La formation du capital humain : gestion par le marché ou gestion par l'État - article ; n°4 ; vol.43, pg 739-754

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Revue économique - Année 1992 - Volume 43 - Numéro 4 - Pages 739-754
Human capital formation : state or market management
This paper examines the likely difficulties of the management by the state of the education sector. Concerning the operation of the system, the analysis is based on international comparisons and on the French experience. As a whole the difficulties are linked to the weak accountability and justification in the use of the resources mobilized. This arises from the absence of the regulatory mechanisms as those existing in a market oriented activity. Economist's approach and tools (cost-effectiveness, production theory, ...) can be used as a substitute to such mechanisms. In a same line of argument, the article adresses the issue of external efficiency and the relation between education and work. At this level, the paper stresses that labor market signais do exist ; they are often neglegted in the current practice and it may be worthwile to adopt a more classical economist view.
La formation du capital humain. Gestion par le marché ou gestion par l'État
Cet article examine rapidement les difficultés que rencontre la gestion publique des systèmes de formation. Les problèmes de la gestion du fonctionnement interne de ces systèmes sont examinés à partir de comparaisons internationales et d'exemples empruntés au cadre national. Ces difficultés sont liées à la faiblesse de la justification, de l'évaluation et du suivi dans le secteur public, où il convient de trouver un substitut à l'absence de mécanismes de marché pour assurer l'efficacité du système. Dans cette perspective, les instruments des économistes peuvent se révéler spécialement utiles. En continuité, l'article aborde les problèmes plus spécifiques de l'efficacité de l'école par rapport au marché du travail en développant l'argument selon lequel, dans l'examen de ce problème et au niveau des propositions faites pour améliorer la relation formation-emploi, on ne semble pas avoir assez tenu compte des concepts économiques de base et notamment des concepts de marché, de prix et d'avantage comparatif.
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Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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Publié le 01 janvier 1992
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Langue Français
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Monsieur Alain Mingat
Monsieur Jean-Pierre Jarousse
La formation du capital humain : gestion par le marché ou
gestion par l'État
In: Revue économique. Volume 43, n°4, 1992. pp. 739-754.
Abstract
Human capital formation : state or market management
This paper examines the likely difficulties of the management by the state of the education sector. Concerning the operation of
the system, the analysis is based on international comparisons and on the French experience. As a whole the difficulties are
linked to the weak accountability and justification in the use of the resources mobilized. This arises from the absence of the
regulatory mechanisms as those existing in a market oriented activity. Economist's approach and tools (cost-effectiveness,
production theory, ...) can be used as a substitute to such mechanisms. In a same line of argument, the article adresses the issue
of external efficiency and the relation between education and work. At this level, the paper stresses that labor market signais do
exist ; they are often neglegted in the current practice and it may be worthwile to adopt a more classical economist view.
Résumé
La formation du capital humain. Gestion par le marché ou gestion par l'État
Cet article examine rapidement les difficultés que rencontre la gestion publique des systèmes de formation. Les problèmes de la
gestion du fonctionnement interne de ces systèmes sont examinés à partir de comparaisons internationales et d'exemples
empruntés au cadre national. Ces difficultés sont liées à la faiblesse de la justification, de l'évaluation et du suivi dans le secteur
public, où il convient de trouver un substitut à l'absence de mécanismes de marché pour assurer l'efficacité du système. Dans
cette perspective, les instruments des économistes peuvent se révéler spécialement utiles. En continuité, l'article aborde les
problèmes plus spécifiques de l'efficacité de l'école par rapport au marché du travail en développant l'argument selon lequel,
dans l'examen de ce problème et au niveau des propositions faites pour améliorer la relation formation-emploi, on ne semble pas
avoir assez tenu compte des concepts économiques de base et notamment des concepts de marché, de prix et d'avantage
comparatif.
Citer ce document / Cite this document :
Mingat Alain, Jarousse Jean-Pierre. La formation du capital humain : gestion par le marché ou gestion par l'État. In: Revue
économique. Volume 43, n°4, 1992. pp. 739-754.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/reco_0035-2764_1992_num_43_4_409390La formation du capital humain
Gestion par le marché
ou gestion par l'État
Jean-Pierre Jarousse
Alain Mingat
Cet article examine rapidement les difficultés que rencontre la gestion
publique des systèmes de formation. Les problèmes de la gestion du fonctio
nnement interne de ces systèmes sont examinés à partir de comparaisons
internationales et d'exemples empruntés au cadre national. Ces difficultés sont
liées à la faiblesse de la justification, de l'évaluation et du suivi dans le secteur
public, où il convient de trouver un substitut à l'absence de mécanismes de
marché pour assurer l'efficacité du système. Dans cette perspective, les
instruments des économistes peuvent se révéler spécialement utiles. En
continuité, l'article aborde les problèmes plus spécifiques de l'efficacité de
l'école par rapport au marché du travail en développant l'argument selon lequel,
dans l'examen de ce problème et au niveau des propositions faites pour améliorer
la relation formation-emploi, on ne semble pas avoir assez tenu compte des
concepts économiques de base et notamment des concepts de marché, de prix
et d'avantage comparatif.
L'École a été (et est sans doute encore) un important enjeu de pouvoir, avec
comme conséquence que la République a pensé qu'il était essentiel de ne pas
laisser un rôle trop important aux initiatives privées en général, religieuses en
particulier. L'État a donc décidé d'assurer le rôle principal aussi bien en ce qui
concerne le financement du secteur que sa gestion. Les raisons ne sont pas,
bien sûr, uniquement d'ordre idéodologique, car on a pensé que l'organisation de
l'éducation et sa régulation par les mécanismes de marché ne permettaient pas
de répondre aux objectifs assignés au secteur :
— le rôle attribué à l'équité et à l'égalité des chances comme principes
directeurs du système implique que la richesse personnelle des individus
n'intervienne pas dans les décisions de scolarisation. Or l'École, la formation,
coûtent cher si bien que, si les usagers devaient acquiter le prix du service, la
demande d'éducation serait inégale, fonction des revenus ;
— une conséquence jointe au problème précédent concerne la possibilité
qu'une structure de financement par le marché conduise à un volume et à une
qualité de capital humain agrégés qui seraient insuffisants par rapport à ce qui
739
Revue économique — N° 4, juillet 1992, p. 739-754. Revue économique
serait économiquement et socialement souhaitable au plan de la collectivité.
L'existence d'externalités a, en effet, souvent été évoquée ;
— les deux aspects précédents vont poser d'autant plus de problèmes que
l'on annonce généralement que le marché ne produirait pas spontanément une
structure d'informations suffisamment bonne pour assurer la régulation du
marché de l'éducation. L'information étant en effet un bien (ou un facteur)
autonome coûteux, on rendrait plus intenses les inégalités de demande
d'éducation en fonction des revenus et l'on augmenterait les risques de sous-
investissement global. Il en est d'autant plus ainsi que les décisions
d'investissement en éducation s'inscrivent dans une période de temps longue, la
dimension temporelle renforçant l'incertitude.
Ces différents arguments ont servi de justifications « techniques » à la
volonté de l'État d'assurer un contrôle aussi complet que possible à l'organisa
tion des systèmes éducatifs et de formation. Cela a pris la forme d'un fina
ncement principal sur le budget de l'État. Dans ce cadre, le mode d'intervention a
été la programmation des produits, définis en fonction des « besoins » suppos
és de la collectivité, et la gestion administrative des moyens sur un mode
centralisé. Tout en reconnaissant la réalité des arguments développés précédem
ment, on peut aujourd'hui contester les réponses qui y ont été apportées, en
particulier qu'il ait été généralement justifié de faire des choix aussi extrêmes
dans l'intervention de l'État. Par ailleurs, le mode de fonctionnement des
institutions publiques (et notamment l'éducation qui est une « industrie de
main-d'œuvre » par excellence) a tendance à privilégier les relations institu
tionnelles entre l'Administration et les personnels, en négligeant de fait les
deux acteurs essentiels du service que sont le contribuable et les usagers.
Examinons à travers quelques exemples certaines limites du modèle de
gestion publique des services éducatifs, concernant en particulier les problèmes
d'organisation et de financement, d'adaptation des « produits » aux demandes, de
connaissances du mode de fonctionnement du système (et donc des possibilités
d'action à l'intérieur de ce dernier). On aura pour souci principal de souligner les
problèmes concrets résultant de la pratique courante de la gestion publique.
MODES D'ORGANISATION DES SERVICES EDUCATIFS
Réflexions sur fond de comparaisons internationales
• Lorsqu'on conduit des comparaisons sur les modes
d'organisation de l'École, on est essentiellement frappé par la très large variété
qui existe d'un pays à l'autre. Cette variété existe aussi bien si on considère
l'ensemble des du monde que si on limite la comparaison à des groupes
plus homogènes de pays (les pays de l'OCDE, les pays d'un continent
particulier comme l'Asie ou l'Afrique, ...).
740 Jarousse, Alain Mingat Jean-Pierre
Cette diversité concerne bien sûr les choix opérés en matière de scolarisa
tion aux différents niveaux éducatifs (par exemple, la Thaïlande a un taux
de scolarisation dans l'enseignement supérieur qui est deux fois plus
élevé que ce qui s'observe, en moyenne, dans des pays de niveaux de
développement économique comparable, alors qu'il conviendrait que ce
pays augmente ses effectifs secondaires de 30 % pour rejoindre cette même
référence — la Chine présente une structure inverse). De la même façon,
un même constat peut être fait dans la tonalité donnée à l'ense
ignement supérieur avec, par exemple, 35 % des effectifs dans les disciplines
scientifiques en Autriche, 49 % en France et en Allemagne, mais 60 % à
Singapour.
Cette diversité s'étend aux modes d'organisation des différents niveaux
scolaires. Pour ne prendre que quelques exemples, on observe que le nombre
d'élèves par maître dans le primaire est de 12 au Danemark, 21 en France,
32 en Espagne ou 38 en Corée du Sud (58 en Inde, 66 au Burkina-Faso). Des
différences comparables s'observent à tous les niveaux d'enseignement
(dans l'enseignement supérieur, on trouve, par exemple, un enseignant
pour 22 étudiants en France, 12 au Royaume-Uni ou 43 en Corée du Sud).
On peut faire un même constat à propos des différents éléments de
l'organisation scolaire tels que la dotation en matériel didactique, la répart
ition en enseignements magistraux et appliqués, la durée de l'année scolaire,
la répartition et la durée de l'horaire hebdomadaire, la formation des
maîtres...
Il est bien clair qu'une partie de ces différences peut avoir une dimension
« culturelle » et qu'il convient d'être prudent dans l'examen des compar
aisons internationales ; l'argument a toutefois des limites s'agissant de
systèmes ayant des finalités néanmoins comparables, sachant que toutes ces
combinaisons existantes aussi variées ne sont sans doute pas simultanément
optimales du point de vue pédagogique et économique. L'existence de ces
différences est une illustration de la faible régulation des systèmes publics, qui
ont tendance à être plus sensibles au maintien de leurs équilibres internes
(relationnels, structurels, budgétaires) qu'à la recherche des processus de
« production » les plus efficaces.
• Tant dans une perspective de connaissance que d'action, ces comparaisons
internationales sont le point de départ d'une interrogation, naturelle pour les
économistes, notamment, sur la liaison entre les modes d'organisation et les
résultats obtenus par ces différents systèmes aussi bien en termes quantitatifs
que qualitatifs. En effet, à ces différences dans l'organisation sont associées des
différences dans les coûts.
Concernant les modes d'organisation de l'École, il n'est pas sans intérêt de
consulter les résultats d'enquêtes internationales sur les acquisitions des élèves
qui peuvent être considérées comme une mesure acceptable de la production de
l'École. On observe ainsi que c'est un pays comme la Corée qui a les meilleurs
résultats alors que, comme nous l'avons vu précédemment, ce pays a opté pour
un rapport élèves-maître de 38 dans le primaire qui est jugé comme
741 Revue économique
inacceptable au nom de la qualité de l'enseignement dans notre pays. Bien sûr,
il s'agit ici ni de vouloir importer un modèle ni de nier l'existence de
spécificités de la société coréenne qui peuvent participer à expliquer ce résultat.
Celui-ci montre toutefois que la taille de la classe n'est pas nécessairement un
obstacle rédhibitoire à une école de qualité ; il montre également les limites
d'une approche de la qualité basée sur les facteurs (et plus précisément sur
l'opinion qu'on a de leur effet) et souligne, a contrario, l'intérêt d'un pilotage
des systèmes par l'examen des produits.
À un niveau plus macro-économique, il est éclairant de s'intéresser à la
relation entre le volume global des ressources mobilisées par le secteur de
l'enseignement (proportion du PNB affectée aux dépenses publiques d'éducation)
et les résultats obtenus en termes de scolarisation (ici mesurée par la durée
moyenne des études pour les générations actuelles). Au niveau mondial,
comme sur l'échantillon plus restreint des pays développés ou des pays les
moins développés, on observe une relation, certes positive, mais extrêmement
faible (respectivement des R2 de 6,5 %, 5,9 % et 1,1 %) illustrée par le
graphique 1 (durée moyenne de scolarité = / (part de la dépense publique
d'éducation dans le PNB)).
En dépit des imprécisions sur les données de comparaisons internationales,
il ressort de cette analyse globale qu'il existe de larges degrés de liberté dans
l'organisation de l'École. Ceux-ci peuvent concerner, comme nous l'avons vu,
les conditions de scolarisation mais aussi les structures de financement. Au
total, ces variétés sont telles qu'on peut obtenir un niveau donné de scolarisa
tion globale avec un effort financier public très différent. Bien que chaque État
ait tendance à considérer que ses modes généraux d'organisation sont économi
quement, socialement et pédagogiquement justifiés, la réunion de toutes les
situations nationales offre cependant, et de fait, une variété de solutions
d'organisations alternatives. Il existe alors une divergence entre l'estimation
financière associée à une extension de la scolarisation dans un pays donné et la
même estimation prenant en considération les expériences des autres pays pour
lesquels, en moyenne, plus de scolarisation n'implique pas nécessairement
autant de ressources.
• Une raison pour laquelle les relations précédentes sont faibles tient
effectivement aux choix effectués en matière de financement de l'éducation.
Même s'il est clair qu'il existe des arguments pour une intervention de l'État
dans l'organisation et le financement de l'éducation, notamment pour des
raisons d'équité (souligné en introduction à ce texte), les expériences interna
tionales montrent que les choix pertinents ne sont pas de l'ordre du « tout ou
rien ». Deux éléments semblent être à considérer : le premier concerne la
dimension de l'efficacité, le second, celle de l'équité, comme le montrent les
exemples suivants sur les pays d'Asie (Mingat et Tan [1991]).
— Concernant le coût de fonctionnement du système, l'étude montre qu'il
existe une forte variété dans les modes de financement de l'enseignement
supérieur et que le coût unitaire moyen de fonctionnement du système public
est d'autant plus faible que la proportion des ressources privées dans l'ensemble
742 Jean-Pierre Jarousse, Alain Mingat
Graphique 1 .a
Ensemble
du monde A A A A A AADA A A A A A
A A A A
A A A
A A E>
Graphique 1.b
Pays
PNB/Tête
<1 000$
A A A
A A A A AA A A A A A A A
A A B
o i a 7 8 9
Graphique 1 .c 1<».O A Pays A
développés 13.5 A A
A A A 3.0 _^. A
A A A 2. S A
— -"
A _ --"A 1E.0 A A A
l.S
A 1.0 A A
6.0 6. S 7.0
743 économique Revue
de l'enseignement supérieur dans le pays est importante1. Par conséquent, qu'il
s'agisse de la concurrence entre établissements publics et privés, ou de la
pression des usagers devant acquitter une partie du financement des
établissements publics, un financement exclusivement par l'État ne conduit
pas, dans le contexte asiatique, à une optimisation des coûts et constitue plutôt
un obstacle à l'efficacité (graphique 2.a).
— Concernant l'équité, on peut constater que la part du financement privé
dans l'enseignement supérieur entretient plutôt une relation positive avec une
répartition plus équitable des ressources publiques d'éducation parmi les enfants
d'une même génération. Cette relation, qui n'est souvent pas perçue, vient du
fait que l'augmentation de la part privée dans le supérieur (via les deux
mécanismes précédents) permet de rediriger des ressources publiques vers les
niveaux inférieurs au bénéfice d'un plus grand nombre, rendant plus égalitaire le
bénéfice privé des ressources publiques en éducation (graphique 2.b).
Graphique 2. indice de coût unitaire
Pour-cent de financement 2
dans l'enseignement
supérieur î.s
0.5
20 60 BQ 100
'/I res. publiques capté
par les 10 Ü plus éduquén.
80 . 1
s.\
I0D
1. Dans les pays étudiés, une variété d'institutions se rencontre qui va
d'universités totalement privées (voire même cotées en bourse) à des universités
(publiques) à financement totalement public avec l'existence de nombreux cas
intermédiaires d'universités privées plus ou moins subventionnées par l'État et
des universités publiques prélevant des frais de scolarité.
744 Jean-Pierre Jarousse, Alain Mingat
Ces deux exemples ne nous disent évidemment pas ce qu'il conviendrait de
faire dans le cas français ; ils nous alertent sur la possibilité que le dogme du
financement public intégral ne soit pas un garant absolu d'un fonctionnement
efficace et équitable.
Réflexions sur fond d'expériences nationales
Au niveau du fonctionnement du système éducatif public, notamment
français, les modes de décision font une part essentielle à l'analyse ex ante des
situations. Le cycle de la articule habituellement les étapes suivantes :
identification d'un problème ; constitution d'une commission constituée de
personnes ayant une connaissance du champ concerné (corps d'inspection,
enseignants, ...) qui propose des solutions ; décision politique et production
d'instructions et circulaires ; application et mise à disposition des moyens
nécessaires ; vérification de la mise en œuvre par l'administration. Quand les
actions prévues ont été convenablement mises en place, on considère que le
travail a été fait et que le problème est résolu (la contestation du processus est
perçue souvent comme une remise en cause de la réalité du besoin auquel il
vise à répondre).
Ce cycle de décision est incomplet, notamment parce qu'il néglige la possi
bilité que les mesures mises en place soient inefficaces ou soient d'une
efficacité faible compte tenu de leur coût. Cette évaluation ex post en termes
d'effets sur les objectifs du système éducatif (acquisitions des élèves, déroule
ment des carrières, génération des inégalités, ...) est difficile, car les phéno
mènes éducatifs sont complexes et peu transparents ; mais, pour cette même
raison, elle est spécialement nécessaire dans la mesure où les risques d'erreur
sont très importants. Quelques exemples empruntés d'évaluations analytiques
des systèmes éducatifs peuvent suffire à se convaincre du bien-fondé de cet
argument.
• Un premier exemple concerne la mise en place d'activités de remédiation
pour des élèves en difficulté à l'école primaire. Les groupes d'aide psycho
pédagogique (GAPP) ont été créés dans ce but en 1970. Depuis cette période, le
nombre de personnes engagées dans ces structures a augmenté substantiel
lement sans que la couverture du système soit complète. Aucune évaluation
factuelle rigoureuse n'a été faite par l'administration et ce n'est que de façon
récente qu'une recherche (Mingat et Richard [1990]) a permis d'en montrer les
insuffisances. On observe, en effet, que les élèves ayant suivi une rééducation
ont, toutes choses égales par ailleurs, des acquisitions et des carrières scolaires
significativement moins bonnes que celles d'élèves de caractéristiques initiales
comparables n'ayant pas « bénéficié » de ces actions.
• Au-delà de l'appréciation des effets de procédures éducatives spécifiques,
l'inefficacité concerne aussi des aspects plus généraux du fonctionnement du
système. À l'occasion d'estimations de fonctions de production scolaires, on a
745 Revue économique
pu mesurer concrètement la contribution (nette) des facteurs d'organisation
scolaire sur les acquisitions des élèves en France comme dans des PVD. Les
résultats obtenus montrent qu'en France les facteurs présentés comme les plus
importants de la qualité de l'éducation (taille de la classe, formation des maîtres)
jouaient en fait un rôle mineur dans les processus d'apprentissage (Duru-Bellat
et Mingat [1985] ; Duru-Bellat et Leroy-Audouin [1990] ; Mingat [1991]).
Ainsi, pour se limiter ici à un exemple frappant, on peut noter que la
formation des maîtres du primaire en École normale ne laisse aucune trace
positive dans les acquisitions des élèves ; de même, aucune différence signifi
cative n'a été observée, au collège, entre les acquisitions des élèves confiés à
des PEGC ou à des certifiés, contrairement à ce qu'avançait imprudemment le
rapport de la Commission du Bilan, « La France en mai 1981 ».
• Quand on examine de façon globale l'efficience du fonctionnement du
système, on prend conscience du fait que les systèmes publics d'éducation
actuels sont fréquemment dans des situations très sous-optimales lorsqu'on
examine à la fois les résultats pédagogiques obtenus et les ressources utilisées.
Dans un pays en développement comme le Togo, où l'on dit fréquemment que
le système supporte de telles contraintes (démographiques et économiques) que
son développement quantitatif et/ou qualitatif est totalement dépendant d'un
apport substantiel de ressources supplémentaires, on peut constater qu'il existe
une marge considérable d'amélioration à l'intérieur même du budget existant
(Jarousse et Mingat [1991a, 1991b]).
Le graphique 3, où est représenté l'ensemble des modes d'organisation
scolaires possibles au Togo dans les dimensions des acquisitions des élèves et
des coûts, permet d'observer qu'on peut progresser substantiellement par rapport
à la situation actuelle (représentée par les deux lignes en traits mixtes) et
notamment réduire le coût unitaire de moitié en conservant le niveau actuel
d'acquisitions ou augmenter de plus d'un écart-type les acquisitions au coût
unitaire actuel. Cela illustre à nouveau le fait que les systèmes éducatifs
publics ont tendance à ne pas être spontanément efficaces, compte tenu de la
difficulté de la mesure du produit, de la difficulté à mettre en évidence la
contribution nette des différents facteurs sur les résultats et, plus généralement,
de l'absence de pression de marché qui conduit les entreprises ordinaires, à
adopter les combinaisons de facteurs efficaces.
• Dans le même temps où ces études font apparaître l'inefficacité de facteurs
traditionnellement présentés comme ayant les impacts les plus importants,
elles montrent également que des éléments négligés dans le fonctionnement du
système font des différences majeures dans les acquis et les carrières scolaires
des élèves. La conception centralisée du système suppose l'existence d'un
fonctionnement unique dans les différents lieux d'enseignement et implique que
les élèves soient traités de façon identique par des enseignants substituables
dans des établissements qui leur offrent des chances égales. Il n'en est rien dans
les faits, et l'on observe au contraire que ce sont les différences inter-person-
nelles des enseignants (au-delà de leurs caractéristiques professionnelles) et les
pratiques propres aux établissements qui, toutes choses égales par ailleurs, sont
746 .
Jean-Pierre Jarousse, Alain Mingat
l'origine des écarts les plus importants au niveau des acquisitions et des
carrières scolaires des élèves.
Graphique 3.
Acquisitions
standardisées
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• Par exemple, sur les acquis de fin de cours préparatoire en France, où
55 % de la variance peut être attribuée aux caractéristiques des élèves à l'entrée
dans cette classe, on observe que les gérées par l'administration
(taille des classes, groupement des élèves, hétérogénéité et tonalité sociale du
groupe classe, formation et expérience des maîtres, ...) n'apportent qu'une
contribution nette de 2 %, alors que les « effets-maîtres » (différences systé
matiques d'acquisitions d'élèves de caractéristiques données d'une classe à l'autre
dans un contexte logistique contrôlé) comptent pour 13 %. Ainsi, il est plus
important de savoir avec quel maître un enfant est scolarisé que de savoir si cet
élève est français ou étranger, dans une classe de 18 ou de 25 élèves (Mingat et
Richard [1990]). Si l'efficacité des enseignants tient tellement à leur motivation
et à l'énergie qu'ils déploient dans leur travail, il convient de mettre en place des
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