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Les transports urbains : entre secteurs, réseaux et territoires - article ; n°1 ; vol.22, pg 169-183

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Description

Annuaire des collectivités locales - Année 2002 - Volume 22 - Numéro 1 - Pages 169-183
15 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

Informations

Publié par
Publié le 01 janvier 2002
Nombre de lectures 70
Langue Français
Poids de l'ouvrage 1 Mo

Extrait

Jean-Marc Offner
X. Les transports urbains : entre secteurs, réseaux et territoires
In: Annuaire des collectivités locales. Tome 22, 2002. pp. 169-183.
Citer ce document / Cite this document :
Offner Jean-Marc. X. Les transports urbains : entre secteurs, réseaux et territoires. In: Annuaire des collectivités locales. Tome
22, 2002. pp. 169-183.
doi : 10.3406/coloc.2002.1437
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_2002_num_22_1_1437X. Les transports urbains :
ENTRE SECTEURS, RÉSEAUX ET TERRITOIRES
Jean-Marc Offner
avec la collaboration de Philippe Menerault et de Sophie Sachet
Depuis trente ans, le secteur des transports urbains connaît en France une
attention soutenue de la part du législateur, à la mesure du bouleversement des com
portements de déplacement (allongement des distances parcourues quotidiennement
et accroissement de l'usage de l'automobile). Le statut des autorités organisatrices en
charge des transports publics urbains se voit ainsi régulièrement soumis à une double
réflexion, territoriale et sectorielle. Comment prendre en compte les espaces fonctionn
els, dessinés par la réalité socio-économique des flux de déplacements ? Comment
assurer la coordination entre les mesures liées au transport collectif et celles concer
nant les déplacements urbains ou, plus globalement encore, l'urbanisme et l'aména
gement ?
Cette quête de cohérences tant territoriales qu' intersectorielles semble se prati
quer de manière cyclique, les progrès en matière de définition des espaces « perti
nents » annihilant ceux effectués dans l'élaboration de démarches globales ou
transversales, et vice versa. Rendre compte de l'histoire de ce design institutionnel,
depuis le renouveau des transports collectifs des années 70 à 90 jusqu'aux plus récentes
lois Voynet, Chevènement et Gayssot, c'est proposer un modèle prospectif de l'évolu
tion des compétences « transport » et « déplacements » des collectivités locales.
169 ÉTUDES
I) L'adaptation des structures institutionnelles :
un problème récurrent de la gestion des transports
et déplacements urbains
1) Les années 70 : l'invention du versement-transport,
promoteur d'intercommunalité
La crise du transport urbain, à la fin des années 60, trouva une réponse relat
ivement rapide à travers un certain nombre d'innovations organisationnelles (Lefèvre
et Offner, 1990), dont le versement-transport (VT). Taxe payée par les employeurs au
profit du développement des transports collectifs, le VT va permettre un réel accrois
sement quantitatif et qualitatif des réseaux en région parisienne comme en province.
Instauré pour la région parisienne par la loi du 12 juillet 1971, le VT sera en effet
rapidement étendu, sous la pression des élus locaux, aux agglomérations de province.
La loi du 11 juillet 1973 autorise ainsi les dont le périmètre
des transports urbains (PTU) regroupe plus de 300 000 habitants à percevoir la taxe.
Dans l'esprit du législateur, la dimension intercommunale de ce projet est intrins
èquement liée à cette mesure financière, puisque la circulaire du 20 mars 1974 ment
ionne que « les communes dont les problèmes de transport débordent le plus souvent
leur cadre territorial sont incitées à se regrouper au sein d'un établissement public
compétent en matière de transports urbains de façon à atteindre le seuil fixé ».
Toutefois, les résultats demeurent modestes, car seules les très grandes agglo
mérations sont concernées. Ainsi, dès 1974, sept autorités organisatrices (AO) mett
ent en place le VT (Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux, Strasbourg, Grenoble et Nice),
mais sans que cela influe sur la géographie de leur territoire.
Pour les élus locaux, ce seuil reste trop élevé, et au congrès de Toulouse des 10
et 11 octobre 1974 organisé par l'Association des maires de France, ils demandent
son abaissement ; ce qu'ils obtiennent par le décret du 7 novembre 1974 permettant
aux AO responsables de PTU comprenant plus de 100 000 habitants de percevoir le
VT. Cette mesure est très vite suivie d'effets, puisque entre 1975 et 1982 elles sont 44
à voter la mise en place de la taxe. Le gouvernement a atteint son objectif de promot
ion conjointe du transport collectif et de l'intercommunalité : 18 d'entre elles ont dû
créer un organisme intercommunal et redéfinir leur PTU.
On distingue en fait quatre cas de figures (Menerault, 1993) : les AO commun
ales qui comptent moins de 100 000 habitants et s'associent à des communes voisi
nes dans un SIVU pour atteindre le seuil démographique imposé (cas d'Annecy,
Cannes, Pau et Valence) ou pour constituer un ensemble territorialement cohérent
(par exemple à Valenciennes, où le PTU regroupe finalement plus de 300 000 habi
tants, ou Thionville qui en rassemble près de 200 000) ; la seconde configuration est
celle d'AO communales qui profitent de la nécessaire coopération induite par le VT
pour développer une politique intercommunale autour de compétences multiples
170 :
Les transports urbains entre secteurs, réseaux et territoires 10
(sont ainsi constitués les SIVOM de Boulogne-sur-Mer, Chambéry et La Rochelle) ;
dans certains organismes intercommunaux polyvalents qui disposaient déjà de la
compétence transport mais ne l'exerçaient pas sur toutes les communes membres, le
VT a servi de facteur d'intégration de l'ensemble des communes (SIVOM de Lorient,
District de Poitiers) ou d'une partie d'entre elles permettant d'atteindre le seuil de
perception du VT (communauté urbaine de Dunkerque, district de Montbéliard) ;
enfin, dans les PTU de moins de 100 000 habitants, le VT a pu engager la création
d'un syndicat mixte incluant quelques communes supplémentaires (comme dans le
district de Bayonne, qui regroupait 98 000 habitants). Par ailleurs, on note que la
majorité des communes-centres qui rassemblaient à elles seules plus de
100 000 habitants se sont ouvertes à d'autres communes (16 sur les 26 AO intéres
sées).
En abaissant le seuil démographique qui conditionne la perception de la taxe,
le gouvernement explicite bien son souhait d'un plus grand nombre de structures
intercommunales. Mais les élus locaux militent toujours pour un abaissement voire
une abolition de ce seuil, ce que les conditions économiques et la crise de l'emploi
rendent difficile.
La création du versement-transport s'est accompagnée d'une autre réforme
majeure, la redéfinition des périmètres des transports urbains, par une identification
logique entre ces périmètres et la zone de compétence de l'autorité organisatrice.
Jusqu'alors, le périmètre des transports sur lequel pouvait agir l'autorité orga
nisatrice était défini selon des critères établis en 1949, qui fondaient les limites du
périmètre sur la continuité du bâti : « sera considérée comme une agglomération
urbaine [. . .] le territoire de la ville intéressée et les ensembles bâtis de sa périphérie ».
L'objectif était d'assurer la gestion des réseaux de transports collectifs (TC) qui
débordaient souvent des limites strictement communales, en instaurant un regroupe
ment des collectivités concernées ; mais les limites du PTU ne correspondaient pas
nécessairement aux limites administratives des AO. Or les évolutions urbaines ren
daient obsolète cette définition : d'une part, la croissance des zones urbanisées, part
iculièrement forte à partir des années 50, obligeait à redéfinir régulièrement le
périmètre, d'autre part ce système subordonnait la desserte en TC à la continuité du
bâti, et favorisait donc une extension en tache d'huile ou en doigts de gant des agglo
mérations au lieu d'être un outil de planification et d'orientation du développement
urbain. Enfin, ces périmètres ne correspondaient à aucun autre découpage administrat
if, ce qui en compliquait l'utilisation, dans le cadre d'une implication financière
croissante des collectivités dans l'investissement puis dans le fonctionnement des ser
vices de transports publics.
Pour définir un périmètre qui garantisse la cohérence dans l'exercice des comp
étences renforcées attribuées aux AO, une circulaire du 7 octobre 1974 vient redéfi
nir cette notion, « qui s'identifie désormais non plus avec le périmètre d

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