Public Finance Initiative : Les infrastructures routières - article ; n°1 ; vol.54, pg 17-32

Elland-Goldsmith

Description

Revue internationale de droit comparé - Année 2002 - Volume 54 - Numéro 1 - Pages 17-32
16 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

Sujets

• avocat
• droit administratif
• Droit et juridique

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• Publié par: Revue-internationale-de-droit-compare
• Publié le: 01 janvier 2002
• Nombre de lectures: 20
• Langue: Français
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Extrait

M. Michael Elland-Goldsmith
Public Finance Initiative : Les infrastructures routières
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 54 N°1, Janvier-mars 2002. pp. 17-32.
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Elland-Goldsmith Michael. Public Finance Initiative : Les infrastructures routières. In: Revue internationale de droit comparé.
Vol. 54 N°1, Janvier-mars 2002. pp. 17-32.
doi : 10.3406/ridc.2002.17842
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_2002_num_54_1_17842R.I.D.C. 1-2002
PUBLIC FINANCE INITIATIVE :
LES INFRASTRUCTURES ROUTIÈRES
Michael ELLAND-GOLDSMITH
INTRODUCTION
Jusqu'en mai 1989, lorsqu'elles ont été révoquées, des règles budgétair
es connues sous le nom de Ryrie Rules formaient un sérieux obstacle au
financement privé de projets routiers en Grande-Bretagne. D'après ces
règles, un projet financé par des fonds privés ne pouvait se justifier que s'il
coûtait moins cher que le même projet financé sur fonds publics. Peu de
projets remplissaient cette condition, car le coût d'un financement public est
nécessairement moins élevé que celui d'un financement privé. En outre,
selon ces mêmes règles, tout financement, même privé, d'une infrastructure
publique, devait être imputé sur l'enveloppe budgétaire de la collectivité
concernée, de sorte que le recours au financement privé ne permettait pas
d'augmenter le volume de projets entrepris par cette dernière.
En dépit de leur caractère contraignant, les Ryrie Rules ont néanmoins
permis la réalisation de deux projets importants dans le secteur des autorout
es et des ouvrages d'art : le pont de Dartford et le deuxième pont sur
la Severn.
En 1989, le Gouvernement de l'époque publia un document consultati
f, « New Roads by New Means », contenant des propositions destinées
à encourager le secteur privé à promouvoir et à financer des projets
routiers, à travers l'octroi d'une concession comportant l'autorisation de
percevoir des péages.
Les réactions suscitées par ces propositions étaient dans l'ensemble
favorables, mais les sociétés du secteur du bâtiment et des travaux publics,
estimant que les usagers du réseau routier seraient réticents à payer des
péages — quasiment inconnus en Angleterre si l'on excepte le cas de
* Solicitor of the Supreme Court of England ant Wales ; Avocat à la Cour, Cabinet
Clifford Chance. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 1-2002 L8
quelques tunnels et ponts — préconisaient plutôt un système fondé sur
des paiements versés par le ministère à l'exploitant, calculés en fonction
du trafic : les péages virtuels ou shadow tolls.
En 1991, une nouvelle loi, «New Roads and Street Works Act»,
dans le droit fil des propositions du document consultatif de 1989, est
venue autoriser les collectivités publiques à consentir des concessions
portant sur la construction et l'exploitation d'une route.
C'était une innovation majeure, car jusqu'alors tout projet routier
financé par le secteur privé nécessitait l'adoption d'une loi spécifique
pour, d'une part, autoriser la perception de péages, d'autre part, mettre
les promoteurs à l'abri des recours de tiers qui s'estimeraient victimes
de nuisances du fait de la construction et de l'exploitation de la nouvelle
route. L'apport majeur de la nouvelle loi a été d'éliminer la nécessité de
recourir à cette procédure particulièrement lourde. Elle a toutefois peu
servi, le seul grand projet qui en a résulté étant celui du pont routier vers
Skye en Ecosse, ouvert au public en 1995.
Ce peu de succès s'explique en grande partie par le fait que la loi
de 1991 ne s'applique qu'à de nouvelles routes. Elle est donc inadaptée
aux projets d'élargissement et d'amélioration de routes existantes, qui
constituent une partie importante du programme routier en Grande-Bretag
ne. Aussi, en 1993 le ministère des Transports, dans un document
« Paying for Better Motorways » a proposé un système de péages conçu
pour encourager l'investissement du secteur privé dans ce type de projets.
Les pouvoirs publics ne souhaitaient toutefois pas instituer en Grande-
Bretagne des modalités de perception de péages semblables à celles
employées classiquement en France, parce que les zones de péages sont
consommatrices de terrains et que les barrières ralentissent la circulation.
Ils s'orientaient plutôt vers un système électronique de perception de
péages, tout en reconnaissant que la technologie existante n'était pas
adaptée à la situation en Grande-Bretagne. Aussi le ministère des
Transports a-t-il lancé un important programme de recherches dont les
résultats ne sont pas attendus avant 2003. En attendant la mise au point
de cette nouvelle technologie, le Gouvernement s'est déclaré prêt à envisa
ger un système de shadow tolls, revenant ainsi sur la position exprimée
dans le document consultatif de 1989, dans lequel on peut lire que le
Gouvernement écartait par principe les péages virtuels au motif qu'il
s'agissait d'une forme déguisée d'emprunt ou de garantie publique. Mais
les apparences étaient sauves, car les péages virtuels ne devaient constituer
qu'une solution intérimaire.
C'est ainsi qu'en août 1994 le ministère des Transports, à travers la
Highways Agency, autorité chargée des routes, a lancé le programme
DBFO (Design Build Finance Operate). Les objectifs du ont
été décrits de la manière suivante : « faire en sorte que la route faisant
l'objet du projet soit conçue, entretenue et exploitée selon des normes de
sécurité satisfaisantes et de manière à minimiser tout effet négatif sur
l'environnement et de maximiser les avantages procurés aux usagers ;
transférer au secteur privé un niveau de risque approprié, favoriser les
innovations tant au plan technique et de l'exploitation qu'au plan des M. ELLAND-GOLDSMITH : INFRASTRUCTURES ROUTIERES 19
dispositifs financiers et commerciaux mis en place ; promouvoir le dévelop
pement au Royaume-Uni d'une activité d'exploitation routière dans le
secteur privé ; minimiser la contribution financière apportée par le secteur
public ».
A ce jour, neuf projets DBFO ont été mis en place, la plupart comport
ant tant la construction de nouvelles sections de routes que l'amélioration
d'une route existante. Une étude de huit projets, ayant nécessité un investi
ssement total d'environ £ 563.000.000, conclut que ces projets ont permis
des économies 15 % par rapport aux techniques traditionnelles
employées pour l'amélioration du réseau routier.
Au centre d'un projet DBFO se trouve un contrat, appelé DBFO
contract, passé entre le ministère des Transports et une société privée
appelée DBFO company. Ce contrat est négocié sur la base d'un texte
modèle préparé par le ministère, fort détaillé et complexe (il comporte
plus de 300 pages).
Il fixe les caractéristiques techniques du projet, précise les normes
à respecter, spécifie une date à laquelle les travaux doivent être achevés
et décrit les règles à respecter en matière d'exploitation.
La DBFO company doit fournir une garantie bancaire pour un montant
défini par rapport à la valeur des travaux. Cette garantie fait l'objet de
mainlevées partielles au fur et à mesure que des étapes intermédiaires
des travaux sont atteintes. En revanche, aucune garantie n'est exigée de
la part des actionnaires, qui doivent toutefois maintenir leurs participations
respectives dans la DBFO company pendant toute la durée du contrat,
sauf accord préalable du ministère.
La durée du contrat retenue jusqu'à présent est de trente ans. Cette
période tient compte de la durée maximale des financements disponibles
au Royaume-Uni pour ce type de projets, soit environ vingt ans, le décalage
de dix ans étant conçu pour tenir compte de l'éventualité que la mise en
exploitation puisse être retardée ou que les revenus puissent s'avérer
inférieurs à ceux prévus au départ. Récemment, des financements de plus
longue durée ont fait leur apparition, grâce à des émissions obligataires,
et l