Le Traitement Spécial et Différencié et la différenciation des pays en ...
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24 nov. 2005 – Le Traitement Spécial et Différencié et la différenciation des pays en développement à l'OMC. Document de travail* préparé pour le Forum de ...
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Le Traitement Spécial et Différencié
et la différenciation des pays en développement à l’OMC
Document de travail*
préparé pour le Forum de l’Espace Economique Francophone
concernant les négociations commerciales multilatérales
dans le cadre du Cycle de Doha
le 24 novembre 2005.
par
Jean-Marie Paugam
Chercheur Senior
à l’IFRI
*
Le document s’appuie sur les éléments développés par Paugam et Novel (2005) «Why and How
Differentiate Developing Countries in the WTO? Theoretical options and negotiating solutions »,
IFRI.
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Le Traitement Spécial et Différencié
et la différenciation des pays en développement à l’OMC
1. Le Traitement Spécial et Différencié des PED est à la recherche de son nouveau paradigme
économique
La recherche d’une articulation optimale entre engagements de libéralisation commerciale et stratégies
nationales de développement représente l’un des problèmes centraux du système commercial
multilatéral, depuis son origine.
A partir des années 1960, sur l’inspiration intellectuelle de Prebish-
Singer et sous l’impulsion de la CNUCED, la réponse s’est incarnée dans le concept de « traitement
spécial et différencié » (TSD) des pays en développement, juridiquement traduit en 1965 par
l’adoption de la quatrième partie du GATT, « commerce et développement ».
Sommairement, le « TSD » admet la nécessité d’adapter les engagements commerciaux internationaux
aux besoins et priorités des PED et ouvre la possibilité de déroger à la clause de la nation la plus
favorisée pour autoriser des « engagements commerciaux non-réciproques » des pays développés en
faveur des PED. Cette possibilité se décline doublement :
(1) En matière d’accès au marché (barrières douanières et non tarifaires), le TSD se manifeste
principalement à travers les préférences commerciales non réciproques, incarnées dans le Système
de Préférences Généralisé (SPG). Largement, mais non exclusivement, issu de la décolonisation,
l’enrichissement progressif des préférences douanières représente ainsi une donnée constante du
système commercial international.
(2) En matières de règles commerciales, le TSD se décline : soit à travers des exemptions aux
disciplines multilatérales ; soit par l’adaptation de leur rythme et conditions de mise en oeuvre au
niveau de développement considéré. Le système commercial a historiquement oscillé entre les
deux types d’approches. Le Tokyo Round (1973–1979) privilégiait la méthode de l’exemption, en
permettant aux PED de s’exonérer des disciplines issues des « codes » alors négociés
(antidumping, subventions, barrières non tarifaires). L’Uruguay Round (1986-1995) s’est au
contraire fondé sur le principe d’« engagement unique », impliquant l’adoption des mêmes règles
par tous les membres du GATT : le TSD s’est dès lors déplacé vers l’octroi de souplesses
d’application des nouvelles règles, en particulier via des périodes de transition prolongées en leur
faveur.
Le « programme de développement de Doha » (2001- ?) peut largement être lu comme la recherche
d’un équilibre nouveau dans la formulation d’un traitement spécial et différencié : la relation
« commerce et développement » apparaît désormais comme l’une des dimensions fondamentales de
l’OMC. La question du TSD traverse la négociation en deux grands volets.
(2) S’agissant des accords existants : la négociation relative à la « mise en oeuvre » des engagements
de l’«Uruguay Round » vise à surmonter les difficultés rencontrées par les PED pour leur
application ; le chapitre de négociation relatif au «
Traitement Spécial et différencié » vise une
meilleure effectivité des mesures de TSD contenue dans les accords. Les 145 mesures de TSD
visent à accroître l’accès au marché (les systèmes de préférences généralisés), à protéger les
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intérêts des PED dans la mise en oeuvre de certains accords, à leur permettre un moindre niveau
d’engagement et à leur accorder des périodes de transition plus longues. Ces mesures comportent
nombre de « clauses de meilleurs efforts » pour l’octroi par les pays développés d’assistance
technique. Les Pays Moins Avancés (PMA) disposent enfin de 22 mesures particulières.
(3)
S’agissant des accords futurs : le TSD représente une dimension transversale essentielle de
l’ensemble des négociations de Doha pour la prise en compte des besoins des PED dans
l’élaboration de nouveaux accords, tant en
matière de libéralisation tarifaire et non tarifaire, qu’en
matière de règles.
2. Simultanément, l’adaptation du statut des PED à l’OMC est devenue un enjeu politique
déterminant dans les négociations de Doha sur le TSD
Face à l’enjeu d’amélioration de l’ « effectivité » et de « l’opérationnalité » des mesures de TSD, l’un
des problèmes systémiques majeurs soulevé par les membres les plus développés de l’OMC est celui
de l’indiscrimination actuelle des mesures de TSD par rapport à la situation réelle et la diversité
économique des PED.
Lors de son accession à l’OMC (ou antérieurement au GATT), un pays peut en effet choisir d’adopter
le statut de PED, par simple auto-déclaration.
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Ce statut lui donne accès à l’ensemble des mesures de
TSD. S’il répond aux critères de l’ONU définissant la catégorie de Pays Moins Avancé (PMA), il
bénéficie également des mesures spécifiques applicables à cette catégorie. Le TSD prend donc
essentiellement en compte deux catégories génériques de PED pour essayer d’adapter leur régime
d’intégration au commerce mondial.
La question d’une meilleure « différenciation » juridique des PED au regard de leur situation
économique réelle se situe au coeur des oppositions et du blocage des négociations constaté sur les
enjeux du « programme de développement de Doha » : les PED tendent à considérer que l’échec
constaté dans la mise en oeuvre des mesures de TSD depuis la fin de l’Uruguay Round provient de
l’insuffisance des concessions faites par les pays développés dans ce cadre et exigent donc de
nouvelles concessions par rapport au droit commun des accords de l’OMC. Mais les pays développés
ne sont prêts à accepter au titre du TSD que des concessions proportionnées à la situation économique
et au niveau de revenu réel des PED. L’économie politique de ce volet de la négociation de Doha
repose donc aujourd’hui sur un principe de vases communicants : tout approfondissement des
concessions accordées par les pays développés au titre du TSD devrait potentiellement trouvera une
contrepartie dans un approfondissement de la différenciation entre PED.
Ce faisant, la question de la différenciation est devenue un véritable «
tabou » pour les pays en
développement à l’OMC. La plupart d’entre eux s’oppose pour l’instant radicalement à toute
évocation du sujet. D’aucuns, également membres de l’OCDE, se sont opposés au lancement de
travaux de recherche sur le sujet au sein de cette organisation.
En même temps, certains pays développés avancent de plus en plus fréquemment leur volonté d’une
meilleure différenciation : en janvier 2004, la lettre de l’ancien négociateur américain Robert Zoellick
à ses collègues ministres du commerce de l’OMC était très explicite sur ce point. En février 2005,
dans un discours devant la London School of Economics, le Commissaire Européen au commerce
s’est également prononcé très explicitement en faveur d’une telle différenciation. Les pays développés
pratiquent par ailleurs la différenciation dans le cadre de leurs systèmes de préférences bilatérales et
régionales.
Paradoxalement, le chapitre du TSD était celui qui devait théoriquement donner les résultats les plus
rapides puisque le mandat initial de Doha fixait à juillet 2002 l’adoption des premiers résultats de
négociation visant à «opérationnaliser » les régimes de TSD, notamment en sélectionnant celles des
1
Sauf s’il est membre de l’Organisation de Coopération et de Développement Economiques
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mesures qu’il convenait de rendre obligatoires. En juillet 2004, l’accord cadre adopté à Genève a à
nouveau appelé à une solution rapide des problèmes du TSD, sans réelles suites concrètes pour
l’instant. A la veille de la conférence ministérielle de Hong Kong, cette situation de blocage tend à
perdurer globalement : les seuls progrès éventuellement envisagés
aujourd’hui concernent les mesures
spécifiques au groupe des PMA.
Surmonter la situation de blocage des négociations de Doha sur le TSD impliquerait
vraisemblablement de parvenir à progresser simultanément dans la double compréhension des besoins
de traitement spécial et différencié au service du développement et des possibilités d’une
différenciation plus fine des PED au sein du système commercial multilatéral.
3.
L’idée d’une meilleure différenciation des PED à l’OMC dispose de fondements théoriques
consistants et doit être considérée dans une perspective de développement
Une revue des arguments juridiques et économiques apparaît nécessaire pour vérifier les fondements
théoriques d’une éventuelle démarche de différenciation des PED à l’OMC au service du
développement.
Du point de vue juridique,
le cas paraît assez clair : non seulement le droit de l’OMC n’interdit pas de
différencier entre eux les PED, mais encore, dans une certaine mesure, il admet déjà certaines formes
de différenciation. Rien ne s’opposerait donc en principe à envisager d’approfondir cette démarche
pour mieux ajuster les règles de l’OMC à leurs objectifs explicites de développement.
Depuis le Tokyo Round, la base légale du TSD est la décision «
Traitement Différencié et Plus
Favorable, Réciprocité et Participation Plus Complète des pays en Voie de Développement » de 1979,
communément appelée « clause d’habilitation ».
A partir de cette base légale, d’importants éléments
permettent d’établir les fondements du principe de différenciation des PED dans le droit de l’OMC.
D’abord, la clause d’habilitation elle-même reconnaît la catégorie des Pays les Moins Avancés au sein
du groupe des PED. Ensuite, l’organe d’appel du système de règlement des différends de l’OMC (Inde
- CE préférences tarifaires) a reconnu la validité du recours à la différenciation des PED, dans le cadre
du système de préférences généralisé, tout en fixant le cadre de son utilisation non-discriminatoire :
sommairement, l’organe d’appel a affirmé que régimes de préférences pouvaient légalement établir
des différences de traitement entre PED à condition de traiter de la même manière les pays placés dans
des situations objectivement identiques. Enfin, des sous-catégories spécifiques de membres de l’OMC
ont été créées durant l’Uruguay Round en particulier : les pays importateurs nets de produits
alimentaires et les pays listés à l’annexe VII de l’accord sur les subventions et les mesures
compensatoires, qui, respectivement bénéficient de certaines mesures de TSD particulières à ces
catégories.
Or les listes des membres de ces deux catégories ne se superposent pas.
Dans une certaine mesure, on pourrait considérer que le cycle de Doha a déjà lui-même consacré
l’existence d’une nouvelle sous-catégorie de membres de l’OMC : celle des pays dépourvus de
capacités manufacturières en matière pharmaceutique
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: bien qu’en principe ce mécanisme soit
accessible à tout membre et ouvert de droit aux PMA, un certain nombre de PED à haut revenu ont
accepté d’y renoncer volontairement (« auto-exclusion »).
Sans aboutir à créer de nouvelles catégories juridiques de pays, le contexte politique des négociations
de l’OMC tend enfin à encourager en pratique la différenciation. On observe ainsi une certaine
« porosité » politique entre les systèmes d’alliance se formant à l’OMC et les regroupements
catégoriels de pays en développement qu’on rencontre parfois à l’ONU et qui se reflètent parfois dans
certains documents de négociations, comme par exemple ceux émis concernant les catégories des
« Petits Etats Insulaires en Développement », des « Pays en Développement Enclavés » ou des
« Economies petites et vulnérables » mentionnées dans déclaration de Doha. Le droit de l’OMC
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Pays susceptibles de bénéficier du mécanisme de dérogations à l’accord ADPIC autorisant l’émission de
licence obligatoire sur pays tiers pour l’importation de médicaments essentiels en cas de crise sanitaire.
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apparaît donc comme un droit pragmatique, cherchant à saisir la réalité économique dans ses
catégories de sujets et d’obligations.
Du point de vue économique,
les principales justifications avancées dans la littérature économique
s’articulent autour de trois séries d’arguments.
-
En premier lieu, le système actuel de classification des PED est critiqué comme ne favorisant pas
l’élaboration de stratégies commerciales pertinentes pour le développement dans le cadre du TSD.
La comparaison entre les catégories mises en oeuvre par l’OMC et les autres organisations
économiques internationales exerçant un mandat en matière de développement suscite nombre
d’interrogations sur les limites de la « taille unique » des PED, telle que mise en oeuvre par
l’OMC. A titre d’exemple, la catégorie des PED de l’OMC se répartit dans l’ensemble des
catégories de revenu par habitant retenues par la Banque Mondiale dans ses classifications pays,
qui conditionnent certains aspects de sa doctrine d’intervention financière.
-
En second lieu, nombre d’économistes conclut à l’inefficacité relative des mesures de politique
commerciale (notamment les mesures de protection) en tant qu’instrument permettant d’atteindre
des objectifs de développement tels que le développement technologique et industriel, la réduction
de la pauvreté, la sécurité alimentaire, le soutien au revenu des activités rurales, ou des objectifs de
développement social. La ligne de fond de cet argument traditionnel est que : si la correction par la
puissance publique des défaillances et imperfections de marché est certainement légitime, elle sera
mieux atteinte par le biais d’un traitement direct, mobilisant des instruments mieux adaptés aux
objectifs (par exemple : taxation, subvention, réglementation..), plutôt qu’indirectement, par le
recours aux armes de la politique commerciale et notamment de la protection. Parmi les tenants de
cet argument, certains reconnaissent toutefois que la politique commerciale peut-être admise au
titre « d’optimum de second rang », lorsque la situation de vulnérabilité et les capacités –
administratives et financières- d’un pays ne lui laissent, en réalité, pas d’autre choix pratique
d’instrument que celui de la politique commerciale. Pour ces pays particulièrement vulnérables, la
mobilisation d’instruments de protection et les dérogations aux disciplines commerciales
internationales pourraient être considérées comme la seule voie possible pour tenter de réaliser
effectivement leurs objectifs de développement. D’où la nécessité de différencier ces pays, afin de
leur réserver le bénéfice de telles mesures ambitieuses de traitement spécial et différencié.
-
En troisième lieu, l’approche par les externalités apporte également des éléments de justification
théorique à l’idée de différenciation.
Dans cette perspective, le commerce mondial et les règles
qui l’organisent sur une base non discriminatoire peuvent être considérés comme une forme de
bien public global.
Les mesures de traitement spécial et différencié, en tant qu’elles organisent au
profit de certains des membres en développement du système des
exceptions, flexibilités ou
dérogations temporaires aux disciplines collectives conduisent à restreindre les opportunités de
commerce des autres membres. De telles « externalités
négatives » engendrées par les mesures de
TSD sont acceptables par les autres pour autant que le dommage causé à leurs possibilités de
commerce demeure acceptable et proportionnellement compensé par l’avantage économique
résultant pour la collectivité globale de la mise en oeuvre des mesures de TSD pour la collectivité
globale. Cette approche par les externalités rend assez bien compte de l’économie politique de la
négociation des mesures de TSD dans le cadre du cycle de Doha : les « brèches » (exceptions,
dérogations) admises dans le système pourront être d’autant plus importantes que leur application
demeurera limitées à des pays dont l’impact sur le commerce mondial demeure modeste ; sinon,
elles se révèlent inacceptables pour les autres partenaires compte tenu du dommage encouru.
Une littérature économique émergente éclaire par ailleurs des modalités techniques possibles de
différenciation des engagements commerciaux des PED.
Les plus importantes approches théoriques
envisagées proposent :
(1) La différenciation par groupes de pays, sur la base de critères géographiques ou socio-
économiques agrégés. Une telle différenciation est par exemple pratiquée au sein du système de
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l’ONU et par les institutions de Bretton Woods, mais rencontre l’opposition des PED, qui
redoutent les effets redistributifs de la formulation de telles catégories à l’OMC au regard de leur
éligibilité aux mesures de TSD.
(2) La différenciation par types d’accords et de mesures de TSD, supposerait également la définition
de critères de seuil économiques et sociaux, mais autoriserait une démarche plus fine et objective
de prise en compte des besoins réels des stratégies de développement : elle induirait toutefois des
coûts de transaction importants pour l’élaboration, la mesure et la vérification des seuils. Cette
différenciation par type de mesures (approche dite des «
seuils implicites ») raffinerait donc la
précédente et réduirait les sources d’opposition politique et les coûts de distribution mais
accroîtrait encore le coût de transaction.
(3) Une approche « empirique » s’inspirerait des deux précédentes : elle consisterait à définir un
groupe cible de pays pauvres et vulnérables (dit « groupe PMA + ») à qui, dans un premier temps,
ne serait demandé que l’application des disciplines fondamentales de l’OMC à l’exclusion des
autres règles, dont la mise en oeuvre demeurerait directement dépendante de l’édification préalable
de capacités institutionnelles et administratives nécessaires. Les autres pays, exclus du groupe
cible, devraient solliciter et justifier au cas par cas des demandes de dérogation à l’application du
droit commun des règles, devant les autres membres de l’OMC. Enfin, la stratégie d’aide au
développement (« aid for trade ») devrait être mobilisée en cohérence avec les engagements de
mise en oeuvre des dispositions régulatrices.
Quelles que soient les hypothèses techniques débattues, l’analyse de leur économie politique résumée
dans le schéma suivant montre qu’il n’existe pas de solution incontestablement optimale.
Matrice:
Economie politique des approches théoriques de la différenciation des PED à l’OMC
S
o
u
r
c
e : auteur
La solution optimale en matière de différenciation devra donc être déterminée par les négociateurs,
vraisemblablement en mélangeant les diverses inspirations théoriques. A condition toutefois que des
négociations puissent s’engager un jour dans le cadre de l’OMC. A cette fin trois principes de base
pourraient guider les membres de l’OMC pour envisager d’ouvrir un tel débat.
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1- Reconnaître clairement que la différenciation des PED a pour objectif d’accroître l’efficacité
développementale des disciplines commerciales et non de contribuer à réaliser l’équilibre des
concessions d’accès au marché. Ceci devrait conduire par exemple à ne pas privilégier une
approche fondée sur la création de nouvelles catégories horizontales de pays sur la base de critères
économiques transversaux, dont l’impact redistributif serait très élevé pour un « rendement
développemental » incertain.
2- Limiter le débat général sur la différenciation des PED aux enjeux reconnus par les membres de
l’OMC comme pertinents pour le développement. Ceci conduirait à éliminer du champ du débat
sur la différenciation les questions d’accès au marché et les questions de mise en oeuvre des
disciplines posant essentiellement un problème d’aide financière. En effet, les techniques
traditionnelles de la négociation d’accès au marché fournissent a priori tous les instruments de
souplesse nécessaire pour parvenir à l’équilibre des concessions sans nécessité de développer des
modalités transversales de différenciation. Par ailleurs, les programmes d’assistance financière
doivent être proportionnés à l’évaluation individuelle des besoins. De fait, seules certaines
catégories de questions demeurent comme soulevant des enjeux réels de développement appelant
des réponses purement fondées sur l’adaptation des disciplines commerciales. En l’état des débats
de l’OMC, on peut identifier principalement les questions de sécurité alimentaire et de soutien et
de lutte contre la pauvreté en milieu rural, la propriété intellectuelle, les questions liées aux
politiques industrielles (règles d’investissement liées au commerce, subventions) et certaines
disciplines applicables aux réglementations domestiques.
3-
La recherche de solutions procédurales opérationnelles nouvelles dans les négociations apparaît
indispensable pour espérer aider les négociateurs à envisager la question à court-terme dans le
cadre du cycle de Doha. On pourrait envisager l’adoption parmi les résultats du cycle de Doha de
nouvelles «
modalités » de négociation sur le TSD et la différenciation des PED à condition de
conserver les incitations de tous les membres à négocier sincèrement, via des conditions
suspensives de mise en oeuvre d'une partie des engagements d'accès au marché. Les propositions
de « mécanisme de surveillance » permettant d’évaluer les besoins individuels de chaque pays
dans le recours aux mesures de TSD peu
vent aussi y contribuer.
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