Cours Compétences et fonctionnement des Collectivités territoriales

Jourdain Lucas

Description

Construire et Analyse le Budget d’une Collectivité Locale – MM. Olivier FRAISSEIX et Jean-François LEVÊQUEConstruire et analyser le budget d’une collectivité locale (CABCL)MM. OlivierF RAISSEIX et Jean-FrançoisL EVÊQUECours du 14.10.09Évaluation : travail écrit demandé entre le dernier cours et la mi-janvierOlivier Fraisseix : conseiller technique du cabinet de M. Delafnroaëisse > [e-mail]-François Levêque : travail au MINEFI, Ministère du Budget, SG de l’opérateur g énéral depayes >j [e-mail] (travail précédent au cabinet de Christian Saut er auxfinances de la Mairie de Paris).Cours en place depuis 3 ans.Objectifs : pas de sp«écialistes » de finances locales, mais donner quelques notions et bonsréflexes. Technicité : surtout dans le vocabulaire.Organisation du cour s: 3 temp s: - 2 séances de rappel théorique sur la semaine et la semaine prochaine- 2 séances de présentation du budget parisien (ville et département)- 2 dernières séance :s jeu de rôle de négociations budgétaires.Année 2009-2010 – Paris 1 – M2P Administration du Politique 1Construire et Analyse le Budget d’une Collectivité Locale – MM. Olivier FRAISSEIX et Jean-François LEVÊQUECollectivités locales / territoria le:s même sens.Adoption du budget comme acte politique :f olrat vie d’une collectivité set fortement rythm ée parcette échéance.Projet de Budget Primitif, qui devient Budget Primitif lorsqu’il est adopté. Les colect ivités peuventadopter leur PBP ...

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Construire et Analyse le Budget d’une Collectivité Locale – MM. Olivier F RAISSEIX et Jean-François L EVÊQUE

Construire et analyser le budget d’une collectivité locale (CABCL) MM. Olivier F RAISSEIX et Jean-François L EVÊQUE

Cours du 14.10.09 Évaluation : travail écrit demandé entre le dernier cours et la mi-janvier

Olivier Fraisseix : conseiller technique du cabinet de M. Delanoë > [e-mail] Jean-François Levêque : travail au MINEFI, Ministère du Budget, SG de l’opérateur général de payes > [e-mail]  (travail précédent au cabinet de Christian Sauter aux finances de la Mairie de Paris).

Cours en place depuis 3 ans.

Objectifs : pas de « spécialistes » de finances locales, mais donner quelques notions et bons réflexes. Technicité : surtout dans le vocabulaire.

Organisation du cours : 3 temps : - 2 séances de rappel théorique sur la semaine et la semaine prochaine   - 2 séances de présentation du budget parisien (ville et département) - 2 dernières séances : jeu de rôle de négociations budgétaires.

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Collectivités locales / territoriales : même sens. Adoption du budget comme acte politique fort : la vie d’une collectivité set fortement rythmée par cette échéance. Projet de Budget Primitif, qui devient Budget Primitif lorsqu’il est adopté. Les colectivités peuvent adopter leur PBP avant le 31 mars. EX : Mairie de Paris adopte son budget en décembre de l’année précédente. Les plus petites collectivités adoptent souvent leurs budgets plus tard (en fonction d’arbitrages et de prévisions d’autorité hiérarchique. Ensuite, Budget Supplémentaire (contrairement au précédent, il n’est pas obligatoire) : il permet d’ajuster le budget en fonction des bilans de l’année précédente. Cela a traditionnellement au mois de juin. Les décisions modificatives sont un « sous-produit » de budget supplémentaire : petites rectifications. RQ : possible regard du préfet sur la base d’un soupçon sur la sincèréité

Budget : prévisionnel Compte : constaté. 2 types de comptes : - compte administratif : regroupement de toutes les dépenses décidées par l’ordonnateur (le maire, Président du CG, le Ministre). Présenté sur la forme, comme le budget (pour être comparé), et voté par l’Assemblée avant le 30 juin - compte de gestion : produit par le comptable public. Respect de la règle de la séparation de l’ordonnateur et du payeur : contrôle mutuel. RQ : pas de position sur l’orientation, pas de « contrôle d’opportunité », mais sur la légalité de la dépense (il appartient à l’Etat au réseau du Trésor Public). Les comptables sont responsables sur leurs deniers personnels : si dépense indue : remboursement individuel.

Les grandes règles de présentation des budgets : 2 types de dépenses : section de fonctionnement et de dépenses d’investissement. - Fonctionnement : fonctionnement courant : masse salariale des employés de la collectivités, fournitures : la vie des services - Investissement : dépenses d’avenir : construction d’un gymnase, etc. RQ : une fois construit, il génèrera des dépenses de fonctionnement. o PB : ambiguité : refaire la route : investissement, mais modifier les lignes blanches c’est du fonctionnement. C’est cela aussi qui peut faire l’objet de débats avec le comptable o RQ : la section fonctionnement doit a minimum être à l’équilibre au mieux avec un surplus. Si surplus dans la section fonctionnement, possibilité de le verser dans l’investissement : cela est appelé : l’auto-financement.  RQ : la règle veut que les surplus doivent être mis prioritairement sur le remboursement d’éventuels emprunts.

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- l’équilibre budgétaire des collectivités territoriales doivent toujours être voté en équilibre (contrairement à l’Etat, environ 140 milliards en 2009 en France) : les recettes doivent couvrir les dépenses. o RQ : pour l’Etat, emprunt possible sur l’investissement seulement. Règle d’or : investissement o RQ : les dépenses liées à la dette sont comptabilisées dans les dépenses de fonctionnement.

RQ : tous les actes des collectivités sont systématiques à tous les sujets par la préfecture.

RQ : Arriver à la banqueroute : mal-façon du contrôle, inefficacité des interventions et alertes des autorités de contrôles.

Nomenclatures comptables : une comptabilité publique qui est spécifique au public, et une spécifique aux collectivités, mais dépend du plan comptable général (privé/public). Pour le secteur de comptabilité, spécificité en fonction des différents types de collectivités, avec des instructions comptables spécifiques (M14 pour les communes / M 52 pour les départements / M4 pour les EPIC…)

En revanche, enjeu politique sur l’autonomie fiscale des collectivités : PLF doit systématiquement déposé le 1 er mardi d’octobre au Parlement. Le principe d’autonomie fiscale des collectivités a valeur constitutionnelle (article 72) : pour qu’il y ai un pouvoir politique autonome des collectivités, il faut qu’elles puissent bénéficier de ressources propres. Au-delà du principe, il n’y a pas de seuil à partir duquel on considèrerait qu’une collectivité serait autonome. EX : débat suite à la suppression de la vignette : décision prise par le gouvernement, mais dont la charge revient aux départements (puisque c’est eux qui bénéficiait des recettes) : dotation de l’Etat pour compenser : mais cette recette n’est pas modulable politiquement par les collectivités : d’où une perte possible d’autonomie financière. En outre, problème de l’année de référence prise pour la compensation : si année faible. Débat vif au moment de la décentralisation. Travail sur ce sujet lors du débat constitutionnel de 2003 : article 72-2 : - les collectivités peuvent avoir des ressources dont les colelctivités peuvent disposer librement dans le respect de la loi - elles peuvent prévoir des recettes de toutes natures, les collectivités peuvent définir librement le taux et l’assiette. o RQ : le principe est que c’est l’Etat qui peut décider de créer des impôts, pas les

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collectivités - Les autres recettes fiscales et les ressources propres (fruit de l’activité : vente patrimoniale, entrée piscine) doivent constituer une part déterminante de leurs ressources o Càd : que les collectivités sont tenues d’avoir des recettes importantes. o RQ : tout le problème tient dans la notion de « déterminante ». - Tout transfert de compétence de l’Etat vers une collectivité, doit s’accompagner de ressources équivalentes. - La loi doit organiser un dispositif de péréquation entre les collectivités définit par la loi o EX : ça consiste en des transferts de crédits : Fond de Solidarité d’IDF RQ : Taxe professionnelle : environ 11 milliards d’Euros et représente en moyenne 50% du budget des collectivités.

Suite à la réforme constitutionnelle : parution d’une loi organique de 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités. Débats assez vifs et techniques. Art 3 : définition des ressources propres. La Loi organique essayer de définir la « part déterminante », disposition annulée par le Conseil Constitutionnelle (tautologique). Idée de proposer 50%, mais certaines collectivités ne les atteignaient pas : d’où une difficulté pour l’Etat.

Conclusion  sur l’autonomie fiscale : le débat, malgré le montage juridique, n’est pas tranché. EX : débat actuel sur la Taxe Professionnelle : lourds débats, notamment avec le Sénat. L’annonce de NS touche au cœur : remplacement par une contribution territoriale sur la valeur ajoutée, qui pourrait reposer sur les ménages. Question : quelle réalité de l’autonomie fiscale ? Réforme sans garantie de compensation pour les collectivités. Incertitudes concernant : la qualité de la gestion financière, dans la logique de clarification de la fiscalité locale, et de simplification et l’équité des dotations budgétaires. Cela dans un contexte de débat autour d’une réforme à venir des collectivités locales (comité Balladur). RQ : lois successives, sans loi organique : PB  de visibilité d’avenir pour les parlementaires.

Cours du 22.10.09 Toujours dans la séquence de rappel théorique.

Plan de la séance. Contenu des ressources des collectivités Contenu des dépenses. RQ : c’est traditionnel en finances publiques

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Puis vote et procédures de contrôle

Recettes des collectivités : - fiscalité directe : les « 4 vieilles » : impôt historique, mis en place au 19 ème  siècle. Principales recettes locales : 63 milliards d’Euros en 2006, ¾ des recettes des collectivités o taxe professionnelle : payée par les entreprises, 25 milliards d’Euros, c’est un impôt actuellement calculé sur la superficie occupée et la production des entreprises. Auparavant, une partie était assise sur les salaires versés par les entreprises (suppression progressive à partir de 1999, mouvement de diminution importante).  RQ : 2010 : suppression quasi-total de la TP remplacé par un impôt fondé sur le foncier et peut-être aussi la valeur ajoutée des entreprises. Impôt vieillot au regard du fonctionnement économique actuel. RQ : seule la France dispose de ce type d’impôt. o taxe d’habitation : payé par tout occupant, propriétaire ou locataire d’un local pour habitation. Correspond environ à 25% du total des recettes de fiscalité directe).  RQ : existence d’une base commune, et ensuite de taux correspondants aux différentes collectivités o taxes foncières : acquittée par les propriétaires fonciers  bâti  non-bâti (1,5%) o + différentes petites taxes : EX : enlèvement des ordures, taxe de balayage.

RQ : taxe est liée à un secteur d’activité de la collectivité concernée, contrairement à l’impôt.

- fiscalité indirecte : sensible à la conjoncture o droit de mutation à titre onéreux –DMTO- (« frais de notaire ») : taxe qui a beaucoup rapporté, notamment à Paris ( EX : 1 milliards en 2007, 854 millions en 2008) o Autres exemples : taxe de séjour (hôtel, camping…), taxe sur la publicité, remontée mécanique, casinos  RQ : sous réserve d’autorisation par la loi, importante modulation par les collectivités  RQ : avec l’acte 2 de la décentralisation, transfert de compétences et de charge : EX : transfert des bénéfices de la TIPP vers les départements, pour compenser la charge du RMI, et maintenant le RSA. RQ : au début,

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TIPP fixée par l’Etat dont le montant étaient ensuite transférés. Maintenant, possible modulation –réduite (+1%)- par les collectivités, même si la TIPP continue d’être perçue par l’Etat. RQ : suppression du principe de la TIPP flottante. RQ : on parle bien de dotation de l’Etat puisque la collectivité ne perçoit pas la TIPP. La distribution n’est pas fonction du montant prélevé sur un territoire donné. RQ : pas de réévaluation annuelle au cas par cas, d’où des déséquilibre territoriaux parfois important : EX : Nord RQ : c’est l’Etat qui collecte tous les impôts et qui redistribue ensuite aux collectivités.

Emprunt : recette temporaire puisqu’il faut rembourser, limitée à l’investissement. Dans les années 80, mouvement d’emprunt pour moderniser les équipements, freiné depuis les années 90. RQ : globalement endettement faible.

tarifs des services municipaux : o Vente de biens ou patrimoine : terrains, patrimoine. EX : le terrain sur lequel est construit le Grand Palais appartient à la Ville de Paris : polémique avec l’Etat qui possède lui, les murs du Grand Palais o Services aux usagers : EX : piscine, cantine, etc. RQ : limité par l’Etat pour éviter des prix prohibitifs et/ou de trop importantes inégalités.

Fonds européens : de moins en moins à destination des collectivités françaises (fond sociaux, structurels, en montagne, zones à revitaliser, outre-mer, etc.), désormais priorisation vers les nouveaux entrants dans l’UE

Dotation versées par l’Etat. L’Etat est un des principaux financeurs des collectivités, cette part ne cesse de croître. Représente aujourd’hui 1/3 des finances des recettes des collectivités (contre 10% en 1990). Tendance continue et lourde à la prise d’importance de la part de l’Etat. RQ : l’Etat critique souvent la gestion trop dispendieuse des collectivités (biens que les collectivités territoriales soient davantage contraintes que l’Etat et moins endettées). RQ : ce qui explique l’importance de cette part, c’est aussi que dès lors que l’Etat définit des conditions d’exonérations, de dégrèvement de particuliers, l’Etat doit compenser les collectivités. RQ : différences d’avec les exonérations librement consentées par les collectivités : EX : faible taxe sur les ordures pour les restaurateurs à Paris. o Dotation Globale de Fonctionnement, équipement collèges, produit des amendes de police, etc. RQ : pas de fléchage de ces dotations.  RQ : mécanisme de remboursement de la TVA payée par les collectivités

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pour de l’investissement (Fond de Compensation de la TVA). o Le calcul de ces dotations

Instance importante : Comité des Finances Locales : instance de dialogue et les collectivités avec 32 élus représentant des exécutifs locaux et 11 représentants de l’Etat. Instances de consultations (sur chaque texte la concernant), mais surtout rôle de décision (sur la DGF), et la CFL valide la répartition. Pouvoir de décision aussi sur le fond de péréquation (montagne, campagne, urbaine…). Dimension importante de contrôle, conjointement avec le Sénat notamment.

Dépenses : - fonctionnement o masse salariale : premier poste. Forte augmentation. EX : à Paris : 7 milliards d’Euros de budgets, environ 2 pour la masse salariale, 48.000 personnes. Augmentation de ce poste dû à la mise en place des 35h, transferts de personnels (Education Nationale des collèges par exemple, les TOS). EX : cahmp imbriqués : à l’école. Plus progression salariale (RQ : c’est l’Etat et non les collectivités qui, dans un processus de négociation avec les 3 fonctions publiques pour définir le « point fonction publique » : les décisions sont subies par les collectivités). Emplois jeunes : régression progressive. o intérêt de la dette : souvent le 2d poste o entretien et fournitures : fluides, énergie o divers : transport, vacances scolaires, etc. - investissement : 70% des investissements publics sont fait par les collectivités o travaux d’équipement

Vote : par l’assemblée délibérante de la collectivité (décembre) - Avant cela : débat d’orientation budgétaire : en octobre - Budget voté en équilibre : d’abord fonctionnement, puis investissement o Vote soit par nature, soit par fonction : nature : essence, électricité / fonction : pour écoles, gymnase…   RQ : « le budget c’est la vie », donc c’est soumis aux aléas de la réalité économique et sociale.   Le budget c’est très concret, il y a bien derrière une réalité importante.

Multiplicité de contrôle en matière budgétaire : - contrôle du préfet : qui est générique : sur toutes les décisions prises par les collectivités « contrôle de légalité », a posteriori.

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o En matière budgétaire : quel est-il ?  Manière dont le budget a été élaboré, présenté  Si tout a bien été inscrit · Voies de recours graduée : lettre d’observation, juge administratif, appui de la chambre régionale des comptes  contrôle de la Chambre Régionale des Comptes  (CRC) : 3 types o Après saisine du préfet : EX : vote en déséquilibre, non respect des délais, défaut d’inscription de dépenses obligatoires o Contrôle juridictionnelle : vérification de la régularité des comptes, bonne marche du contrôle interne ( RQ : pas sur l’opportunité) o Contrôle de gestion : régularité, mais aussi qualité : jugement sur la nature et l’opportunité d’une dépenses : EX : disproportion par rapport au budget, au besoin, etc. Contrôle d’opportunité, mais seulement sur du « constaté » (le plus souvent)  RQ : existence d’un délais de décence qui interdit à la CRC de publier un rapport sur les comptes d’une collectivité 6 mois avant des échéances électorales.  RQ : saisine possible par le Préfet, auto-saisine.  RQ : périmètre d’action : aussi les agences parapubliques, société d’économie mixte, collèges, lycées, etc.  RQ : délais de contrôle très variable  Tribunal administratif  o Intervention par « déféré préfectoral » : RQ : bombe atomique utilisée qu’en dernier recours. Le Préfet et l’Etat est tenu, si il remarques des irrégularités peut- être poursuivi pour faute. o Recours pour excès de pouvoir : recours classique auprès du tribunal administratif, par une personne ayant « un intérêt à agir ». + Contrôles comptables o avec la distinction ordonnateur/payeur : responsabilité personnelle, sur ces deniers, des dépenses visées. RQ : explication du travail tatillon des comptables publics + Contrôle du citoyen o articles 14 et 15 de la DDHC : droit du citoyen et de la société de contrôler les finances publiques. o Contrôle politique à l’occasion des élections o Droit à l’information et à la communication des informations et documents budgétaires.

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o Contrôle par les élus. RQ : engagement de la collectivité sur la base du vote du budget.

Quelques éléments de conclusion Les collectivités sont plutôt bien gérées avec une gestion de la dette plutôt raisonnable, même si une tendance à son augmentation.. Les communes sont les plus endettées = 11,7% de leurs recettes de fonctionnement, 6,7 pour les départements et 10% pour les régions. Augmentation importante des budgets : 8% du PIB en 1980, 11% en 2005. Augmentation particulièrement importantes, notamment des régions : + 81,3% entre 93 et 2004, +- 63% pour les départements et +- 23% pour les communes. Perspective : « 4 vieilles » : PB des bases d’imposition : définit dans les années 70. EX : grand appart à Sarcelles plus cher qu’un petit à Paris. Fortes inégalités, insuffisances des systèmes de péréquation. PB de visibilité et de lisibilité. Quelques axes : - suppression de la fiscalité locale : l’Etat récupère toutes les recettes et définit des critères équitables d’attributions et dote les différentes collectivités. EX : en GB. RQ : va à l’encontre d’une logique de décentralisation. - Réforme des bases : tout le monde est pour, mais on n’arrive pas à le concrétiser, il suppose des transferts importants. - Refonte de l’architecture : ID : 1 collectivité, 1 impôt. PB de mise en pratique : trouver des impôts ajusté aux besoins des collectivités : enjeu de coupler cette réflexion avec la refonte des compétences des collectivités. - Possibilité de mettre un taux additionnel : EX : CSG ou TVA locale : avantages : impôts avec une grande assiette, impôt dynamique et indolore (mais maîtrise du taux).

Cours du 5.11.09

Ici, études sur les caractéristiques du budget parisien. 1 – Présentation du budget de la collectivité 2 – l’élaboration du budget de la collectivité parisienne

Rappel des contraintes génrales depuis 2001 : - même majorité depuis 2001 : engagement pris depuis 2001 : o premier mandat : stabilité des impôts o second mandat : engagement sur une augmentation limitée (moins de 10%) et maîtrisée dans le temps (remontée sur 2/3 ans)  Engagement fort et difficile : véritable pari.

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o Endettement maximal de 2,7 milliards en 2007 (toujours pas atteinds) o Investissement de plus de 8 milliards sur le mandat.

Présentation budget 2009 En gros : - 5,5 milliards de fonctionnement - 1,6 milliards d’investissement

BP 2009 : cumul I et fonctionnement en dépenses : détail par secteur ( RQ : répartition de la masse salariale dans chacune des missions). - 24% : dépenses sociales - 15% : enfance à Paris - 14% : mise en valeur espace public : voirie, tramway,e tc.

Son retire l’investissement, la solidarité passe à 30%, et l’enfance à 19%.

Comparaison des dépenses d’investissements par mandature : - 95 > 2001 : 0,8 milliards d’Euros en moyenne annuelle - 2001 > 2008 : 1,2 milliards d’Euros en moyenne annuelle - 2008 > 2014 : 1,4 milliards d’Euros en moyenne annuelle : 8,4 milliards au total o RQ : 2 grands ouvrages : couverture du périphérique et tramway.

Du coup, grands secteurs d’investissement : - 50% sur l’urbanisme et le logement (40.000 financement dans la mandature) - 13% voirie transport (dont tramway).

Dette de la collectivité : - baisse de la courbe d’endettement entre 1995 et 2001. - Stabilisation dans les premières années du premier mandat de Bertrand Delanöe (2001 > 2005 : réalisation des études, etc.) - Hausse significative à partir de 2006 o RQ : plafond fixé à 2,7 milliards à la fin 2008, toujours atteinds en 2009 (2,4 milliards). o RQ : pas d’endettement du déparetement

Les différents budgets : - le BP voté en décembre (n-1)

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o prévision de recettes et autorisations de dépenses o avant le 1 er janvier (sauf année électorale, délai jusqu’au 15 avril) o vote des taux o transmission au préfet pour contrôle a posteriori - le budget supplémentaire o ajustement en cours d’années o reprise des budgets non consommés dans les arrondissements.  RQ : avant 2001, nombre importants de budgets supplémentaires  RQ : depuis 2001, un seul en fin d’année. - Le compte administratif adopté en juin à Paris

Etapes : - Juin : compte administratif - Juillet : budget supplémentaire - Octobre : décision modificative - Décembre : vote du budget primitif

Préparation du budget 2010 : course contre la montre qui commence dès le lendemain du vote du budget 2009, en décembre 2008. Toujours déroulement en parallèle de 3 budget (réalisé, en cours, à venir).

Préparation budgétaire en 2 phases sur la base d’un processus itératif (entonnoir). - administrative : janvier à juin - politique : juillet à décembre

La phase administrative : 3 étapes : - la projection pluriannuelle : raisonnement pour le budget immédiatement suivante, mais aussi dégagement d’une vision à moyen et long terme. o Reprise de tous les sujets sur les 4 années à venir, par la seule direction des finances. RQ : d’où une mise en avant de problème, avec une batterie de solutions. EX : dans l’Education Nationale : il faut plus de 5 classes pour qu’il y ai un détachement pour le directeur, sauf à Paris, où dès la première classe, la VP donne un détachement. Revenir sur cette mesure ferait gagner 15 millions. o Comparaison avec ce qui se passe dans d’autres collectivités. Souvent démonstration d’une exceptionnalité parisienne. o Le SG établit des dossiers de cadrage avec les Directions Financières, dans lequel il exclut et met en avant déjà des orientations stratégiques.

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