Tendances et problèmes actuels de la « réforme du droit » en Italie - article ; n°1 ; vol.22, pg 21-33

Rodotâ

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Revue internationale de droit comparé - Année 1970 - Volume 22 - Numéro 1 - Pages 21-33
13 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

Sujets

• juriste
• juridique
• Droit et juridique

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• Publié par: Revue-internationale-de-droit-compare
• Publié le: 01 janvier 1970
• Nombre de lectures: 11
• Langue: Français
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Extrait

Stefano Rodota
Enzo Cheli
Tendances et problèmes actuels de la « réforme du droit » en
Italie
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 22 N°1, Janvier-mars 1970. pp. 21-33.
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Rodota Stefano, Cheli Enzo. Tendances et problèmes actuels de la « réforme du droit » en Italie. In: Revue internationale de
droit comparé. Vol. 22 N°1, Janvier-mars 1970. pp. 21-33.
doi : 10.3406/ridc.1970.17598
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1970_num_22_1_17598TENDANCES ET PROBLÈMES ACTUELS
DE LA «RÉFORME DU DROIT» EN ITALIE*
par
Stefano RODOTÂ
Professeur ordinaire à l'Université de Gênes
Enzo CHELI
Professeur extraordinaire à l'Université de Sienne
Sommaire. — 1. Programmation économique et réforme législative.
Mauvais fonctionnement et critiques en matière de préparation des pro
jets législatifs et de coordination entre les diverses initiatives. — 2. Les
précédents historiques et les orientations actuelles. — 3. Organes et insti
tutions investis du pouvoir d'initiative. — 4. Initiative parlementaire et
groupes de pression. — 5. Rôle de la doctrine et de la jurisprudence dans
''œuvre de réforme du droit. — 6. La préparation des projets de lois au
niveau gouvernemental. — 7. Les directives de la Présidence du conseil
des ministres en matière de préparation des projets de lois. — 8. L'élabo
ration des lois au niveau parlementaire. — 9. Les « audiences législa
tives ». — 10. Quelques appréciations finales.
1 . Le problème de la réforme législative a été et reste un des thèmes
fondamentaux des débats politiques italiens de ces dernières années :
ce n'est pas par hasard que la loi d'approbation du premier programme
économique national (1966-1970) (1) présente la réforme de nombreuses
structures fondamentales de l'Etat comme une des conditions essentielles
d'application de la politique de programmation (2). Divers facteurs
concouraient à déterminer cet intérêt pour la réforme : la nécessité de
modifier les structures qui, avec plus d'évidence, portaient la marque du
régime fasciste ; l'entrée en vigueur de la Constitution républicaine (1948),
qui a posé toute une série de nouveaux principes, relatifs non seulement
::: Texte traduit de l'italien par Mlle Victoria de Toma, attachée au Service de
Recherches juridiques comparatives du Centre National de la Recherche scientifique.
(1) Loi du 27 juillet 1967 n° 865, publiée dans la Gazzetta Ufficiale du 14
août 1967, n° 203.
(2) V. en particulier le chapitre III de la première partie du programme quin
quennal consacré aux « Modes et moyens de l'action programmatique ». 22 TENDANCES ET PROBLÈMES ACTUELS
à l'organisation de l'appareil étatique, mais aussi à la discipline des rap
ports sociaux dans leur ensemble ; les profondes transformations socio-
économiques de l'après-guerre.
Les débats sur la programmation, au cours de ces dernières années,
ont contribué à mettre l'accent sur la nécessité de coordonner de façon
précise les diverses initiatives de réforme, posant ainsi la question des
organes auxquels cette tâche doit être confiée. D'autre part, en consi
dérant le rapport entre gouvernement et parlement, on a mis en relief
l'importance croissante de la phase de préparation des projets de lois, au
cours de laquelle sont souvent prises des décisions fondamentales, qui ne
peuvent plus être modifiées au cours de la discussion du projet par le
Parlement. En effet, surtout dans un régime de gouvernements de coali
tion, l'accord politique au niveau gouvernemental lie la majorité parle
mentaire, au moins en ce qui concerne les grandes lois de réforme : en
conséquence, les décisions fondamentales sont prises dans une phase qui.
à la différence de la phase parlementaire, se soustrait à toute forme de
dialectique et de contrôle démocratique.
En considération de cet état de choses, s'est manifesté, de différentes
manières, un mécontentement pour la façon dont actuellement sont pro
jetées les lois de réforme. On a déploré le secret qui, souvent, entoure la
rédaction des projets, ce qui réduit la possibilité de contrôle et de di
scussion au niveau de l'opinion publique ; on a mis en évidence la plus
grande possibilité d'exercer leur influence qu'ont les groupes de pression,
précisément quand les projets sont préparés en secret ; on a dénoncé l'i
nsuffisance de l'approfondissement technique des problèmes abordés, du
fait que la rédaction des projets est confiée à des commissions ou à des
organismes qui ne sont pas particulièrement qualifiés ; on a fait remarquer
enfin, la coordination insuffisante entre les diverses initiatives de réforme,
en demandant que le pouvoir à ce sujet soit attribué à un organisme
spécial.
De diverses façons, on réclame donc un nouvel intérêt pour la pré
paration des lois de réforme, appelant l'attention sur deux points : la
façon de préparer le projet de loi et la coordination des initiatives de
réforme.
2. D'autre part, il ne s'agit pas d'un problème complètement nou
veau pour le milieu juridique italien. Déjà avant l'unité de l'Italie, le
député Pescatore avait proposé, le 25 octobre 1848, la constitution, à l'i
ntérieur de la Chambre des députés, d'une « Commission permanente de
législation générale » , affirmant la nécessité d'une coordination du « travail
législatif de l'Assemblée, afin que l'œuvre de réforme sociale s'effectue
rationnellement et avec l'espoir d'un bon succès ». Plus heureuse que
cette initiative, restée à l'état de proposition, fut celle du ministre de l'I
ntérieur Farini, qui, le 16 mai 1860, proposa l'institution d'une « Section
temporaire du Conseil d'Etat pour la préparation de projets de loi ». La
proposition, avec divers amendements, devint loi le 24 mai 1860, en
créant une « Commission temporaire de législation auprès du Conseil
d'Etat », composée de vingt membres choisis parmi les députés, les séna
teurs et les conseillers d'Etat. La Commission commença aussitôt ses LA « RÉFORME DU DROIT » EN ITALIE 23 DE
travaux, si bien que le Président du Conseil d'Etat, Des Ambois, pouvait
déjà envoyer le 31 octobre de la même année au ministre Farini une série
de « Propositions » approuvées par la Commission.
Au début de ce siècle, l'idée de constituer des organismes auxquels
serait confiée de façon stable la préparation des projets de réformes,
fut reprise par le garde des sceaux Gallo et, par décret du 10 septembre
1906, une « Commission pour la réforme générale du droit privé » fut
ainsi constituée. La vie de cette commission fut brève : après avoir été
modifiée dans son organisation par un décret du 25 avril 1907, elle fut
définitivement dissoute par un décret du 6 janvier 1910, sans que ses
initiatives aient laissé une trace appréciable.
Toutefois, dans l'histoire italienne de la préparation des projets
législatifs, les commissions mentionnées représentent plutôt une exception.
En effet, ordinairement, la préparation des projets de lois — dans la
sphère de l'appareil étatique — a toujours été confiée à des commissions
ad hoc, à des groupes de travail, aux bureaux législatifs ministériels.
Le débat sur l'opportunité de créer des organismes centraux pour
la préparation des projets a été réouvert récemment : et non par hasard.
Si, en effet, on considère les deux exemples précédemment cités, on
s'aperçoit que les commissions générales ont été instituées à des moments
ou la réforme était réclamée de façon particulièrement aiguë : la comm
ission Farini suit immédiatement l'unification de l'Italie, c'est-à-dire
qu'elle appartient à une époque où les structures du nouvel Etat devaient
être édifiées ; la commission Gallo appartient elle aussi à une période qui
tendait aux réformes de façon particu