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Le riverain introuvable ! La gestion du risque d'inondation au défi d'une mise en perspective diachronique : une analyse menée à partir de l'exemple de la Loire, The untraceable riverside resident. Flood risk management challenged by a diachronic perspective : an analysis based on the example of the Loire river

De
432 pages
Sous la direction de Corinne Larrue
Thèse soutenue le 15 novembre 2010: Tours
L'action publique dans ce domaine a connu de profonds bouleversements ces dernières années; elle privilégie de plus en plus des mesures de prévention et d'adaptation des activités présentes dans les zones inondables. Dans un contexte où l'implication de la société civile apparaît comme un « point de passage obligé », une implication accrue des populations riveraines devrait s'imposer et devenir une évidence.Pourtant, notre hypothèse est que la cristallisation des débats autour des enjeux techniques et surtout les responsabilités des maîtres d'ouvrage amènent les gestionnaires du risque à limiter le rôle et la place donnés aux populations riveraines dans la construction de l'action face aux inondations.Pour le montrer, nous proposons une mise en contraste des projets en cours sur la Loire avec ceux engagés près de cent cinquante ans plus tôt sur le même bassin, à la suite des inondations de 1856 et 1866.Nous construisons une double dialectique, où les études de cas observées dans le passé questionnent les pratiques contemporaines tandis que nos questionnements - propres au contexte actuel - nous amènent à considérer des aspects parfois peu travaillés aux périodes antérieures.
-Gestion du risque d'inondation
-Aménagement du territoire
-Analyse de l'action publique
-Approche diachronique
-Loire
Flood control policies have strongly evolved within the last few years. Integrated approaches are1developing:they do not only consider river management but also flood prone areas management andadaptation. In a general context within which public participation is promoted, involvement of inhabitantsliving in the flood prone areas should be granted. However, during our first inquiries, we noticed publicparticipation was limited and we tried to understand why. Hence, our hypothesis is that publicparticipation in the elaboration of flood control policies is limited hecause of responsibilities' issues. Floodmanagers' responsibilities are so strong that they prevent them from involving inhabitants.To demonstrate this hypothesis, we confront current flood management projects carried out on the LoireRiver with former projects implemented during the 19th century, after the major floods which occurred in1856 and 1866. Hence, we question both past and current case studies. On the one hand, past case studiesanalysis lead us to question current practices. On the other hand, we consider in our past cases studiesaspects which seem to he rarely studied, and more precisely the issue of public participation in former times.
Source: http://www.theses.fr/2010TOUR1802/document
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UNIVERSITÉ

FRANÇOIS - RABELAIS

DE TOURS

ÉCOLE DOCTORALE SHS
UMR 6173 CITERES


THÈSE présentée par :
Marie FOURNIER
soutenue le 15 Novembre 2010


pour obtenir le grade de : Docteur de l’université François - Rabelais
Discipline/ Spécialité : Aménagement de l’Espace et Urbanisme



Le riverain introuvable !
La gestion du risque d’inondation au défi
d’une mise en perspective diachronique
Une analyse menée à partir de l’exemple de la Loire



THÈSE dirigée par :
Corinne LARRUE Professeure des universités, Université François - Rabelais, Tours

RAPPORTEURS :
Gilles HUBERT Professeur des universités, Université Paris-Est Marne-la-Vallée
Richard LAGANIER Professeur des universités, Université Paris Diderot – Paris 7


JURY :
Loïc BLONDIAUX Professeur des universités, Université de la Sorbonne – Paris 1
Jean-Paul BRAVARD Professeur des universités, Université Lumière – Lyon 2
Gilles HUBERT Professeur des universités, Université Paris-Est Marne-la-Vallée
Richard LAGANIER Professeur des universités, Université Paris Diderot – Paris 7
Corinne LARRUE Professeure des universités, Université François - Rabelais, Tours

2 REMERCIEMENTS

En quelques lignes, je voudrais ici remercier les personnes qui m‟ont accompagnée durant ces
cinq années de doctorat.
Tout d‟abord, je remercie Corinne LARRUE pour m‟avoir suivie et soutenue toutes ces années.
Le temps, l‟attention et la patience qu‟elle a bien voulu m‟accorder m‟ont été précieux dans
l‟exploration d‟un sujet qui m‟a souvent amenée à douter.
Merci à Loïc BLONDIAUX, Jean-Paul BRAVARD, Gilles HUBERT et Richard LAGANIER
d‟avoir accepté de participer au jury de ma thèse. Je remercie également René FAVIER pour
avoir participé régulièrement à mon comité de thèse et suivi mon travail depuis 2005.
Parmi les « praticiens » œuvrant au sein des institutions ligériennes, je remercie plus
particulièrement pour leur gentillesse et le temps qu‟ils m‟ont accordé sans compter : Nicolas-
Gérard CAMPHUIS, avec qui j‟ai découvert le sujet, Jean-Noël GAUTHIER qui m‟a suivie et
m‟a toujours écoutée avec indulgence, Robin DURANT et Pierre PHILIPPE avec qui j‟ai passé
beaucoup de temps à arpenter les salles polyvalentes du val de Bréhémont. Merci également à
Jean MAURIN, de la DREAL Centre, pour l‟intérêt qu‟il a toujours porté à mon travail.
Je pense bien sûr à Nicolas DOUSSIN, avec qui j‟ai eu pendant ces années de longues
discussions : la « Démarche de Planification Concertée » aura fait couler beaucoup d‟encre et de
salive. Je remercie également Philippe BLANCHER, qui a toujours suivi mon travail avec intérêt.
Je remercie les nombreuses personnes que j‟ai rencontrées dans le cadre de mes recherches sur le
val de Bréhémont et à l‟agglomération de Nevers : élus, techniciens, responsables associatifs, etc.,
toujours surpris de me voir pianoter sans relâche sur mon ordinateur et parcourir à vélo les levées
de Loire par de petits matins d‟hiver.
Au sein du laboratoire CITERES, mes pensées vont à tous mes « collègues » doctorants et amis :
Benoît, Cyril, Fabien, Hélène, Marie-Astrid, Maud, Mathieu, Nathalie, Noémie, Samira, Vincent.
Elles vont aussi aux docteurs et maîtres de conférence : je pense en particulier à Claudia,
François, Laurence, Mathieu, Marion. Une mention spéciale à Marion qui aura été de tous les
instants dans ces dernières semaines rendues chaotiques après qu‟une porte se soit refermée sur
mon bras. Merci également à Lydia, qui est toujours à cent pour cent avec nous.
J‟ai également une pensée envers mes collègues néerlandais, qui, dans le cadre du projet Freude am
Fluss, nous ont accueillis, N. DOUSSIN et moi, à l‟Université de Nimègue et avec qui nous avons
débattu des nombreuses spécificités de nos contextes nationaux. Je pense en particulier à Mirjam
de GROOT, Gabi STEENTJES, Jeuf SPITS, Madelinde WINNUBST.
Je pense aussi à mes amis d‟ici et d‟ailleurs, qui depuis maintenant quelques années me voient
travailler sur cette thèse et me posent régulièrement cette même question : « tu la soutiens quand ? ».
Je remercie bien sûr mes parents et mon frère pour toute leur gentillesse et leur douceur, le havre
de paix qu‟ils ont construit, même s‟ils ont bien souvent été inquiets durant ces dernières années.
Et bien sûr mille mercis à Goulven, qui est toujours là.
3

4 SOMMAIRE

REMERCIEMENTS _______________________________________________________ 3
SOMMAIRE ______________________________ 5
LISTE DES ABREVIATIONS _______________ 7

Introduction générale _______________________ 9

Partie 1. Construction du questionnement
Quel rôle et quelle place pour les populations riveraines dans la gestion du risque
d’inondation ? _____________________________________________________________19
Chapitre 1. De « la lutte contre » à « la gestion des » inondations : construction et
recompositions d’un champ de l’action publique environnementale _____________________ 21
I. Quand les inondations deviennent un problème public… _________________________________ 22
II. Vers l‟adaptation des territoires face au risque d‟inondation 37
III. Vers une redistribution des compétences et responsabilités dans la gestion du risque d‟inondation ___ 56
Chapitre 2. L’implication des riverains dans la gestion du risque d’inondation : une
nouvelle grammaire à investir pour les gestionnaires du risque _________________________ 65
I. L‟implication du public : une nouvelle norme pour l‟action publique 67
II. L‟implication du public à l‟épreuve des faits ____________________________________________ 77
III. L‟implication du public dans la gestion du risque d‟inondation : un impératif difficile à appliquer ____ 84
Chapitre 3. Terrain d’étude et méthode… ou comment tirer parti du contexte ligérien pour
mettre en perspective les pratiques contemporaines dans la gestion du risque d’inondation _ 95
I. Levées, barrages et déversoirs… l‟histoire de la Loire face aux inondations : une histoire à part dans le
contexte français _____________________________________________________________________ 97
II. La confrontation de deux temporalités : quelles approches possibles ? _______________________ 123
III. Méthode de travail ______________________________ 136
Conclusion de la partie 1 151

Seconde partie
La lutte contre les inondations en Loire moyenne ou comment « faire la part de l’eau » __
________________________________________________________________________ 153
Chapitre 4. La maîtrise des inondations par les « déversoirs modernes » ou comment concilier
protection des villes et réduction des dommages dans les campagnes __________________ 157
I. De 1846 à 1856… : hésitations et engagement de l‟administration impériale___________________ 159
II. « Faire la part de l‟eau » pour protéger à la fois villes et campagnes contre les inondations ________ 169
5 III. La formulation des solutions pour la protection des campagnes dans le contexte ligérien _________ 186
IV. Une programmation des travaux accélérée après l‟inondation de 1866 ________________________ 200
Chapitre 5. La gestion actuelle du risque d’inondation en Loire moyenne ou comment concilier
localement sécurisation des levées et développement des plaines inondables ____________ 219
I. Le problème des inondations redéfini dans le cadre du Plan Loire Grandeur Nature _____________ 220
II. Quelle lecture du problème des inondations ? L‟étude « Loire moyenne » au fondement d‟une lecture
renouvelée du problème des inondations __________________________________________________ 227
III. Les ressorts de la lutte contre les inondations redéfinis sur la Loire __________________________ 238
IV. Vers une gestion intégrée du risque d‟inondation dans les vals de la Loire _____________________ 247
Conclusion de la partie 2 _______________________ 266

Troisième partie
Le riverain dans la construction de l’action publique face au risque d’inondation : un rôle
et une place difficiles à trouver ______________________________________________ 269
Chapitre 6. Quand les enjeux de responsabilité annihilent toute capacité d’ouverture vers les
populations riveraines face au risque d’inondation __ 273
Préambule. Le projet de restauration du canal de décharge de la Bouillie à Blois : un précédent pour les acteurs
institutionnels du bassin ligérien _________________________ 274
I. Des processus ad hoc pour conforter les stratégies portées par les gestionnaires du risque : les exemples
de Bréhémont et de Nevers ____________________________________________________________ 278
II. L‟épreuve des faits : les enjeux de responsabilité comme variable explicative des modalités d‟ouverture
des processus _______________________________________ 288
III. Les effets des dispositifs : entre ceux attendus et ceux induits ______________________________ 308
Chapitre 7. Le programme de travaux de 1867 : la voix des populations riveraines entendue…
ou quand un arbitrage se fait entre utilité publique, libertés individuelles et responsabilités 317
I. A la recherche d‟une « entente entre l‟Administration et les intéressés » _______________________ 319
II. Les dispositifs à l‟épreuve des faits __________________________________________________ 331
III. Les enquêtes d‟utilité publique : un coup d‟arrêt aux projets de déversoirs _____________________ 353
Conclusion de la partie 3 370

Conclusion générale _______________________________________________________ 377

BIBLIOGRAPHIE ________________________ 385
ARCHIVES ET DOCUMENTS IMPRIMÉS __________________________________ 413
TABLE DES MATIERES __________________ 421
TABLE DES DOCUMENTS _______________ 429

6 LISTE DES ABREVIATIONS

AD : Archives Départementales
ADN : Agglomération De Nevers
AELB : Agence de l‟Eau Loire Bretagne
AFEPTB : Association Française des Etablissements Publics Territoriaux de Bassin
AN : Archives Nationales
ANECLA : Association Nationale pour l‟Etude de la Communauté de la Loire et de ses Affuents
AZI : Atlas des Zones Inondables
BMO : Bibliothèque Municipale d‟Orléans
CCPA : Communauté de Communes du Pays d‟Azay
CEPRI : Centre Européen de Prévention du Risque d‟Inondation
CFGB : Comité Français des Grands Barrages
CGPC : Conseil Général des Ponts et Chaussées
DDE : Direction Départementale de l‟Equipement
DDT : Direction Départementale des Territoires
DDRM : Dossier Départemental sur les Risques Majeurs
DICRIM : Document d‟Information Communal sur les Risques Majeurs
DIREN : Direction Régionale de l‟Equipement
DPC : Démarche de Planification Concertée
DREAL : Direction Régionale de l‟Equipement, de l‟Aménagement et du Logement
EPALA : Etablissement Public d‟Aménagement des Affluents de la Loire
EPAMA : Etablissement Pour l‟Aménagement de la Meuse et de ses Affluents
EPL : Etablissement Public Loire
EPPLGN : Equipe Pluridisciplinaire du Plan Loire Grandeur Nature
EPTB : Etablissement Public Territorial de Bassin
GRAD : GRoupe d‟Aide à la Décision
7 IC : ingénieur en chef
IIBRBS : Institution Interdépartementale des Barrages-Réservoirs du Bassin de la Seine
IO : ingénieur ordinaire
JPA : Joint Planning Approach
MEDD : Ministère de l‟Environnement et du Développement Durable
MEDAD : Ministère de l‟Ent, du Développement et de l‟Aménagement Durable
MEEDDAT : Ministère de l'Écologie, de l'Énergie, du Développement durable et de
l'Aménagement du territoire
MEEDDM : Ministère de l‟Ecologie, de l‟Energie, du Développement Durable et de la Mer
MOG : Maîtrise d‟Ouvrage Générale
NRCO : Nouvelle République du Centre Ouest
OREALM : ORganisation d‟Etudes d‟Aménagement de la Loire Moyenne
PAPI : Plans d‟Aménagement et de Prévention des Inondations
PCS : Plan Communal de Sauvegarde
PER : Plan d‟Exposition aux Risques
PSS : Plan de Surfaces Submersibles
PPRNP : Plan de Prévention des Risques Naturels Prévisibles
SEMECLA : Société d‟Economie Mixte pour la Communauté de la Loire et de ses Affluents
SIEL : Système d‟Information et d‟Evolution de la Loire (et de ses affluents)
SSL : Service Spécial de la Loire
ZAD : Zone d‟Aménagement Différé
ZUP : Zone Urbaine Prioritaire



8 Introduction générale


Notre travail porte sur la politique de gestion du risque d‟inondation et les dispositifs
1 2d‟implication des populations riveraines mis en œuvre par les « gestionnaires du risque » dans ce
cadre. Cette recherche est inscrite dans le champ de l‟aménagement de l‟espace-urbanisme qui
s‟attache à la compréhension des espaces et de leurs modes de production : « Sa spécificité est d’être
une science de la conception des espaces qui prend non point les espaces, mais les processus de conception et
d’organisation comme objet fondamental » [LUSSAULT, THIBAULT in LEVY, LUSSAULT, 2003 :
64]. Notre ambition est ici avant tout de comprendre la construction de l‟action publique dans ce
domaine, de questionner les dispositifs d‟implication des populations riveraines qui sont portés
par les gestionnaires du risque et de comprendre les ressorts de leur mise en œuvre.
3Dans le domaine de la lutte contre les inondations , l‟action publique a connu de profonds
bouleversements ces dernières années. Certains auteurs évoquent un « changement de paradigme »
[POTTIER, 1998], avec une priorité donnée désormais aux mesures « non structurelles », plutôt qu‟à
4celles qualifiées de « structurelles » . D‟autres montrent comment l‟attention de l‟action publique
s‟est déplacée (ou élargie) et tente de plus en plus des approches systémiques dans le cadre
desquelles elle ne se cantonne plus à la seule gestion du cours d‟eau mais aussi à la mise en œuvre
de mesures de prévention et d‟adaptation des activités présentes dans les zones inondables
[LAGANIER, 2006]. Pour notre part, nous souhaitons mettre l‟accent sur deux évolutions qui
sont pour nous complémentaires et nous amènent à nous interroger quant au rôle et à la place
donnés aux populations riveraines dans la construction de l‟action publique.
La première de ces évolutions concerne l‟appréhension de l‟aléa. Il semble en effet qu‟on assiste
depuis le milieu des années 1990 à une mutation dans les stratégies de protection face aux
inondations, qui correspond à la montée en puissance de l‟expression des incertitudes dans ce
domaine : incertitude quant aux phénomènes naturels, aux crues en tant que telles, mais aussi

1 Nous utiliserons l’expression de « dispositifs d’implication du public », pour désigner les démarches à caractère
participatif pérennes ou occasionnelles, fortement ou faiblement encadrées, portées par les pouvoirs publics en
place, que nous observerons.
2 Par cette expression, F. DUCHENE et C. MOREL-JOURNEL [2000 : 221] englobent l’ensemble des acteurs
institutionnels en responsabilité dans le domaine. Ils désignent ainsi les « élus, techniciens et personnels
administratifs chargés de définir localement les réglementations encadrant les risques, et de les appliquer ».
3 Nous utilisons cette expression de « lutte contre les inondations » à dessein. Les politiques actuelles sont le plus
souvent qualifiées de politiques de « gestion du risque d’inondation », qui se caractérisent par des modalités de
lutte spécifiques, où se mêlent des actions de réduction de la vulnérabilité et d’adaptation des territoires à une
inondation potentielle. Or, nous ne nous concentrons pas uniquement sur ces politiques, mais plus généralement
èmesur l’évolution qu’elles ont connue depuis le XIX siècle. L’expression « lutte contre les inondations » peut
ainsi être utilisée pour les différentes époques observées ; l’enjeu est alors de caractériser les modalités de lutte
contre les inondations aux temporalités retenues.
4 Pour reprendre les propos de N. POTTIER, « les mesures structurelles sont des mesures de défense contre les
crues qui consistent en travaux ou en constructions d’ouvrages de génie civile dans le lit du cours d’eau »
[1998 : 107]. A propos des mesures non structurelles, « ces mesures visent, en particulier, à modifier les
pratiques […], les enjeux exposés […] et à répartir les coûts supportés dans le temps ou au sein de la société,
ceci dans la plaine alluviale et l’ensemble du bassin versant » [1998 : 107].
9 incertitude vis-à-vis des ouvrages et de leur capacité à protéger en toutes circonstances les biens
et enjeux situés derrière. Deux aléas semblent désormais se superposer : celui portant sur le
phénomène naturel de crue et celui technique relatif à la fragilité des ouvrages de protection. Or,
dans ce contexte, les modalités de lutte contre ces deux aléas ont évolué : l‟ambition d‟un contrôle
« vertical » des crues (par les digues, les barrages) a laissé la place progressivement à des stratégies
« horizontales ». C‟est en « redonnant de l’espace » aux rivières, en préservant voire en restaurant des
champs d‟expansion de crues que les eaux pourront être contrôlées. De la même manière, pour
pallier les failles des ouvrages, se substituent aux stratégies de rehaussement des projets
d‟aménagement de systèmes de sécurité permettant une submersion prévue et contrôlée des
ouvrages par les eaux avant que ne soit atteint leur point de rupture. Face à l‟incertitude des
ruptures de digues et des débordements par flots incontrôlés, il s‟agit de prévoir des
aménagements qui, avec certitude, permettront une introduction plus lente et anticipée des eaux
dans les plaines inondables.
De l‟expression des incertitudes quant aux ouvrages de protection découle pour partie l‟attention
désormais accrue aux territoires inondables et à leur vulnérabilité. En 1979, l‟Office of the United
Nations Disaster Relief (UNDRO) avait proposé une première définition de la vulnérabilité,
comme « degré de perte résultant d’un phénomène susceptible d’engendrer des victimes et des dommages
potentiels » [LEDOUX, 2006 : 107]. Le concept de vulnérabilité a été introduit dans la
réglementation française dès la création des Plans d‟Exposition aux Risques (PER) en 1982, où
elle est définie comme le degré d‟endommagement que subiraient les enjeux exposés face à un
évènement donné. L‟idée d‟une « société vulnérable » a été exprimée dès les années 1980
[FABIANI, THEYS, 1987]. Mais c‟est surtout dans les dernières années, nous le verrons, que les
pouvoirs publics ont progressivement mis l‟accent sur la montée en vulnérabilité des espaces
inondables. Aux premiers travaux portant sur l‟évaluation matérielle ou monétaire des enjeux
situés en zone inondable, se sont ajoutées des tentatives d‟appréhender des vulnérabilités plus
« cachées » : vulnérabilité indirecte, vulnérabilité sociale voire sociétale, ce dernier terme
permettant d‟élargir encore la compréhension du phénomène [BECERRA, PELTIER, 2009]. La
montée en puissance des démarches de réduction de la vulnérabilité des biens situés en zone
inondable entraîne progressivement une responsabilisation des collectivités locales vis-à-vis de
5leurs territoires d‟action, mais aussi de la « société civile » , activités et personnes installées en
zone inondable.
Sécurisation des digues, aménagement de zones d‟expansion des eaux, multiplication des
démarches de réduction de la vulnérabilité participent tous, pour nous, d‟un même mouvement
où l‟inondation n‟est pas niée mais où est soulignée l‟importance de « vivre avec » et de réinscrire
le caractère inondable de ces espaces dans les usages et aménagements. Ces évolutions ont des

5 Ayant travaillé sur les origines de cette notion, F. RANGEON [1986 : 31-32] explique qu’elle n’a jamais eu de
définition stable et cohérente. Historiquement, elle a d’abord signifié l’Etat ; par la suite, elle a pu désigner la
société marchande, puis la société bourgeoise. Depuis quelques décennies, elle renvoie pour ceux qui la
mobilisent à un ensemble de valeurs opposées à l’Etat. Pour J-L.QUERMONNE [2006], cette notion désigne
« l'ensemble des rapports interindividuels, des structures familiales, sociales, économiques, culturelles,
religieuses, qui se déploient dans une société donnée, en dehors du cadre et de l'intervention de l'État. ». Nous
utiliserons régulièrement cette notion dans notre travail ; il s’agit pour nous de qualifier les acteurs qui
n’appartiennent pas aux sphères institutionnelles.

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