Le mode de composition du Parlement et ses implications sur l ...

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Le mode de composition du Parlement et ses implications sur l’ efficacité du

Parlement

Il est important de dire tout de suite que ce qui suit n’est pas une analyse

exhaustive de la question qui nous intéresse ici, mais nous préférons la considérer plutôt

comme une ébauche pouvant servir de point de départ à d’autres analyses.

Il est évident que plusieurs facteurs peuvent affecter l’efficacité et l’optimalité de

l’activité parlementaire, ainsi que le montre le développement du thème no.2 de FsV. De

cet ensemble de facteurs, nous nous intéressons à un seul ici : il s’agit du mode de

composition du Parlement.

Par mode de composition du Parlement, il faut entendre en fait les différentes

dispositions constitutionnelles et légales qui déterminent le choix, la désignation des

représentants de la Nation à l’Assemblée Nationale. Autrement dit, comment sont

désignés les 83 députés à l’Assemblée Nationale du Bénin ? L’objectif de ce papier est

donc de montrer comment ce mode de désignation des députés ou de composition du

Parlement peut influencer les comportements des parlementaires, donner une idée de ce

qu’on peut attendre ou ne pas attendre d’eux, et partant, le rendement et la qualité des

résultats des activités parlementaires. Le processus de sélection des parlementaires fait

intervenir

plusieurs

éléments

dont

deux

éléments-clés :

(1)

les

conditions

de

candidatures et (2) le système électoral.

Dans un premier temps, examinons sommairement les conditions de candidature.

La candidature du député, pour être recevable, doit satisfaire aux conditions

légales d’éligibilité et, donc, échapper aux causes d’inéligibilité.

En effet, pour participer à la course pour l’accès au Parlement, il suffit de remplir

les conditions d’âge (25 ans au moins), de nationalité (acquise ou non), de résidence, de

jouissance des droits civiques. Il faut en outre être inscrit sur la liste d’un parti politique

ou d’un groupe de partis politiques

1

. Il faut observer ici que ces conditions sont

impératives puisque leur non respect, même découvert après l’éventuelle élection du

candidat indélicat, expose son auteur à de graves conséquences dont la déchéance de

plein droit. Ceci est applicable également au candidat suppléant.

Ce qu’il faut souligner ici, par rapport à l’objectif du présent papier, c’est qu’à

l’étape de l’élaboration des listes de candidats à la députation, il n’est tenu aucun compte

de leur capacité à faire face aux tâches (professionnelles e techniques, notamment) qui

seront les leurs une fois le Parlement constitué. Comme on peut aisément s’en rendre

compte, aucune exigence n’est posée quant à la capacité de l’élu de pouvoir valablement

participer aux activités qui sont celles d’un parlement

2

. Cela signifie aussi qu’à ce stade

du processus qui conduit à la composition du Parlement, il est possible voire probable

que le parlementaire potentiel ignore ce que sera son devoir une fois élu. Mieux, il n’a

même pas besoin de savoir si le travail parlementaire exige des qualités particulières et

s’il les possède. Evidemment, les élections elles mêmes n’ajoutent rien aux qualités des

élus, et comme il n’y pas encore systématiquement de formation ou de préparation des

députés élus (ou de recyclage pour les anciens) pour la bonne exécution des tâches

1

Article 3, 11 de la Loi no.94-015 du 27/01/95 définissant les règles particulières pour l’Election des

Membres de l’Assemblée Nationale. Modifiée par la loi 98-036 du 15/01/99.

2

Ceci ne doit être considéré comme le soutien à la formation d’un parlement rempli d’intellectuels ou

autres lettrés, mais plutôt comme une prise de conscience du fait que le jugement de la capacité et du

rendement du Parlement doit en tenir compte.

parlementaires

3

, ces élus vont directement au Parlement dans la même situation qu’avant

les élections, i.e. sans y avoir été préparés.

Examinons ensuite le mode de désignation proprement dit.

Selon le système électoral prévu par l’article 80 de la Constitution, les députés à

l’Assemblée Nationale, à l’instar du Président de la République, sont élus au suffrage

universel direct. Mais, alors que le Président de la République est élu au scrutin

uninominal majoritaire à deux tours

4

, les députés sont élus au scrutin de liste à la

représentation proportionnelle, avec répartition des sièges restants selon la règle de la

plus forte moyenne. Cela donne, en moyenne, 3,5 sièges par circonscription électorale. Il

est bien connu que la représentation proportionnelle ajoutée à une moyenne de sièges par

circonscription électorale relativement élevée (environ 3,5) assure essentiellement « la

représentation des minorités au Parlement »

5

, et permet d’avoir une photographie

relativement fidèle des « clivages » (idéologiques, politiques, ethniques, économiques,

culturels, etc.) de la société pour peu qu’ils aient une certaine consistance (ou une

représentativité réelle) dans au moins une zone géographique

6

. Ici aussi, on peut aisément

noter que le constituant ne s’est pas fixé comme objectif d’obtenir un Parlement dont les

membres présentent des qualités particulières qui seraient utiles pour leurs activités au

Parlement. Ce qu’on appellerait volontiers la qualification technique du parlementaire

n’est manifestement pas un critère de désignation, encore qu’en cette matière, il n’existe

pas de génération spontanée. Le constituant semble avoir été préoccupé par la nécessité

de garantir voir de légitimer la représentation à l’Assemblée Nationale de tout groupe

suffisamment représentatif dans une aire géographique donnée afin de lui permettre de

participer à l’exercice du pouvoir législatif.

Toutefois, cette analyse serait incomplète sans la prise en considération du

contexte historique. En effet, il faut se rappeler qu’en 1990, au moment de l’élaboration

de l’avant-projet de constitution, le Bénin, par la Conférence Nationale, tentait de sortir

d’une longue période de dictature militaro-marxiste durant laquelle il n’y avait

d’expression que celle officielle du parti unique

7

. La volonté ardente de rompre avec cette

période et d’exorciser les démons en empêchant par tous les moyens légaux un éventuel

retour en arrière était réelle et transparaît, notamment, assez clairement dans la

Constitution. C’est aussi cela qui explique le choix du mode de scrutin, intrinsèquement

lié au problème de majorité introuvable au Parlement. Le principal avantage de cette

situation est qu’elle évite de faire du Parlement une simple caisse d’enregistrement des

décisions de l’Exécutif. Mieux, elle est de nature à prévenir le retour à un monolithisme

3

Il est à signaler, encourager et recommander l’initiative conjointe Assemblée Nationale du Bénin/USAID

au début de la législature actuelle (3

ème

), prise à la mi-1999 et dite « Atelier d’orientation à l’intention des

anciens et nouveaux parlementaires béninois et de certains membres des Services administratifs de

l’Assemblée Nationale ». Cette initiative à systématiser est justement destinée à combler ce vide.

4

Art. 43 de la Constitution.

5

Virgile AKPOVO « Les Systèmes Electoraux : Avantages et Inconvénients » in Modes de Scrutin et

Financement des Campagnes Electorales dans une Démocratie Pluraliste. Société & Education no.6.

Konrad Adenauer-Stftung et Institut des Droits de l’Homme et de la Promotion de la Démocratie: La

Démocratie au Quotidien.p.63.

6

Cette précision par rapport à la zone géographique est utile car, même membres d’un groupe relativement

grand (en nombre), on peut ne pas être représenté au Parlement si on ‘est trop éparpillé alors qu’un groupe

plus petit mais concentré peut être représenté en nouant de bonnes alliances.

7

le Parti de la révolution Populaire du Bénin

politique qui ne dirait par son nom

8

. Pour conclure sur cet élément, citons un extrait d’un

rapport confidentiel sur la gouvernance au Bénin

9

de 1995. Cet extrait se passe de

commentaire :

« l’Assemblée

Nationale

a

effectivement

fait

la

preuve

de

son

indépendance institutionnelle vis-à-vis de la Présidence de la République. Cette

indépendance se fonde sur des élections présidentielles et législatives distinctes et sur le

mode d’élection des députés à la représentation proportionnelle. Ce système engendre un

nombre important de partis politiques, si bien que celui qui soutient l’action du Chef de

l’Etat n’est forcément qu’un parti parmi de nombreux autres ». La conséquence de cet

état de choses est « qu’aucun parti n’a été en mesure de réunir une majorité au sein de

l’Assemblée Nationale, ce qui favorise la constitution de coalitions auxquelles s’intègrent

les formations favorables au Chef de l’Etat ». Alors, le Rapport conclut : « Dans de telles

conditions, il est peu probable que la Présidence de la République parvienne à dominer

l’Assemblée ». Abordons à présent le dernier élément : le mode de composition des

commissions et des groupes parlementaires.

Les groupes parlementaires et les commissions étant en quelques sorte des

subdivisions de l’Assemblée Nationale n’ont aucune raison d’exiger de leurs membres

des qualités qui n’étaient pas, dès le départ, des critères de désignation au Parlement. On

ne peut donc pas espérer des membres des groupes parlementaires ou des commissions

(permanentes ou ad hoc) a priori des qualités d’efficacité particulières. Il est vrai que, par

chance, il arrive que des personnes qualifiées en certaines matières se retrouvent au

Parlement et servent dans des commissions. Il est aussi vrai que le Règlement intérieur de

l’Assemblée Nationale stipule en son article 34 que le Parlement peut utiliser dans

certaines conditions les services d’experts, lorsqu’il l’estime nécessaire. Mais, sur ce

point, l’absence de motivation, notamment financière, des experts est un frein et limite la

portée de cette disposition du Règlement intérieur.

On peut conclure ici qu’avoir des parlementaires présentant des capacités

techniques particulières relatives aux matières dont ils auront à traiter une fois au sein du

Parlement, n’est pas la préoccupation majeure de la Constitution béninoise. La

Constitution privilégie la représentation aussi inclusive que possible. Par représentation

inclusive nous voulons dire, incluant autant de groupes sociaux que possible. C’est un

choix de société, un choix qui se défend, mais qui n’est pas le seul possible. Chaque

mode de désignation comporte des avantages et des inconvénients. Tout dépend des

objectifs à atteindre et, donc, du choix de société.

Hlm’s & Mezigues

8

Op. cit., p.8.

9

Macro-évaluation de la gouvernance au Bénin. Analyses et recommandations- Commission Européenne et

USAID, Cotonou, 1995. p.53.