La sous-administration et les politiques d

La sous-administration et les politiques d'équipements administratifs - article ; n°3 ; vol.9, pg 629-666

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Revue française de science politique - Année 1959 - Volume 9 - Numéro 3 - Pages 629-666
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Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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Ajouté le 01 janvier 1959
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Langue Français
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Monsieur Jean-Louis
Quermonne
La sous-administration et les politiques d'équipements
administratifs
In: Revue française de science politique, 9e année, n°3, 1959. pp. 629-666.
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Quermonne Jean-Louis. La sous-administration et les politiques d'équipements administratifs. In: Revue française de science
politique, 9e année, n°3, 1959. pp. 629-666.
doi : 10.3406/rfsp.1959.403017
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfsp_0035-2950_1959_num_9_3_403017La Sous-Administration
et
les Politiques Equipement Administratif
JEAN-LOUIS QUERMONNE
LA
multiplicité comme absence taires ment politiques semble pris économique sance listes impressionnisme sont lées nelles des des temps pacifique Il Il sciences résultats en dans consacrées importe lequel titue est en des Pierre ouvrage PRISE que ailleurs Les dans vue encore ne donc de leur intérieures politiques peut mieux des sur conséquences MOUSSA appréhender assurément vivent humaines domine de théorie ses acquis de structure naturel par alimenté recherches cependant échiquier conscience traduisent constater manifestations inégalement des découvrir ailleurs hui Les générale et immense appropriées idéologies ordonnées que Le Nations de du que être essentiel un en nombre entreprises les démystifier en des le de la fait les tenu sont par sous-développement effet pratiquées des capable données prolétaires légitime état les majorité relations de données concentre de et pour selon Et trois déjà et événements Fran existence deux des que de un loin la on un les du préoccupation types ois visibles slogans2 le qualité P.U.F. essai afin sous-développement la tiers des internationales De domaine de PERROUX actuellement courant devrait exigences fois de aider analyses des étonner approches loin de 1959 majeurs des ce de tant humanité sur genre dans plutôt efforts rendre encore la nations études au La de des perspective établisse attention devant de Coexistence sa de renouve plan la déplorer compte ration livré spécia qui nature entre prolé même crois cons notre dans des lui ne la
629 Jean-Louis Quermonne
elle contribue inspirer hui essentiel des programmes
Le quasi-monopole exercé par les méthodes observation écono
mique est évident au point avoir déjà convaincu certains auteurs
du caractère exclusivement économique de la notion de dévelop
pement Toujours est-il que analyse économique est sans con
teste la mieux outillée pour entreprendre actuellement étude des
pays sous-développés
Une deuxième approche offre cependant intéressants aper
us En débouchant sur la sociologie ethnologie contemporaine
éclaire de nombreux facteurs liés état de sous-développement
condition de ne pas identifier les sociétés retardées dans leur
croissance aux sociétés primitives étude comparative permet de
mieux saisir certains aspects des premières Le degré respectif de
leur ouverture et de leur affrontement aux sociétés industrialisées
les distingue mais cette opposition même peut devenir un impor
tant facteur de connaissance Des travaux comme ceux de
Lévi-Strauss ou de Balandier en témoignent heureusement
un niveau très concret Mme Germaine Tillion pu contribuer
dans la même perspective une meilleure connaissance de Algérie
en 1957
Enfin mais beaucoup plus modestement une troisième approche
se dessine qui tente appliquer analyse du sous-développement
e5 méthodes en cours élaboration de la science politique Sans
doute conviendra-t-il être sans illusion quant la portée des
résultats déjà obtenus non pas tant ailleurs cause de imper
fection des méthodes que pour des raisons tenant la difficulté
que présente leur adaptation la connaissance des pays sous-
développés idée entreprendre examen des implications ins-
Se reporter sur ce point étude de Benjamin AKZIN Political Cri
teria of Development in The Challenge of Development Jerusalem the
Hebrew University 1958
Pour ne pas alourdir ce texte nous renverrons la bibliographie sur
le sous-développement donnée par MOUSSA la fin de son livre sur Les
Nations prolétaires op cit Il convient cependant ajouter ouvrage de
Louis-Joseph LEBRET Suicide ou Survie de Occident Ed ouvrières 1958
Claude VI-STRAUSS Anthropologie structurale Pion 1958 et Tristes
tropiques Pion 1955 Georges BALANDIER Sociologie actuelle de Afrique noire
P.U.F. 1955 Anthropologie appliquée aux problèmes de pays sous-développés
les Cours de droit 1955 Afrique ambiguë Pion 1957 Les Conditions socio-
logiques du sous-développement in Politique étrangère 1957 no pp 307-310
Germaine TILLION Algérie en 1957 Ed de Minuit 1957
Les difficultés adaptation de ces méthodes sont sensibles la lecture
notamment de ouvrage de Robert ZETTE Les Partis politiques marocains
Colin 1955 Cahier no 70 de la Fondation nationale des sciences politiques.
30 Sous-Administration et Equipement Administratif
titutionnelles des politiques de développement est encore très
récente8 et davantage celle enquêter sur le rôle du gouver
nement local dans ces mêmes pays 9. Généralement les analyses
sont restées confinées aux questions limitrophes plutôt elles
ont concerné directement la situation politique et administrative
des nations prolétaires 10
Une théorie politique susceptible de rendre compte utilement
des phénomènes propres au sous-développement apparaît donc
encore lointaine. La science économique elle-même bien que plus
avancée pu en établir équivalent Seul un effort de défriche
ment saurait être inscrit valablement ordre du jour de la science
politique pour les quelques monographies déjà réalisées combien
de terrains demeurent encore inexplorés
Cependant parmi quelques secteurs observation privilégiés
on peut compter celui de administration Les données recueillies
sont modestes Et pourtant des témoignages de hauts fonctionnai
res quelques enquêtes de rares monographies commencent émer
ger défaut études systématiques on peut tout de même dis
poser un nombre appréciable de rapports présentés des congrès
ou des colloques le plus souvent rédigés en marge de leur
fonction par des administrateurs expérience et de talent11
Jacques PEYREGA rapport présenté au IIP congrès mondial de Associa
tion internationale de science politique Stockholm 1955 dactyl un des
points de ordre du jour de ce congrès portait sur les aspects politiques
du développement économique
Consulter sur ce point les rapports présentés occasion du IVe congrès
mondial de Association internationale de science politique Rome 1958 Voir
également le compte rendu de la session études de Toumiiline Maroc de
juillet-août 1958 sur le problème de la commune in Concluent 27 janv 1959
pp 4-14 28 fév 1959 pp 40-46 on pourra se reporter également
la bibliographie donnée par CHIVA dans Les Communautés rurales rap
ports et documents de science sociale U.N.E.S.C.O. no 10
10 Par exemple la démocratisation Sidney BAILEY Naissance de nou
velles démocraties Colin 1953 Cahier 50 de la Fondation nationale des
sciences politiques le nationalisme Karl DEUTSCH Nationalism and Social
Communication New York Wiley and sons London Chapman and Hall
1953 auteur essaye établir un modèle qui selon opinion de Maurice
Duverger emporte pas la conviction Voir Maurice DUVERGER Méthodes de
la science politique P.U.F. Themis 1959 pp 439 et 444) les conflits
coloniaux BERNARD Considérations sur la théorie des conflits coloniaux
Revue de Institut de sociologie Solvay 1958 pp 71-101 Jean-Louis
QUERMONNE Esquisse une théorie juridique et politique de la décolonisation
Revue juridique et politique de Union fran aise 1958 pp 429-451 et
Cahiers Nord-africains 1959 etc..
11 Consulter cet égard les intéressants rapports présentés occasion
de la Table Ronde de Association fran aise de science politique sur évo
lution politique de Afrique noire Paris mars 1959 dactyl
621 Jean-Louis Quermonne
II peut donc être la fois prématuré mais tentant de essayer
faire le point La tentation est grande en effet de regrouper
par mimétisme les observations recueillies sous appellation
laquelle cette étude pas su échapper Aussi bien la sous-
administration comme vocable est-elle déjà entrée dans le lan
gage courant Et dans attente de la publication de minutieux
travaux capables en vérifier authenticité comme notion il
paru provisoirement commode en pratiquer usage
on entendra par sous-administration état insuffisance
par rapport un niveau équilibre économique et politique qui
caractérise les structures et les moyens de propagation des admi
nistrations publiques dans les pays sous-développés Le caractère
purement hypothétique une telle définition pas besoin être
souligné Sa référence implicite la notion de sous-développement
est elle seule un problème Et idée même équilibre écono
mique et politique ne vise intégrer le décalage structurel qui
émerge de observation directe des nations prolétaires
Aussi bien tout respect humain mis part est-il pas plus
loyal avouer que le souci de satisfaire aux exigences de la science
administrative ne peut lui seul justifier cette étude impor
tance pratique et actuelle du facteur administratif dans une plus
exacte appréciation des dimensions du sous-développement la place
il doit occuper dans établissement de programmes de dévelop
pement harmonisé sont au moins autant de raisons entreprendre
une analyse de cet ordre
La difficulté de la démarche malheureusement ne en trouve
pas pour autant allégée et la multiplicité des intentions ne fait
disparaître ni le nombre ni la nature des obstacles
Il conviendra donc en premier lieu de chercher isoler les
facteurs de sous-administration parmi lesquels nous retiendrons le
sous-développement économique la colonisation et la décolonisa
tion et surtout la désagrégation des structures sociales tradition
nelles En un deuxième temps il importera de dégager les carac
tères propres la sous-administration étant bien entendu que nous
ne saurions sans prétention excessive essayer en relever les cri
tères Enfin il restera déterminer les efforts entrepris en vue
de mettre fin la court et long terme
ce qui nous amènera passer en revue les différentes politiques
équipement administratif Sow-Administration et Equipement Administratif
LES FACTEURS DE SOUS-ADMINISTRATION
Nombreux sont évidemment les facteurs qui concourent engen
drer ou entretenir état de sous-administration dans le tiers-
monde Leur inventaire exigerait une enquête minutieuse fondée
sur analyse du fonctionnement des administrations publiques
Seul un examen de cet ordre permettrait de dégager parmi tous
ces facteurs les éléments déterminants auxquels il deviendrait pos
sible imputer les déséquilibres
Pour le moment on ne saurait prétendre dégager une
impression ensemble ce qui exclut nécessairement tout procès
intention Aussi bien doit-on se rendre compte du fait que la
sous-administration elle-même intègre dans un contexte socio-
logique beaucoup plus vaste exprimant une rupture des structures
sociales et un déséquilibre général Et seule la mise en cause glo
bale de ce pourrait éventuellement justifier une cri
tique ensemble Les diverses idéologies anticolonialistes sont
ailleurs essayées faisant alors sortir le débat de ses données
scientifiques
Notre rôle sera plus modeste et demeurera davantage descrip
tif Il agira tout simplement ici de relever quelques corrélations
dont la sous-administration constitue un des termes on se bor
nera donc envisager successivement ses relations avec trois fac
teurs essentiels le sous-développement de économie les proces
sus de colonisation et de décolonisation et la désagrégation des
structures sociales traditionnelles
Le sous-développement de économie
II ne peut être question examiner ici les divers aspects de inter
dépendance qui caractérise les rapports de la sous-administration
et du sous-développement Aussi entendons-nous provisoire
ment par que état insuffisance dans lequel
se trouve placée économie un pays par rapport ses besoins
Même dans cette acception étroite le problème paraît en
vergure et on se limitera examen de quelques questions
principales
633 Jean-Louis Querrmmne
on doit tout abord constater existence une certaine
symétrie dans les manifestations respectives de la sous-administra
tion et du sous-développement Ce fait demeure vrai en dehors
même de toute considération relative au régime économique pré
valant La carte géographique des pays sous-développés recouvre
en gros celle des pays sous-administrésï2 Telle est la première
évidence Est comme Ouest
jr contrario on peut aisément relever le parallélisme de la
croissance économique et de équipement administratif exemple
des pôles de développement où se manifeste en même temps un
certain urbanisme en témoigne nettement Dans une première
approximation modernisation administrative et croissance écono
mique paraissent aller de pair
Cependant une telle symétrie comporte des limites ou du moins
des retards En effet bien des régions en voie de développement
connaissent une sous-administration persistante Il arrive que in
frastructure administrative un pays sous-développé soit en retard
sur état de son équipement agricole industriel ou commercial
Et ce phénomène est particulièrement perceptible dans la majorité
des zones suburbaines des pôles de développement-13 Le décalage
que on peut constater au détriment de équipement administratif
est un des traits assez caractéristiques de certains pays Amérique
du Sud là où aménagement convenable des grandes villes entraî
nerait une charge risquant entraver le maintien du rythme ex
pansion économique La construction de Brasilia est-elle pas
déjà considérée par certains économistes comme une erreur eu
égard au développement du pays dont elle vocation devenir
la capitale administrative où la tendance considérer équipe
ment administratif comme un secteur somptuaire du développe économique..
inverse il est des pays dont le niveau économique demeure
loin derrière équipement administratif Cette situation est souvent
caractéristique du système colonial qui est attaché doter ces
pays une infrastructure apparente administration directe dans
bon nombre de cas suscité la mise en place un appareil admi
nistratif moderne sans correspondance avec les structures écono-
12 Pierre MOUSSA dans Les Nations prolétaires op cit propose une carte
des pays sous-développés établie selon une échelle démographique
13 Georges BALANDIER Sociologie des Brazzavilles noires Colin 1955
Cahier no 67 de la Fondation nationale des sciences politiques Guy LASSERRE
Libreville la ville et sa région 1958 Cahier no 98 de la Fondation nationale
des sciences politiques
63k Sow-Administration et Equipement Administratif
miques et sociales La décolonisation en fait maintenant apparaître
le coût du moins au niveau des dépenses de fonctionnement lais
sées la charge de budgets insuffisants Sans doute conviendrait-il
de parler ici de suréquipement plutôt que de sous-administration
Néanmoins dans ce cas comme dans le précédent le décalage
entre administration et économie fait apparaître un déséquilibre
structurel grave
Ce premier examen des rapports entre la sous-administration
et le sous-développement fait déjà ressortir importance de ce que
on pourrait appeler le coût économique du développement admi
nistratif Il conviendrait dès lors de le situer au double plan du
coût investissement et de la charge entretien qui en résulte
administration suréquipée au regard de économie corres
pondante constitue généralement une charge trop lourde pour le
revenu national Non pas que les dépenses investissement aient
véritablement pesé sur celui-ci dans la majorité des cas le budget
métropolitain aura largement pourvu sous le régime colonial
Mais parce que entretien de tels investissements même non somp-
tuaires est lui seul un poids excessif pour le budget du territoire
devenu autonome ou indépendant Or ce poids vient grever de
deux manières la politique économique de celui-ci abord en exi
geant le dégagement de ressources financières correspondantes et
surtout en faisant obstacle la mise en uvre un programme
équipement plus important économiquement que entretien de
investissement antérieur14 Et de cette situation la colonisation
peut être jugée responsable
Néanmoins inverse et dans la majorité des cas est in
suffisance de équipement administratif qui fait obstacle au déve
loppement économique Le modernisme de administration maro
caine en grande partie dû au protectorat plus souvent fait envie
que pitié aux hommes politiques du Proche et du Moyen-Orient
en visite au Maghreb Et dans beaucoup de pays absence ap
pareil statistique insuffisance en services techniques ainsi que la
discontinuité du quadrillage administratif sont un obstacle absolu
établissement de toute politique de croissance Disposerait-il de
capitaux considérables de techniciens éprouvés de la planification
le F.I.D.E.S 14 Le poids dans financier les nouveaux de entretien Etats de de la certains Communauté investissements pèse hui réalisés par sur
les budgets africains cf Jean EHRHARD ou Sécession Calmann-
Lévy 1959
635 Jean-Louis Quermonne
et un prestige indiscutable dans opinion un gouvernement
quel il soit serait paralysé devant une structure administrative
atrophiée et des moyens de transmission inexistants De plus en
plus équipement administratif apparaît aux yeux des écono
mistes comme une des conditions de réussite de expansion
mique Dans les pays industrialisés eux-mêmes on est aper
que la réforme administrative devait aller de pair avec aménage
ment du territoire Dans les pays en voie de développement une
relie constatation relève de évidence
En définitive interdépendance de la sous-administration et
du sous-développement se présente hui comme une des
données de base de étude des nations prolétaires Et ce condi
tionnement réciproque paraît plus net encore dans une perspective
expansion moyen et long terme
Du point de vue qui nous préoccupe le sous-développement
constitue un facteur déterminant de sous-administration La sclé
rose de économie contribue grandement atrophie des struc
tures administratives Il est rare que les sous-préfectures implan
tées dans lés zones critiques du désert fran ais soient un modèle
de modernisme plus forte raison quatre siècles économie
post-almohadienne devaient-ils contribuer pétrifier le Makzen
dans un état de sous-administration évident..
Mais inverse un certain degré équipement administratif
paraît indispensable la croissance économique Nous aurons ail
leurs occasion de revenir sur ce point
Les processus de colonisation et de décolonisation
II est vrai que le meilleur catalyseur susceptible identifier in
suffisance administrative des pays sous-développés été et-est
encore la décolonisation Elle seule permet de radiographier les
structures administratives dont la faiblesse de constitution appa
raissait pas toujours clairement travers le système colonial La
décolonisation fait prendre conscience de déséquilibres structu
rels parfois antérieurs la colonisation elle-même mais que celle-ci
avait souvent camouflés
Il est aussi classique que facile imputer au colonialisme le;-
diff cultés les plus voyantes que traduit un état de sous-adminis
tration Car il est évident que certaines méthodes administration
636 Sow-Administration et Equipement Administratif
coloniale ont davantage facilité la gestion court terme des terri
toires que permis long terme aux populations de administrer
elles-mêmes inverse il serait commode accuser la décoloni
sation de tous les maux qui ont accompagnée Nous voudrions
ne tomber ni dans un ni dans autre de ces deux excès
vrai dire colonisation et décolonisation ont constitué succes
sivement et constituent encore des facteurs de déséquilibre et de
rupture La sous-administration peut être considérée un certain
point de vue comme en ayant résulté
Il est de la nature du processus colonial avoir joué comme
facteur de perturbation par rapport un équilibre administratif pré
existant Il est incontestable par exemple que la colonisation soit
origine du mouvement de désacralisation des structures et
de décomposition du système sur lequel reposait autorité quasi
religieuse des chefs traditionnels En relayant le prestige religieux
par le sien propre pour conférer aux chefs pendant un temps
encore une autorité suffisante administration coloniale sapé la
source la légitimité antérieure de cette autorité Que dès lors la
colonisation disparaisse ou estompe rien ne la fonderait plus..
De même et plus dangereusement encore il faut dire que le
système colonial favorisé sinon créé établissement un double
secteur dans administration et il est particulièrement intéressant
de retrouver symétriquement ici un des traits caractéristiques du
sous-développement économique La survie une administration
traditionnelle autochtone généralement tribale coexistant avec la
mise en place une administration moderne européenne carac
tère territorial est un des traits constants de administration colo
niale Tantôt un système administration directe soumettait la
première obéissance de la seconde sans jamais intégrer
tantôt un simple protectorat-en assurait le contrôle Dans les deux
cas un parallélisme des structures administratives en est résulté
au détriment ailleurs des autorités traditionnelles confinées dans
un état intermédiaire entre le folklore et le sous-équipement
Au delà même de ces quelques traits la description desquels
on pourrait ajouter beaucoup autres le système colonial apparaît
engagé parmi les facteurs de sous-administration Sans doute con
vient-il de rendre justice aux multiples réalisations qui restent
son honneur Mais les déséquilibres il contribué créer et
inadaptation qui en résulté ne doivent pas être sous-estimes
est pourquoi un auteur vu la cause même du déclin du sys-
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