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Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salaris (CNAMTS)

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Cour de discipline budgétaire et financière Arrêt du 18 mai 1994, Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) N° 104-281 -------------- République française Au nom du peuple français, La Cour de discipline budgétaire et financière, siégeant à la Cour des comptes, a rendu l'arrêt suivant : LA COUR, Vu la loi n° 48-1484 du 25 septembre 1948 modifiée tendant à sanctionner les fautes de gestion commises à l'égard de l'Etat et de diverses collectivités et portant création d'une Cour de discipline budgétaire et financière ; Vu la décision du 6 avril 1990 par laquelle la cinquième chambre de la Cour des comptes a déféré à la Cour de discipline budgétaire et financière des irrégularités dans la passation de marchés d'informatique constatées lors de l'examen des comptes de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) ; Vu le réquisitoire du procureur général de la République en date du 26 septembre 1990, à l'appui duquel la procédure a été transmise à la Cour de discipline budgétaire et financière ; Vu la décision du doyen des présidents de chambre faisant fonction de président de la Cour de discipline budgétaire et financière, en date du 5 octobre 1990, désignant comme rapporteur M. Pierre, conseiller maître à la Cour des comptes ; Vu les accusés de réception des lettres recommandées adressées par le procureur général de la République le 24 février 1992 à MM. François X..., directeur ...

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Langue Français
Cour de discipline budgétaire et financière
Arrêt du 18 mai 1994, Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés
(CNAMTS)
N° 104-281
--------------
République française
Au nom du peuple français,
La Cour de discipline budgétaire et financière,
siégeant à la Cour des comptes, a rendu l'arrêt suivant :
LA COUR,
Vu la loi n° 48-1484 du 25 septembre 1948 modifiée tendant à sanctionner les fautes
de gestion commises à l'égard de l'Etat et de diverses collectivités et portant création d'une
Cour de discipline budgétaire et financière ;
Vu la décision du 6 avril 1990 par laquelle la cinquième chambre de la Cour des
comptes a déféré à la Cour de discipline budgétaire et financière des irrégularités dans la
passation de marchés d'informatique constatées lors de l'examen des comptes de la Caisse
nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) ;
Vu le réquisitoire du procureur général de la République en date du 26 septembre
1990, à l'appui duquel la procédure a été transmise à la Cour de discipline budgétaire et
financière ;
Vu la décision du doyen des présidents de chambre faisant fonction de président de la Cour de
discipline budgétaire et financière, en date du 5 octobre 1990, désignant comme rapporteur
M. Pierre, conseiller maître à la Cour des comptes ;
Vu les accusés de réception des lettres recommandées adressées par le procureur
général de la République le 24 février 1992 à MM. François X..., directeur adjoint de la
CNAMTS, chargé de la direction de la gestion administrative, Fradji Y..., directeur du Centre
national d'expérimentation (CNEX) de la CNAMTS et Marcel Z..., adjoint au responsable de
la sous-direction informatique de la direction de la gestion administrative à l'époque des faits,
les informant de l'ouverture d'une instruction et les avisant qu'ils pouvaient se faire assister
soit par un mandataire, soit par un avocat, soit par un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de
cassation ;
Vu les avis émis le 28 septembre 1993 par le ministre du Budget, porte-parole du
gouvernement, et le 1er décembre 1993 par le ministre d'Etat, ministre des Affaires sociales,
de la santé et de la ville ;
Vu la décision en date du 3 janvier 1994 du procureur général de la République
renvoyant MM. X... et Z... devant la Cour de discipline budgétaire et financière et prononçant
un non-lieu en ce qui concerne M. Y... ;
Vu les accusés de réception des lettres recommandées adressées par le secrétaire de la
Cour de discipline budgétaire et financière le 10 mars 1994 à MM. X... et Z..., les avisant
qu'ils pouvaient, dans un délai de quinze jours, prendre connaissance du dossier de l'affaire
soit par eux-mêmes, soit par mandataire, soit par le ministère d'un avocat ou d'un avocat au
Conseil d'Etat et à la Cour de cassation ;
Vu la lettre du 5 avril 1994 du ministre d'Etat, ministre des Affaires sociales, de la
santé et de la ville établissant qu'il n'existe pas de commission paritaire ou de formation
appelée à émettre un avis selon la procédure prévue par l'article 22 paragraphe 1 de la loi du
25 septembre 1948 susvisée ;
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Vu les accusés de réception des lettres adressées par le procureur général de la
République le 7 avril 1994 à MM. X... et Z..., les citant à comparaître devant la Cour de
discipline budgétaire et financière ;
Vu le mémoire en défense, enregistré au greffe de la Cour de discipline budgétaire et
financière le 2 mai 1994, présenté, pour MM. X... et Z... par Me F. Thiriez, avocat au Conseil
d'Etat et à la Cour de cassation ;
Vu l'ensemble des pièces figurant au dossier, notamment les procès- verbaux
d'audition de MM. X... et Z... et le rapport d'instruction établi par M. Pierre ;
Vu l'autorisation donnée par le président de la Cour à M. Z..., en application de
l'article 23 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée, de ne pas comparaître personnellement à
l'audience ;
Entendu M. Pierre, conseiller maître à la Cour des comptes, en son rapport ;
Entendu le procureur général de la République en ses conclusions ;
Entendu en ses explications M. X..., assisté de Me Thiriez ;
Entendu le procureur général de la République en son réquisitoire ;
Entendu en sa plaidoirie Me Thiriez pour MM. X... et Z... et en ses observations M.
X..., Me Thiriez et M. X... ayant eu la parole les derniers ;
I - Sur la compétence de la Cour :
Considérant que la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés
(CNAMTS), constitue, en application de l'article L 221-2 du Code de la sécurité sociale, un
établissement public national à caractère administratif ; que la CNAMTS est soumise, en cette
qualité, au contrôle de la Cour des comptes et qu'en conséquence ses représentants,
administrateurs ou agents sont justiciables, en application de l'article 1er de la loi du 25
septembre 1948 modifiée susvisée, de la Cour de discipline budgétaire et financière ;
Qu'il en va de même des agents des centres nationaux d'études informatiques (CNEI)
et, parmi eux, de ceux du centre national d'expérimentation (CNEX), services déconcentrés de
la CNAMTS, en application de l'arrêté du 29 mars 1978 relatif à l'organisation financière et
comptable du service commun d'études informatiques de la CNAMTS ;
II - Sur les irrégularités commises :
Considérant que la CNAMTS a conclu, les 4 août et 4 octobre 1989, avec la
Compagnie générale d'automatisme (CGA-HBS) d'une part et la société Crouzet, (division
"terminaux et systèmes") d'autre part, deux marchés pour la réalisation de logiciels intitulés
respectivement "gestionnaire de portabilité" et "noyau assurance maladie omni praticiens" dit
OMNI ;
Considérant d'une part que des "lettres d'intention de commande" ont été adressées le
26 décembre 1988 par M. Y..., avec l'accord de M. Z..., aux deux entreprises concernées,
lettres qui approuvaient les propositions faites le 16 décembre 1988 par la société Crouzet et
le 19 décembre par la société CGA-HBS ; que les travaux ont débuté dès les premiers jours de
janvier 1989 ;
Considérant que M. Z..., agissant pour le directeur de la CNAMTS et par délégation, a
confirmé le 18 janvier 1989 au CNEX son accord pour faire part de son intention de
commande, tout en rappelant que la commande ferme ne pourrait être passée qu'après accord
de la commission de gestion administrative et du ministère de tutelle ;
Considérant que les responsables du CNEX, ceux des services informatiques de la
CNAMTS et M. X..., se sont tenus informés de la poursuite des travaux au cours du premier
semestre de 1989 ; que les comptes rendus des réunions qui se sont tenues au CNEX avec les
entreprises et leurs correspondants auprès de la CNAMTS attestent l'avancement rapide de ces
travaux en l'absence de tout marché ;
2
Considérant que, si les lettres d'intention de commande n'ont pas, en droit strict et par
elles mêmes, engagé la CNAMTS, ainsi que l'expose le mémoire en défense, la conjonction
de ces lettres et de l'étroite coopération entre les deux entreprises et des agents du CNEX et de
la CNAMTS était de nature à engager cette dernière et à créer une situation difficilement
réversible au cas où des commandes fermes ne seraient pas passées ; que tel a été le cas
lorsque la délibération de la commission administrative de gestion, appelée à autoriser
l'opération, a été reportée du 15 mars au 16 mai 1989 et qu'en conséquence les entreprises ont
suspendu les travaux et en ont chiffré le coût ; que la société Crouzet a alors évalué ses frais à
470.000 F ; qu'au demeurant, l'état des travaux arrêté au 31 mars 1989 montre que ces
derniers étaient très avancés ;
Considérant que l'article 39 du Code des marchés publics, aux termes duquel "les
marchés doivent être notifiés avant tout commencement d'exécution", a donc été enfreint ;
Considérant, d'autre part, que le conseil d'administration de la CNAMTS a donné
délégation à sa commission de gestion administrative "pour prendre toutes décisions
intéressant la gestion du fonds national de gestion administrative" et notamment, dans ce
cadre, "pour procéder à la mise en oeuvre du programme général d'automatisation des caisses
primaires" ; que l'accord de ladite commission devait donc être obtenu avant la mise en
oeuvre de nouvelles applications informatiques et le choix de constructeurs ou prestataires de
services ;
Considérant que c'est seulement le 16 mai 1989, plusieurs mois après le début des
travaux, que cette commission a délibéré sur la sous-traitance du développement des logiciels
susmentionnés ;
Considérant que l'autorisation du ministre de la Solidarité, de la santé et de la
protection sociale, qui exerce la tutelle de la CNAMTS, n'a été sollicitée que le 12 juin 1989
et accordée le 5 juillet 1989 ;
Considérant que l'engagement et l'exécution de dépenses informatiques ont ainsi été
effectués pour le compte de la CNAMTS, sans que l'accord de son conseil d'administration ou
de la commission de gestion administrative, dûment mandatée par lui, et du ministère de
tutelle ait été sollicité au préalable et sans que les marchés aient été signés et notifiés ; que dès
lors, les règles relatives à l'exécution des dépenses de l'établissement public, notamment
l'article 167 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la
comptabilité publique et le décret n° 67-1230 du 22 décembre 1967 portant application des
dispositions de l'ordonnance n° 67-706 du 21 août 1967 relative à l'organisation financière de
la sécurité sociale ont été violées ;
Considérant que l'engagement des dépenses de l'organisme par des personnes non
habilitées tombe sous le coup des dispositions de l'article 4 de la loi du 25 septembre 1948
modifiée ;
Considérant que l'ensemble de ces irrégularités est constitutif des infractions prévues par
l'article 5 de la même loi ;
III - Sur les responsabilités :
Considérant que les irrégularités relevées ci-dessus doivent, au premier chef, être
imputées à M. X..., délégataire des pouvoirs donnés par le conseil d'administration de la
CNAMTS à la commission de gestion administrative et au directeur de l'établissement public
pour ce qui concerne la gestion du budget exécutoire du fonds national de gestion
administrative ;
Considérant qu'en second lieu, M. Z..., signataire de la lettre donnant instruction au CNEX, à
la place de M. X..., de faire entamer les travaux, porte également une part de responsabilité
dans les infractions susdécrites ;
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Considérant toutefois que les deux marchés en cause faisaient suite à des contrats
antérieurement conclus avec les deux mêmes sociétés pour la réalisation et la fourniture à la
CNAMTS des matériels informatiques nécessaires à l'expérimentation d'un projet conçu sous
le nom de "système électronique de saisie de l'assurance maladie" (SESAM) ; que la
conception des deux logiciels, objet desdits marchés, s'inscrivait donc dans un processus
continu de réalisation d'une opération complexe, comportant des phases complémentaires ;
Que l'expérimentation SESAM, telle qu'elle avait été décidée par la commission de
gestion administrative du 12 juillet 1988, impliquait la disposition de logiciels qui soient
adaptés aux machines qui devaient être livrées à la fin de 1988 ou au début 1989 par les deux
sociétés CGA-HBS et Crouzet ;
Considérant qu'un comité de gestion du projet SESAM, certes sans pouvoir délibérant,
réunissant les services intéressés (représentants de la CNAMTS et de la Caisse centrale de la
mutualité agricole, directeurs des caisses primaires d'assurance maladie et des caisses de
mutualité agricole) avait choisi, le 9 novembre 1988, de confier la sous-traitance des logiciels
à ces deux sociétés et chargé le responsable du projet et le CNEX de constituer un dossier
d'étude de faisabilité de cette sous-traitance ;
Que l'opération était inscrite au plan informatique pour 1989 régulièrement approuvé ;
Considérant que, certes, ces éléments n'impliquaient pas nécessairement de confier
l'élaboration des logiciels aux constructeurs de machines et n'excluaient pas la mise en
concurrence ; que, sur ce point toutefois, le ministre d'Etat, ministre des Affaires sociales
estime "raisonnable le choix de sous-traiter l'élaboration de logiciels spécifiques, dédiés
exclusivement à des matériels de technologie avancée dont la CNAMTS était déjà dotée de
prototypes, exclusivement conçus par les deux constructeurs concernés" ;
Considérant qu'en outre, le contexte d'urgence peut expliquer l'initiative prise par les
responsables de se mettre en rapport avec les constructeurs, sans délibération préalable de la
commission de gestion administrative ;
Que ces deux éléments - la spécificité des logiciels souhaités et l'urgence - peuvent
également faire penser que la "mise en compétition" préalable aux marchés négociés, prévue
par l'article 103 du Code des marchés publics, aurait pu, certes, être exercée, mais qu'elle
aurait été difficile à mettre en oeuvre ;
Considérant par ailleurs que le report du 15 mars au 16 mai 1989 de la délibération de
la commission de gestion administrative, appelée à se prononcer sur l'affaire, n'est pas le fait
des responsables de l'informatique de la CNAMTS ;
Considérant qu'eu égard à l'ensemble des circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu
d'engager la responsabilité de MM. X... et Z... en regard des dispositions de la loi du 25
septembre 1948 modifiée ;
A R R E T E :
Article unique : MM. X... et Z... sont relaxés des fins de la poursuite.
Fait et jugé à la Cour de discipline budgétaire et financière.
Présents : M. JOXE, Premier président de la Cour des comptes, président ; Mme
BAUCHET et M. FOUQUET, conseillers d'Etat, MM. ISNARD et CAMPET, conseillers
maîtres, membres de la Cour de discipline budgétaire et financière ; M. PIERRE, conseiller
maître à la Cour des comptes, rapporteur.
Le dix-huit mai mil neuf cent quatre vingt-quatorze.
Le Président, Le Greffier.
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