Le parlement évaluateur - article ; n°2 ; vol.50, pg 551-576

Duprat

Description

Revue internationale de droit comparé - Année 1998 - Volume 50 - Numéro 2 - Pages 551-576
26 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

Sujets

• juridique
• Droit et juridique

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• Publié par: Revue-internationale-de-droit-compare
• Publié le: 01 janvier 1998
• Nombre de lectures: 25
• Langue: Français
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Extrait

M. Jean-Pierre Duprat
Le parlement évaluateur
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 50 N°2, Avril-juin 1998. pp. 551-576.
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Duprat Jean-Pierre. Le parlement évaluateur. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 50 N°2, Avril-juin 1998. pp. 551-
576.
doi : 10.3406/ridc.1998.1177
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1998_num_50_2_1177R.I.D.C. 2-1998
LE PARLEMENT EVALUATEUR *
Jean-Pierre DUPRAT**
Les deux lois du 14 juin 1996 attirèrent l'attention sur le nouvel aspect
que sont susceptibles de revêtir des fonctions traditionnelles exercées par
les assemblées parlementaires, le contrôle et l'information, qui lui est
logiquement antécédente, avec l'adoption de la méthodologie de l'évalua
tion et son institutionnalisation ]. Toutefois, même pour le Parlement,
l'utilisation de cette démarche n'est pas aussi récente, des tentatives spécifi
ques ayant été réalisées dès la décennie 1970, parallèlement à des applica
tions partielles à des secteurs de l'administration.
Ces différentes expériences se situent dans le contexte de la rationali
sation de la décision publique, dont une expression particulièrement élabo
rée prit la forme, en France, de la rationalisation des choix budgétaires,
dérivée du P.P.B.S. venu des États-Unis, mais qui fut abandonnée progres
sivement à partir de 1974 2. Afin de prévenir un échec dû à une trop
grande rigidité, le pragmatisme fonde l'utilisation de la nouvelle méthode,
avec comme contrepartie un certain flou et une grande diversité des
approches, malgré un effort de coordination entrepris sous l'égide du
Conseil scientifique de l'évaluation, créé par le décret du 22 janvier 1990 3.
* L'auteur exprime ses remerciements aux fonctionnaires des offices, à l'Assemblée
Nationale, qui ont bien voulu débattre de plusieurs hypothèses de travail, même si les
opinions émises lui sont propres.
** Professeur à l'Université Montesquieu-Bordeaux IV.
1 Lois n° 96-516 et 96-517 créant respectivement l'Office parlementaire d'évaluation
de la législation et l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques, J.O. 1996,
p. 8911. V. C. BRAUD, «L'évaluation des lois et des publiques», Les Petites
Affiches, 7 août 1996, p. 7.
2 Sur l'importance des conditions institutionnelles et politiques de réussite de ces
pratiques ; C. JOIN-LAMBERT, in CGP, Outils pratiques, institution, Pour évaluer les
politiques ■* Décret publiques, 90-82, relatif Documentation à l'évaluation française, des politiques 1991, p. 61. publiques. 552 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-1998
S 'agissant plutôt du secteur administratif, cette instance a rappelé solennel
lement les limites rencontrées dans l'évaluation des politiques interministér
ielles 4.
Une difficulté provient du cadre dans lequel l'évaluation est appelée
à se dérouler. Imitée de pratiques nord-américaines, la démarche française
comporte plusieurs particularités, dont rend compte la terminologie usitée
ou les études qui en sont faites. L'évaluation, en France, a été rapidement
présentée comme s' appliquant à des politiques publiques, alors que l'expé
rience américaine retient la référence à des programmes, aidée en cela
par la pratique budgétaire fédérale, le General Accounting Office dans la
mouvance du Congrès ayant vocation à unifier des démarches variées 5.
C'est une initiative de l'exécutif qui se trouve donc à l'origine du
développement de l'évaluation, mais elle a été pratiquée antérieurement
de manière plus sporadique ; une circulaire du Premier ministre en définis
sant les objectifs et un décret instituant les organismes chargés d'aider à
la diffusion de la méthode, dont un Comité interministériel de l'évaluation,
qui manque cependant de soutien politique dans la promotion de son
rôle 6. Toutefois, l'idée évaluatrice avait déjà conduit à des réalisations
dans des domaines spécialisés, sous la conduite d'organismes ad hoc.
Outre l'instance pionnière qu'est le Comité central d'enquête sur le coût
et le rendement des services publics (1946), d'autres illustrent ce mouvem
ent, avec une accélération des créations particulièrement évidente après
1989 : Comité national d'évaluation des Universités (1984), Comité d'éva
luation de la recherche (1989), Commission nationale d'évaluation du
RMI (décret du 13 septembre 1989), Comité national de la
politique des villes (1990). Dans le domaine de la Santé, l'évaluation
devient un outil banalisé du fait du caractère impératif de la maîtrise des
dépenses de santé : ANDEM (1990), remplacée en 1996 par l'Agence
nationale d'accréditation et d'évaluation en Santé (ANAES) aux compétenc
es élargies 7. De manière relativement plus marginale, le Parlement avait
participé également à ce courant, au travers de la création de l'Office
parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, en
1983 8, avant que des initiatives de plus grande ampleur, mais d'application
4 Conseil supérieur de l'évaluation, L'évaluation en développement, Documentation
française, 1994, p. 9. Ce type d'évaluation est pratiquement inexistant.
5 C. JOIN-LAMBERT, art. précité, p. 63. Egalement, Conseil scientifique de l'évaluat
ion, Petit guide de l'évaluation des politiques publiques, Documentation française, 1996,
p. 20.
6 Circulaire du 23 fév. 1989, sur le renouveau du service public, J.O. p. 2526 ; décret
du 22 janv. 1990, p. 952. Dans sa circulaire, M. ROCARD observait : « ... l'évaluation des
politiques publiques n'a pas encore véritablement trouvé sa place en France ».
7 Ordonnance 96-346 du 24 avril 1996, portant réforme de l'hospitalisation publique
et privée, art. 2 et s., chargée à ce titre de l'évaluation externe des établissements publics
et privés de santé. Elle doit promouvoir également le développement de l'évaluation aussi
bien dans le cadre des établissements que de la médecine de ville. Cette instance possède
le statut d'établissement public administratif (art. 4).
8 Loi 83-609 du 6 juill. 1983. En outre, sous l'égide des commissions, dès les années
1970, se mit en place une évaluation législative, perfectionnée ensuite dans le cadre de
l'article 145 du règlement de l'Assemblée nationale, à la suite d'une révision adoptée en
1990. J.-P. DUPRAT : LE PARLEMENT EVALUATEUR 553
plus délicate, ne conduisent aux deux nouveaux offices créés par la loi
de 1996.
Une des difficultés de cette nouvelle approche réside dans sa définition
ainsi que dans sa distinction par rapport à la fonction de contrôle, exercée
par les assemblées et à des méthodes de gestion venues de l'entreprise
privée, comme l'audit, particulièrement sous l'aspect de l'audit opération
nel9.
La seule définition officielle de l'évaluation apparaît dans le décret
de 1990 : « L'évaluation d'une politique publique au sens du présent
a pour objet de rechercher si les moyens juridiques, administratifs ou
financiers mis en œuvre permettent de produire les effets attendus de cette
politique et d'atteindre les objectifs qui lui sont assignés ». Ce texte réserve
une pluralité de conceptions, bien qu'il vise à organiser une relative
harmonisation et met l'accent sur les moyens mobilisés, ainsi que les
objectifs à atteindre, reflétant en cela la double approche du contrôle de
gestion opéré par la Cour des Comptes, qui repose sur l'efficacité et
l'efficience, même si l'évaluation considère prioritairement la première
au regard des effets produits sur l'environnement social. Réalisée ex post,
l'évaluation doit alors rechercher les objectifs préalablement définis par les
décideurs, voire les reconstituer s'ils ne sont pas formulés 10. Normalement se distingue de l'audit et de manière générale des divers
contrôles opérés, en retenant u