de cas, à adopter la solution
inverse de celle que la Commission avait préconisée dans son rapport, ce
qui est parfaitement légitime mais ne contribue pas à renforcer l'autorité
de la jurisprudence européenne.
Enfin, la complexité est encore aggravée par le jeu des «clauses facul
tatives» des articles 25 et 46 : même si ce n'est plus le cas à l'heure actuelle,
un Etat pourrait se soustraire à la compétence de la Cour et n'être ainsi
justiciable que du Comité des ministres, ou encore, qu'il ait reconnu ou non
la compétence obligatoire de la Cour, se mettre à l'abri des requêtes indivi
duelles en s'abstenant de souscrire la déclaration spéciale prévue à l'article
25.
2. Complexe, le système comporte en outre cette autre faiblesse de n'être
pas entièrement juridictionnel.
La moitié environ des requêtes déclarées recevables ne sont pas déférées
à la Cour et donnent lieu à décision du Comité des ministres, organe qui
n'offre ni dans sa composition ni dans sa procédure des garanties équiva
lentes à celles d'une juridiction. Sans doute le Comité des ministres a-t-il
pour habitude, en règle générale, d'entériner les conclusions de la Commiss
ion, mais rien ne l'y oblige en droit et ce n'est pas toujours le cas en fait.
Ainsi, un litige contentieux soulevant des questions de droit et mettant en
cause le respect par un Etat des engagements juridiques qu'il a soucrits, se
trouve-t-il être remis entre les mains d'un organe strictement politique et
au sein duquel, au surplus, l'Etat défendeur est représenté. Il est permis de
penser qu'une telle anomalie, sans doute inévitable dans le contexte de
(2) Entré en vigueur le 1er octobre 1994, et auquel 17 Etats étaient parties au 1er juin 1995. 622 LA RÉFORME DU MÉCANISME DE CONTRÔLE DE LA CEDH
l'élaboration initiale de la Convention, n'est plus guère acceptable aujourd
'hui, même si la pratique a permis d'en atténuer les effets indésirables.
3. Mais la principale faiblesse du système actuel réside sans nul doute
dans les délais anormalement longs qui sont nécessaires aux organes de
Strasbourg pour statuer sur les requêtes qui leur sont présentées.
C'est la rançon du succès : le nombre de requêtes enregistrées chaque
année au secrétariat de la Commission s'est accru régulièrement, passant
de 466 en 1975 à 1648 en 1991. Par voie de conséquence, les saisines de la
Cour ont été de plus en plus nombreuses : alors que, avant 1988, il n'y avait
jamais eu plus de 25 affaires déférées en un an à la Cour, ce nombre est
passé à 31 en 1989, 61 en 1990, 93 en 1991, avant de se stabiliser, en 1992
et 1993, à 50 et 52 respectivement.
Dans le même temps, les organes de contrôle n'ont pas vu leurs moyens
suffisamment renforcés pour faire face de façon satisfaisante à cet afflux, le
principal «goulot d'étranglement» paraissant se situer au stade de l'examen
de la recevabilité par la Commission.
Au total, les efforts accomplis tant par la Commission (dont le nombre
de sessions hebdomadaires annuelles est passé à 14 en 1988) que par la
Cour, se sont révélés inaptes à résoudre le problème posé par l'encombrement
du rôle. Lorsqu'on considère la question sous l'angle de la durée des in
stances, qui est évidemment d'une importance fondamentale du point de vue
du justiciable comme de celui de l'efficacité de la justice rendue, les chiffres
sont tristement éloquents : un calcul réalisé sur les années 1988 à 1992 fait
ressortir la durée moyenne des procédures s'achevant par une décision sur
le fond à 5 ans et 45 jours (pour les procédures se terminant par un arrêt
de la Cour) et à 5 ans et 2 mois (pour celles se traduisant par une décision
du Comité des ministres).
Même si la moyenne pour l'ensemble des requêtes est nécessairement
plus basse (les requêtes rejetées comme irrecevables ayant par hypothèse
une «durée de vie» procédurale plus faible...), on conviendra que ces durées
sont préoccupantes et même quelque peu scandaleuses pour des organes dont
l'une des missions est précisément de rappeler les juridictions nationales au
nécessaire respect du « délai raisonnable » de jugement exigé par l'article 6
de la Convention.
Or, il est permis de penser que l'une des causes structurelles de ces
délais excessifs réside dans certaines redondances qui caractérisent la pro
cédure actuelle : c'est ainsi que devant la Cour, les parties procèdent à un
nouvel échange complet d'observations écrites, comme si la procédure devait
reprendre ab initio, alors que l'instruction de l'affaire par la Commission
leur a déjà largement fourni l'occasion de plaider leur point de vue et de
produire toutes justifications. Mais il est vrai que la répétition peut aussi
être, dans une certaine mesure, la garantie d'un examen attentif et approf
ondi, qui ne laisse rien dans l'ombre...
B. Naissance du Protocole n° 11
Le processus d'élaboration du Protocole n° 11 a été relativement bref, si
l'on ne considère que la durée nécessaire à la rédaction même du texte :
environ un an, de mai 1993 - date à laquelle le Comité des ministres a
adopté les grandes lignes de la réforme, à mai 1994 - date de la signature. LA RÉFORME DU MÉCANISME DE CONTRÔLE DE LA CEDH 623
Mais la décision de principe prise en mai 1993 (et confirmée solennel
lement par les chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil
de l'Europe réunis à Vienne le 9 octobre 1993) a été précédée de longues
années de débats sur l'opportunité d'une réforme, son ampleur et surtout
son contenu.
L'idée d'une possible «fusion» de la Commission et de la Cour en un
organe unique semble remonter au début des années 1980 mais n'a été
évoquée à un niveau politique, pour la première fois, que lors de la Confé
rence ministérielle européenne sur les droits de l'homme, tenue à Vienne en
mars 1985. Elle reste cependant, à cette époque, très minoritaire : seul le
Gouvernement suisse parait alors la mettre nettement en avant. Elle trouve
toutefois, dans les années suivantes, un certain écho favorable dans une
partie de la doctrine universitaire et surtout au sein de l'Assemblée consul
tative du Conseil de l'Europe.
Dès 1986, le Comité d'experts du Conseil de l'Europe chargé des ques
tions de procédure commence à étudier l'idée de fusion mais d'un point de
vue purement technique et sans préjuger des choix politiques ultérieurs.
En réalité, en dépit du ralliement de certains Etats importants, tels
l'Allemagne, au projet d'un organe unique, il n'existe toujours aucun consen
sus en faveur d'un tel projet au début des années 90.
A cette époque, l'idée qu'une réforme profonde est nécessaire et qu'il
n'est plus possible de se contenter d'aménagements mineurs, parait s'imposer
non seulement à l'esprit des divers experts qui interviennent dans le champ
de la Convention (universitaires, juges, hauts fonctionnaires et autres pra
ticiens du droit), mais aussi à la plupart des gouvernements des Etats
membres du Conseil de l'Europe. Mais deux projets concurrents apparaissent
et trouvent l'un et l'autre des partisans, si bien que l'issue de la confrontation
qui se dessine ainsi restera longtemps indécise.
Le premier est le projet dit de «fusion» : une Cour unique au lieu et
place des trois organes actuels ; la Commission disparait et le Comité des
ministres perd ses attributions quasi-juridictionnelles pour ne plus conserver
que son rôle de surveillance de la bonne exécution des arrêts de la Cour.
Le second est issu de deux propositions très largement convergentes
présentées presque simultanément, en octobre 1990, par les Gouvernements
de la Suède et des Pays-Bas et assez vite désignés par la dénomination
(quelque peu simplificatrice) de «projet suédo-néerlandais ». Ce projet se veut
moins ambitieux dans la méthode, sinon dans les résultats, que son concurr
ent. Il tend, grosso modo, à transformer la Commission en une juridiction
du premier degré, la Cour étant saisie, si l'une des parties le souhaite, en
appel. Pour parvenir à ce résultat, il n'est pas besoin de réorganiser de fond
en comble le système existant. Rien ne serait changé au déroulement de la
procédure devant la Commission : les requêtes rejetées comme irrecevables
le seraient, comme à l'heure actuelle, définitivement; pour les autres, la
Commission se prononcerait sur leur bien-fondé, comme elle le fait déjà.
Mais - c'est ici qu'interviendrait le changement décisif - ses constatations
n'auraient plus seulement valeur d'avis, elles revêtiraient le caractère d'une
décision juridiquement obligatoire pour les parties, à moins que dans un
certain délai, l'une d'elles ne décide de saisir la Cour. L'avantage escompté
d'un tel système serait de mettre fin à la procédure dès le stade de la
position adoptée sur le fond par la Commission pour nombre d'affaires qui,
dans le système actuel, doivent nécessairement aller jusqu'à la Cour ou au
Comité des ministres pour trouver une solution définitive. On peut supposer LA RÉFORME DU MÉCANISME DE CONTRÔLE DE LA CEDH 624
en effet que dans bien des cas, notamment lorsque les constatations de la
Commission sont défavorables à l'Etat défendeur, aucune des parties en
présence ne souhaiterait pousuivre l'instance jusqu'au prétoire de la Cour.
Le point commun des deux projets de «fusion» et de «juridiction à deux
degrés» est de faire disparaître le rôle quasi-juridictionnel du Comité des
ministres (sauf, peut-être, pour les requêtes inter-étatiques). Leur différence
essentielle réside, outre la plus ou moins grande simplicité de mise en œuvre,
dans l'existence ou non d'une possibilité de double examen des affaires par
deux juridictions intervenant sucessivement.
Pendant les années 1991 et 1992, le Comité d'experts pour l'amélioration
de la procédure («DH-PR») étudie parallèlement les deux projets en cause.
Consultées par le Comité sur ces deux projets et plus généralement sur
la question de la réforme du mécanisme de contrôle, la Cour et la Commission
émettent des avis en septembre 1992 : ni l'une ni l'autre n'exprime de
préférence tranchée (3).
La Commission est unanime quant à la nécessité d'une réforme profonde.
Mais la majorité de ses membres penche en faveur du «système à deux
degrés», tandis qu'une minorité (d'un tiers des membres environ) se prononce
pour la création d'un organe judiciaire unique.
Quant à la Cour, elle se divise en trois groupes. Les juges du premier
groupe considèrent qu'il n'est pas nécessaire de modifier fondamentalement
le système existant, qui a fait ses preuves, à condition d'améliorer substan
tiellement les conditions de travail de la Commission et de la Cour pour
leur permettre de faire face au surcroît de requêtes et d'ôter au Comité des
ministres son pouvoir quasi-juridictionnel, au moins pour les requêtes indi
viduelles (la question des requêtes inter-étatiques étant réservée). Le second
groupe se prononce en faveur du système « suédo-néerlandais » de double
degré de juridiction. Enfin, le troisième groupe, minoritaire, tient pour un
organe judiciaire unique, c'est-à-dire pour le projet de «fusion».
On voit donc qu'à la fin de l'année 1992, il n'existe encore aucun
consensus pour la fusion, ni parmi les gouvernements, qui sont divisés, ni
au sein même des organes de contrôle.
Le tournant décisif survient, après d'intenses négociations diplomatiques
en coulisses, au milieu du mois de mai 1993. A cette date, un accord général
se dessine en faveur de la création d'une Cour unique. Un facteur décisif à
cet égard semble avoir été le ralliement du Gouvernement français, long
temps hésitant, au projet de «fusion» déjà défendu par l'Allemagne et
quelques autres gouvernements.
Mais il serait plus juste de parler d'un compromis, même si celui-ci
emprunte davantage à l'un des deux projets en présence, que de la victoire
pure et simple des partisans de la «fusion» sur ceux du «système à deux
degrés».
L'alliance franco-allemande n'aurait pas suffi, en effet, à emporter la
décision, si des concessions importantes n'avaient pas été consenties aux
tenants d'un système garantissant le double examen des affaires.
Il suffit, pour s'en convaincre, de relire la résolution adoptée le 28 mai
1993 par le Comité des ministres et confiant au Comité Directeur pour les
(3) On trouvera le texte de ces avis in R.U.D.H., 1992, vol. 4, n° 12, p. 518 et s. LA RÉFORME DU MÉCANISME DE CONTRÔLE DE LA CEDH 625
droits de l'homme (C.D.D.H.) - lequel a subdélégué sa tâche, selon l'usage,
au Comité d'experts compétent en la matière - le soin d'élaborer un nouveau
protocole. La résolution, certes, tranche nettement en faveur d'une Cour
unique se substituant aux trois organes existants, le Comité des ministres
ne conservant plus, quant à lui, que la mission de surveillance de l'exécution
des arrêts. C'est, en première apparence, le triomphe de la ligne favorable
à la «fusion». Mais en même temps - concession notable aux tenants du
point de vue minoritaire - la résolution indique que le nouveau système doit
« permettre un réexamen dans des cas exceptionnels » de l'affaire, autrement
dit un double examen.
Les experts se sont donc vus confier la tâche délicate de concevoir un
mécanisme qui, tout en ne comportant qu'un seul organe juridictionnel,
garantirait la possibilité (au moins dans certains cas) de soumettre la même
affaire à deux examens successifs. En d'autres termes, qui cumulerait les
avantages inhérents à l'unicité de juridiction et ceux qui s'attachent au
double degré.
On ne s'étonnera pas, dans ces conditions, que le fruit de ce travail
porte la marque du compromis politique qui en a permis la naissance. Le
juriste non averti qui prendrait directement connaissance du Protocole n° 11
sans en connaître les antécédents ne manquerait pas d'être surpris du
caractère insolite, et même à certains égards « monstrueux », de plusieurs de
ses dispositions. Assurément, sans la contrainte du compromis préalable, ce
texte n'aurait pas été rédigé par des experts de droit procédural tel qu'il
l'est. Est-il pour autant incohérent ou inapplicable ? Nous ne le pensons pas.
Les rédacteurs du Protocole n° 11 ont réalisé, tant bien que mal, la «qua
drature du cercle» à laquelle ils étaient astreints. Et, si l'on voit bien
apparaître dans le nouveau système les deux logiques qui étaient initial
ement en présence, celles-ci ne se neutralisent pas mutuellement mais
s'équilibrent.
C'est ce que nous allons vérifier en étudiant l'économie générale du
mécanisme de contrôle institué par le Protocole.
II. - L'ECONOMIE GENERALE DU NOUVEAU SYSTEME
II convient de présenter successivement la juridiction (A), les juges (B)
et enfin le procès (C).
A. La juridiction
C'est donc une Cour unique que prévoit le nouveau texte. Sa compétence
se trouve renforcée (1), son organisation modifiée (2).
1. La compétence de la Cour
Elle s'étendra à l'ensemble des requêtes, émanant tant des particuliers
que des Etats, dirigées contre l'ensemble des Etats parties à la Convention.
C'est dire - changement significatif en droit mais moins important en fait
- que les «clauses facultatives» des articles 25 et 46 de la Convention sont
supprimées. 626 LA RÉFORME DU MÉCANISME DE CONTRÔLE DE LA CEDH
En d'autres termes, dès lors que le Protocole n° 11 sera entré en vigueur,
tous les Etats parties seront soumis au droit de recours individuel, sans
plus avoir à souscrire - et à renouveler périodiquement le cas échéant - la
déclaration spéciale d'acceptation prévue à l'article 25, comme c'est le cas
dans le présent système. C'est dire aussi que les Etats ne pourront plus se
soustraire au recours des individus en dénonçant, ou en s'abstenant de
renouveler, leur déclaration d'acceptation. Seule la dénonciation de la
Convention dans son ensemble pourra produire, pour l'avenir, une telle
conséquence.
De même, dès lors que la Cour deviendra l'unique organe de décision,
l'adhésion à la Convention emportera par elle-même reconnaissance de sa
compétence obligatoire et la déclaration spéciale prévue à cette fin par
l'article 46 de l'actuelle Convention disparaîtra.
On notera enfin que l'hypothèse, encore réservée dans la résolution du
Comité des ministres du 28 mai 1993, d'un maintien de la compétence
juridictionnelle dudit Comité pour connaître des requêtes inter-étatiques a
été finalement écartée. Toutes les requêtes, quels qu'en soient les auteurs,
seront instruites et jugées de la même façon. La compétence de la nouvelle
Cour est donc entière et exclusive.
Remarquons cependant que le changement, pour important qu'il soit, ne
constitue pas un bouleversement : à l'heure actuelle, tous les Etats parties
ont reconnu à la fois le droit de recours individuel et la compétence obliga
toire de la Cour et il est devenu politiquement peu concevable qu'il puisse
en être autrement; les requêtes inter-étatiques sont en voie de quasi-dispar
ition; le rôle juridictionnel du Comité des ministres est déjà devenu plus
formel que réel.
2. L'organisation de la Cour
Elle devient plus complexe. Il y a lieu de distinguer quatre organes (ou
catégories d'organes) dont les fonctions propres apparaitront plus clairement
avec l'étude du déroulement de la procédure (infra, C).
- Des Comités de trois juges sont constitués, par chaque Chambre, pour
une période déterminée. Ils sont chargés de procéder à un premier examen
des requêtes et peuvent rejeter celles qui, de prime abord, leur paraissent
irrecevables.
- Des Chambres de sept juges constituent les formations de jugement
normales des affaires. Elles sont saisies de toutes celles qui n'auraient pas
été écartées d'emblée par un Comité. Le nombre des Chambres n'est
fixé par le Protocole, qui renvoie sur ce point (comme sur bien d'autres) au
futur règlement de la Cour. Il est seulement indiqué que la composition de
ces Chambres est permanente « pour une période déterminée », mais cette
période elle-même n'est pas précisée par le Protocole.
- Une Grande Chambre de dix-sept juges statue sur les requêtes les
plus importantes ou les plus délicates, soit après un premier arrêt rendu
par une Chambre, soit directement dans les conditions que l'on précisera
plus loin.
La Grande Chambre constitue la formation de jugement supérieure de
la Cour, chargée notamment d'assurer la cohérence et la continuité de la
jurisprudence. En font obligatoirement partie le président de la Cour, le (ou
les deux) vice-président(s), ainsi que les présidents des Chambres, auxquels LA RÉFORME DU MÉCANISME DE CONTRÔLE DE LA CEDH 627
vient s'ajouter le nombre de juges nécessaire pour atteindre l'effectif de
dix-sept. Le Protocole ne se prononce pas sur les modalités de désignation
de ces juges, ni sur le point de savoir si ceux-ci sont désignés affaire par
affaire ou pour une période déterminée, renvoyant sur ces questions au
règlement intérieur de la Cour. On peut penser que la Cour hésitera à donner
à la composition de la Grande Chambre un caractère permanent, en tout
cas pour une trop longue durée, afin d'éviter de créer deux catégories de
juges, les «grands juges» appelés à faire la jurisprudence, et les autres.
Mais d'autre part, la fonction unificatrice de la Grande Chambre serait
compromise si la composition variait trop souvent et surtout au gré des
affaires. Choix délicat, que les auteurs du Protocole ont préféré prudemment
remettre à la Cour elle-même.
- Enfin, une Assemblée plénière est prévue, mais ses attributions sont
purement administratives. Elle adopte le règlement de la Cour, élit le greffier
et ses adjoints, constitue les Chambres, enfin désigne le président de la
Cour, le ou les vice -présidents et les présidents des Chambres.
B. Les juges
II n'y a pas de changement majeur par rapport aux dispositions anté
rieures en ce qui concerne le nombre des juges et leurs conditions de
nomination.
Les juges sont en nombre égal à celui des Etats parties à la Convention
(et non plus des Etats membres du Conseil de l'Europe, comme dans le texte
actuel, mais la différence est à présent purement théorique). Leur mode
d'élection n'est pas modifié : ils sont élus par l'Assemblée parlementaire sur
une liste de trois noms présentée par chaque gouvernement.
On signalera seulement quatre innovations, dont la dernière est de loin
la plus importante par ses conséquences pratiques. D'abord, le Protocole
abroge la disposition selon laquelle la Cour ne peut comprendre plus d'un
ressortissant d'un même Etat (mais maintient la possibilité qu'un juge ne
soit d'aucun Etat partie). Ensuite, le mandat des juges est
ramené de 9 à 6 ans (mais il reste renouvelable). En troisième lieu, les juges
seront astreints à consacrer l'essentiel de leur activité à la Cour et ne
pourront conserver d'autre activité professionnelle, si ce n'est épisodique ;
mais cela ne devrait guère compromettre leur recrutement. Enfin et surtout,
une limite d'âge est instituée puisque leur mandat s'achève dès qu'ils atte
ignent l'âge de 70 ans. L'introduction d'une limite d'âge constitue non seul
ement une nouveauté par rapport au système actuel, mais une relative
originalité dans l'ordre des juridictions internationales. Eu égard à l'âge des
juges actuels, la limite de 70 ans qui a été finalement retenue aura des
effets très concrets, non seulement parce que, lors de l'entrée en fonctions
de la nouvelle Cour, elle rendra impossible l'élection d'une partie très im
portante des juges de la Cour actuelle mais, plus durablement, parce qu'elle
changera assez profondément le «profil» des juges. Si l'institution d'une
limite d'âge n'est pas une mauvaise chose en soi, le choix d'une limite
relativement basse peut ne pas convaincre : n'est-il pas normal que la Cour
puisse accueillir, par exemple, des juges nationaux ayant accompli une
carrière complète, jusqu'aux degrés les plus élevés, dans leur propre pays?
Ce ne sera guère possible à l'avenir dans un système où il ne faudra pas
avoir dépassé 64 ans pour pouvoir exercer ne serait-ce qu'un seul mandat
entier à Strasbourg... Il n'est pas sûr que la nature spécifique de la Cour