La politique italienne du contrôle de la pollution atmosphérique : limites, acteurs et réseaux des policy - article ; n°1 ; vol.6, pg 86-100
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La politique italienne du contrôle de la pollution atmosphérique : limites, acteurs et réseaux des policy - article ; n°1 ; vol.6, pg 86-100

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Pôle Sud - Année 1997 - Volume 6 - Numéro 1 - Pages 86-100
15 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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Publié le 01 janvier 1997
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Langue Français
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Mme Renata Lizzi
Mme Rosetta Zaccaria
Mr Pierre Valarié
La politique italienne du contrôle de la pollution atmosphérique :
limites, acteurs et réseaux des policy
In: Pôle Sud, N°6 - 1997. pp. 86-100.
Citer ce document / Cite this document :
Lizzi Renata, Zaccaria Rosetta, Valarié Pierre. La politique italienne du contrôle de la pollution atmosphérique : limites, acteurs
et réseaux des policy. In: Pôle Sud, N°6 - 1997. pp. 86-100.
doi : 10.3406/pole.1997.966
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/pole_1262-1676_1997_num_6_1_966politique italienne du contrôle La
de la pollution athmosphérique :
limites, acteurs et réseaux des policy
Par Renata Lizzi
Centre des Analyses des Politiques publiques
de l'Université de Bologne
(Traduit de l'italien par Rosena Zaccaria et Pierre Valarié)
PôUSud№6-Mail997-p.86à 100
L 'objectif de cet essai est de discuter de quelques caractéristiques relevant des politiques ita
liennes de régulation environnementale. Pour ce faire, nous procéderons à travers une brève
reconstruction de la politique du contrôle de la pollution atmosphérique à l'analyse des plus
récents programmes d'intervention contre la pollution urbaine. Nous nous proposons d'analy
ser la politique italienne de contrôle de la pollution au regard de l'ensemble des collectifs
visant, de ce fait, à identifier la configuration du réseau relationnel de la Policy en recourant
à quelques images et concepts fondamentaux de l'analyse des politiques publiques (Issue net
work, policy network, policy community,).
L'hypothèse fondamentale explorée, ici, lyse des processus politico-décisionnels, à
est la non affirmation d'une définition co- travers la description des dynamiques,
revient à reconstruire les liens de cause à partagée de la policy (problèmes, solutions,
effet entre les différentes variables; d'autre stratégies), et l'absence d'acteurs fortement
identifiés rendant flous les contours de la part, l'évaluation des politiques mises en
politique antipollution italienne et instable le œuvre se fonde sur l'estimation des écarts
entre résultats obtenus et objectifs, et sur réseau relationnel entre acteurs. Ce dernier
tend à prendre la configuration d'une issue des propositions de correction possibles
network. Dans les pages qui suivent nous (Regonini, 1989).
Pour ce qui nous concerne, nous priviléproposerons quelques explications plausibles
gierons le premier ordre de problèmes et nous de ces dynamiques, recherchant les causes et
procéderons à la reconstruction du contexte mettant en évidence quelques effets. Dans ce
cadre, le cas italien se présente comme une temporel, des méthodes et des acteurs impli
qués dans la formulation des politiques anti réalité plutôt multicolore et complexe, avec
pollution et de régulation de l'activité et des de profondes différenciations à sa périphérie,
comportements des pollueurs. Nous cherchetout en présentant quelques aspects com
muns importants, en son centre. rons à reconstruire les processus en œuvre
dans la politique environnementale italienne
en mettant en lumière ses éléments dynaPolitiques publiques, politiques
miques (policy making), ses variables structur
environnementales et régulation
elles (policy legacy, liens externes, caractéris
L'étude des politiques publiques affronte tiques de la politique anti pollution, etc.).
deux types de problèmes : d'une part, Nous focaliserons l'analyse sur le concept de
86 de la pollution atmosphérique en Italie Contrôle
network cherchant à reconstruire les réseaux donné ou donnent de cette politique,
de policy qui se sont développés en Italie implicitement ou explicitement (Capáno,
dans ce champ, et ceci parce que leur étude Giuliani, 1996).
permet de dégager les caractéristiques Durant les vingt-cinq dernières années,
les questions environnementales ont importantes d'une policy making qui ne
s'épuise pas dans les seuls aspects institu occupé une place toujours plus grande dans
tionnels de la politique et de l'administrat l'agenda politique des gouvernements de
ion. pays industrialisés, dans l'engagement de
Un troisième ordre de problèmes pos nombreux organismes internationaux, dans
sède une importance particulière. Il s'agit l'attention de l'opinion publique et des
de la définition des policy : que doit-on mass-média, dans le débat et la recherche
entendre quand on parle génériquement de scientifique. La pollution des richesses
politique publique et comment peut-on naturelles a mobilisé des ressources crois
santes — économiques, technologiques, prodélimiter le champ d'enquête quand on
fessionnelles - selon le cours des diverses étudie une politique particulière? La litt
phases de mobilisation environnementa- érature dans ce domaine offre un grand
éventail de propositions, chacune tendant à liste, de l'expansion ou de la crise écono
focaliser l'attention analytique sur une mique (Downs, 1972).
dimension importante au détriment des Au démarrage, dans le cadre des pro
autres. Toute tentative de définir abstrait grammes sectoriels, le problème de la pol
ement les politiques environnementales pré lution atmosphérique a été le premier à
être affronté ', notamment avec les lois- suppose une option en faveur de certains
critères (par exemple l'imputation à un cadre et la réalisation des programmes de
secteur spécifique de l'administration protection environnementale. Les autorités
publique, l'orientation d'un objectif co- compétentes au niveau national et local, de
divisé et/ou normativement établi, etc.), concert avec les organismes internationaux
lesquels peuvent se révéler non satisfaisants et communautaires, ont systématiquement
pour l'analyse de cas concrets ou de pris des décisions et adopté des actions
quelques phases temporelles spécifiques. finalisées visant à la limitation et la réduc
C'est pourquoi l'ensemble des idées, tion de la pollution (atmosphérique,
valeurs, intérêts, structures et actions qui acoustique, hydrologique, du sol, des
influent sur le processus de définition de la milieux de travail, etc.) d'origine indust
policy et qui informent sur leurs développe rielle ou civile.
ments, changent dans le cours du temps et Au plan général, les politiques de régula
de l'espace, suivant des dynamiques qui ne tion environnementale présentent quelques
sont pas toujours linéaires, avec des résutats aspects distinctifs, définis en termes
imprévisibles et des combinaisons spéci d'espace-temps :
— l'importante complexité technico- fiques à chaque cas étudiés. Pour ces rai
sons, il est essentiel de tenir compte de la scientifique des phénomènes affrontés et
des solutions qui peuvent être proposées ; définition que les acteurs, eux-mêmes, ont
87 Pôle Sud №6
— la substantielle incertitude sur les liens fait, la définition des problèmes, la formali
de cause à effet qui informent aussi bien sation des décisions et des alternatives pra
sur l'évolution des phénomènes que sur le ticables sont des processus qui n'arrivent
possible résultat des politiques menées ; pas dans un vacuum d'idées, de convict
— la visibilité des questions environne ions, de connaissances technico-scienti-
mentales et l'absence d'une forte et stable fiques, de professionnalisme et, naturell
constituency pour les politiques connexes ement, d'intérêts, de liens économiques,
(ces facteurs expliquent l'engagement spo- bureaucratico-institutionnels et politiques.
radique des acteurs politiques des partis et À partir des années 70, dans tous les
la mobilisation variable de l'opinion pays occidentaux et industriels, les poli
tiques de régulation environnementales se publique) ;
— l'inévitable interdépendance entre sont intéressées à un nombre croissant
régulateur et régulé, si importante et qui d'activités connexes à divers secteurs de la
explique que les processus de régulation production (industrielles, agricoles, etc.) à
environnementale se développent sur la l'économie et aux services publics en génér
base de rapports d'échange d'informations, al (énergie, transports, planification terri
toriale et urbaine), modifiant — ou se prode négociations sur les objectifs et les stra
posant de le faire - le comportement de tégies, de compromis sur les liens et sur les
éventuels sanctions2. millions de sujets, opérateurs économiques,
Les politiques de contrôle de la pollu citoyens, etc. Les politiques de contrôle de
tion atmosphérique constituent un la pollution atmosphérique ont régulé les
ensemble hétérogène d'interventions de émissions industrielles et civiles, de pol
régulation directe (ordre et contrôle, luants traditionnels et de seconde générat
ion, ainsi que la liberté de circulation et la défense et sanction) et de régulation indi
recte (incitations économiques pour la mobilité privée. Les modes de transport
ont été dirigés, régulés, parfois limités. Au réduction des émissions, éducation et sensi
bilisation en faveur des comportements début des années 90, la question de la pol
lution atmosphérique et acoustique corrects), qui visent à aborder le problème
de la pollution dans ses diverses dimens retrouva une vigueur particulière, notam
ions, et se trouvent mises en œuvre par ment dans le contexte des grandes cités
diverses unités administratives, à différents européennes et italiennes, où la concentra
niveaux du gouvernement. En réalité, les tion quotidienne des activités, des per
sonnes et des automobiles rendent l'envmodalités effectives de la décision et de
l'intervention régulatrice dépendent de ironnement urbain particulièrement sujet à
multiples facteurs, aussi bien dans les des épisodes aigus de pollution. Sur cette
question se développa un important débat contenus de la policy (en termes d'objectifs,
de timing, etc.) que dans les stratégies et les aussi bien au niveau européen que dans les
divers pays membres débouchant sur des instruments de sa mise en œuvre, variables
d'un pays à l'autre et, à l'intérieur d'un programmes d'intervention. La réduction
et/ou le contrôle des émissions, la composi- même pays, d'une région à une autre. En
88 Contrôle de la pollution atmosphérique en Italie
tion des combustibles et l'usage d'équip L'Italie n'est pas caractérisée par quelques
ements plus adéquats occupèrent rapide aspects formels des organisations instit
ment les premières places sur l'agenda poli utionnelles et administratives3. Comme
tique de l'Union européenne, et sur celui nous le verrons un peu plus loin, ses
de nombreux gouvernements des États- aspects distinctifs se réfèrent plutôt : à l'or
membres comme l'Italie. igine médicale de la politique antipollution
et à la persistance de cette composante
même dans les développements organisa-
tionnels et fonctionnels successifs (policy Une brève histoire de la politique
legacy) ; à la prédominance de Y input comitalienne sur le contrôle de la
munautaire dans l'élaboration et dans la
pollution atmosphérique mise à jour des lois et des programmes
d'intervention; aux difficultés de traducEn Italie, comme dans la majeure partie
tion des programmes en termes d'action et des pays occidentaux, les premiers pro
de fonctionnement du système des grammes environnementaux et les inte
contrôles environnementaux ; aux prorventions, au cours des années 60-70,
blèmes de liaison et à l'absence de coordiconcernent surtout le contrôle et la réduc
nation entre les différents niveaux de goution de la pollution atmosphérique.
vernement, entre les acteurs et entre les Quelques-unes des plus importantes lois
secteurs d'intervention ; au manque de environnementales ont été approuvées, des
sinant un cadre général dans lequel les poli développement de structures expertes; à la
faiblesse des rapports entre acteurs régulatiques de régulation environnementales se
développeront avec des dynamiques et des teurs et acteurs régulés.
stratégies différentes selon les pays. Un él
ément ultérieur d'homogénéité des phases Première étape : la loi 615/66 et
de démarrage des politiques environne l'empreinte médicale
mentales nationales tient au fait que les
Initialement, en Italie, le problème envnouvelles missions ont été rattachées à des
ironnemental est perçu sous les traits de systèmes déjà existants (département de
détériorations localisées et sectorielles, et ce l'intérieur, de l'énergie, de santé, etc.). Les
d'autant plus que l'intervention publique pouvoirs et les responsabilités décisionn
est destinée à corriger les seuls aspects els et d'intervention ont donc été distr
pathologiques, graves et visibles. Dans la ibués entre de nombreux acteurs institu
phase de démarrage de la politique envtionnels, centraux et périphériques. Dans
ironnementale italienne, de la moitié des les contextes à spécificité reconnue, des
années 60 à la moitié des années 70, ce agences ad hoc ont été instituées et se sont
vues confier des compétences d'étude, de sont les problèmes de pollution qui acquiè
décision, d'intervention et de régulation rent une certaine visibilité et stimulent les
premières tentatives de riposte, initialement dans le domaine environnemental (Janicke,
de la part des autorités locales 4 et, sous la 1991;Freddi, 1994).
89 Pôle Sud №6
pression de celles-ci, de la part des organes Au cours des années 70, le problème de
nationaux compétents (Lewanski, 1992; la pollution atmosphérique prit des
contours plus définis au niveau périphérBulsei, 1993).
Déjà en 1964, le ministre de la Santé ique, impliquant les autorités locales, les
présentait un projet de loi en matière de structures médicales, les organismes de
pollution atmosphérique, discuté par les contrôle et acteurs contrôlés (ressources
Commissions d'Hygiène et de la Santé du fixes industrielles localisées dans la zone A),
Parlement et du Sénat et approuvé en alors qu'au niveau national la question resta
1966. L'ensemble du processus de formula confinée dans les milieux ministériels dire
tion se développa au sein des commissions. ctement compétents (Santé et Industrie).
Les acteurs importants étaient le ministre C'est au niveau local et dans les régions du
de la Santé, les experts et instituts qui lui Nord industrialisées que l'attention et les
étaient liés (en particulier l'Institut interventions se développèrent au sein des
Supérieur de la Santé, la structure "experte" premiers programmes de policy concernant
du ministère), et le ministre de l'Industrie les mesures généralisées de contrôle des
qui, avec force, défendit les intérêts des émissions, de monitoring et de dépollut
agents économiques les plus visés (les comion, et ce, par l'implantation d'installa
pagnies pétrolières, les grandes entreprises tions et de technologies limitant les émiss
industrielles). Les partis politiques se sont ions, l'épuration, etc. (Bulsei, 1993).
peu intéressés à la discussion, d'autant plus Le processus de définition du problème
que le face-à-face le plus âpre opposa deux et des pollutions connexes au niveau pér
représentants du même parti, mais apparte iphérique fut favorisé, d'une part, par une
nant à deux ministères différents 5. L'atten plus grande proximité et visibilité des effets
tion la plus importante a été consacrée aux de la pollution pour les administrateurs et
aspects procéduro-organisationnels (Dente, les habitants, d'autre part, par les change
1984). Les interventions de régulation ainsi ments intervenus, au cours des années 70,
programmées ne furent appliquées que sur dans le cadre général institutionnel et orga-
quelques territoires du pays (majoritair nisationnel administratif. Le projet de
ement industrialisés et présentant un risque décentralisation régionale, formalisé par le
de pollution), leur réalisation effective DPR 616 de 1977, prévit l'attribution à la
souffrirent de la non identification des Région de quelques compétences impor
structures régulatrices et de contrôle, au tantes en matière environnementale,
niveau central et/ou périphérique. C'est notamment avec la loi 833 de réforme
seulement à partir des années 70 que les sanitaire, approuvée en 1978, instituant un
règlements exécutés favorisèrent la mise en Service Sanitaire National et la création,
action, en indiquant les procédures d'auto sur tout le territoire national, d'unités sani
risation et de contrôle des installations et taires locales (USL) et d'unités multizones
prévoyant la création de Comités Spéciaux de prévention sanitaire et environnement
ale (PMP : presidi multizonali di preven- (CRIA) dans les régions où s'appliquait la
loi6. zione sanitaria e ambientale7). Au niveau
90 Contrôle de la pollution atmosphérique en Italie
périphérique se dessinèrent, donc, les contrôle de la pollution (atmosphérique,
contours d'une politique sectorielle avec ses mais aussi hydrologique, du sol, du littoral
acteurs identifiés, et une distinction des et de la mer, etc.) qui, jusqu'à la fin des
compétences. Le nombre d'acteurs impli années 90, représenteront le bras opéra
qués augmenta (régions, comités régio tionnel du système italien en matière de
prévention et de contrôle environnemental naux, offices sanitaires, unités techniques
de contrôle, pollueurs, autorités locales, et sanitaire8.
etc.) ainsi que les niveaux d'intervention Sans aucun doute, le fait que les PMP
(local, régional, national et aussi communa appartiennent à l'administration sanitaire
et que l'administration environnementale utaire). Pour ces motifs, l'Italie présent
ait, jusque dans les années 70, une réalité se présente encore comme un ensemble
hétérogène et désorganisé de pouvoirs et de de policy extrêmement différenciée au
compétences, ne favorise pas le processus niveau périphérique.
de définition d'une politique antipollution En 1983, est publié le DPCM 28.03.83
environnementalement connotée, ni une en matière de limites maximales d'acceptab
programmation efficace des actions de préilité des concentrations et des expositions
vention et de contrôle. relatives aux polluants dans l'air. Ce décret
À cheval entre les années 70 et 80, qui trouvait son origine directe dans la loi
l'engagement dans le champ environnede réforme sanitaire rétablît les dynamiques
mental des institutions communautaires politico-décisionnelles du passé. Il repré
européennes va en s'intensifiant : sont élasenta un virage normatif très important en
borés les principes et les objectifs généraux, matière de tutelle concernant la pollution
les indications et les directives environneatmosphérique. Déjà à cette occasion, se
mentales, toujours plus nombreuses et sont ressenties les influences du débat euro
concernant des secteurs d'intervention de péen, des indications et des directives com
plus en plus vastes (air, eau, déchets, techmunautaires en la matière, même si elles ne
nologies, produits, etc.). Pour l'Italie, les sont pas explicitement rappelées dans les
incitations et les pressions de la CEE reprétextes de loi.
sentent un stimulant essentiel pour mettre Pour la première fois, donc, en Italie
à jour le cadre normatif du programme sont fixés des standards de qualité de l'air et
national. sont indiqués des modalités d'intervention
homogènes pour tout le territoire national,
mais il manquera, pendant environ une La seconde étape : les incitations de
décennie, la définition des conditions la communauté et la redéfinition
minimales pour concrétiser les indications
du problème
du décret : les réseaux du monitoring ne
fonctionnent que dans peu d'aires urbaines Entre 1985 à 1995, les politiques et les
et que dans les zones industrialisées du problèmes environnementaux vont prendre
Centre-Nord. Ce sont en fait les PMP, des dimensions plus grandes et plus comp
unités fondamentales pour le relevé et le lexes et développent, simultanément, une
91 Pôle Sud №6
très grande spécificité et une interdépen s'ajoute la faiblesse politique, particulièr
dance vis-à-vis des autres problèmes (éc ement marquée en Italie, due à l'absence
onomiques, énergétiques, etc.) et des autres d'une constituency forte et stable, de struc
secteurs de policy. De telles tendances appar tures expertes caractéristiques des divisions
aissent, avec évidence, dans le débat euro du monde environnementaliste (Diani,
péen et dans les politiques antipollution 1988).
élaborées au niveau communautaire. Dans Le MA est né dépourvu de structures
quelques pays européens, en particulier expertes et de relais périphériques propres :
en Allemagne (Bohemer-Christiansen, pour élaborer et réaliser ses programmes, il
doit recourir au support technico-scienti- Weider, 1995), la nécessité de réduire les
niveaux de pollution pousse à mettre en fique et aux unités opérationnelles décentral
discussion, si ce n'est le modèle, au moins isées des autres ministères (de la Santé, de
l'Intérieur, etc.). En particulier, dans le le rythme du développement économique,
à apporter des changements substantiels sous-secteur de la pollution atmosphérique,
l'ISS et quelques centres de recherches dans les produits, dans les processus pro
ductifs, dans la rationalisation de l'usage (CNR, ENEA) continuent à constituer les
des ressources naturelles, et à modifier le principaux referents du MA, même après la
style de vie des citadins. création d'une unité spécifique d'organisa
tion interne (SIAR). Les structures périphéEn Italie, ce sont plus les exigences de
donner cohérence et d'ordonner institu- riques de référence sont celles des USL, des
tionnellement les interventions qui amè pompiers, des différents offices régionaux et
nent à une étape importante du processus provinciaux compétents en la matière 10.
d'institutionnalisation de la politique env C'est seulement à partir des années 90, et
ironnementale. La loi 349/86 crée le grâce au démarrage d'une série de pro
Ministère de l'Environnement (MA), une grammes d'intervention finalisés et financ
és, que commencera à se développer un structure centrale avec un responsable pol
itique qui, dans le cours des premières réseau de relations entre centre et périphér
ie, initialement non systématique et non années, agit pour donner une nouvelle
impulsion au développement de la poli uniforme géographiquement. Sont concer
nés les acteurs régionaux déjà impliqués tique environnementale italienne, dispo
dans l'élaboration des programmes d'intersant pour cela, de substantielles ressources
vention et leur mise en œuvre, notamment financières, préparant de nouveaux instr
uments de programmation, de décision et de les opérations de monitoring. Dans
coordination des politiques régionales et l'ensemble, la nature des rapports, générale
ment formels, ne tend pas vers la collaboralocales. Le MA devient, au moins en théor
tion; elle est souvent conflictuelle et ne ie, le centre d'imputation, au niveau natio
concerne que rarement les aspects substantnal, des intérêts environnementaux. Dans
la réalité, le nouveau ministère naît caracté iels delà policy11.
risé par une faiblesse institutionnelle et Actuellement, les changements qui
organisationnelle9 (Salvia, 1989) à laquelle interviennent sur le front de la pollution
92 Contrôle de la pollution atmosphérique en Italie
atmosphérique sont peu nombreux et concernant de nombreux aspects relatifs à
confirment les dynamiques précédentes : la pollution atmosphérique, dont l'élabora
acceptation des nombreuses directives comtion, encore une fois, ne mûrit pas nationa-
munautaires qui représentent l'input essent lement sur les bancs des députés (partis,
iel. Le processus de mise en œuvre connaît parlement ou commissions parlementaires),
déjà d'importantes difficultés de coordina mais dérive substantiellement d'impulsions
tion entre les différents secteurs de policy, et de pressions communautaires.
entre ministères, entre autorités centrales et À la fin des années 80, comme nous
les multiples acteurs périphériques, entre l'avons déjà fait remarquer, la question de
les niveaux de gouvernement, entre appar la pollution atmosphérique réémerge avec
eils administratifs et unités techniques. force, amorçant un intense débat et mett
Dans cette situation l'extension des ant à l'ordre du jour des institutions comm
domaines et des compétences d'interven unautaires, nationales et locales, des pro
tion régulatrice ne fait que rendre plus pro grammes d'intervention pour réduire et/ou
contrôler les émissions dans les aires blématique et plus lent, voire impossible, la
traduction des programmes et des lois en urbaines. Elle intègre la pollution urbaine,
action. En ce qui concerne les programmes le trafic et la congestion des grandes villes.
pour le contrôle de la pollution, la situa La question commence à être perçue et
débattue dans les commissions communation s'avère particulièrement confuse,
caractérisée par des "procédés administratifs utaires compétentes et dans toute une
insuffisamment cohérents", par "des acteurs série d'assemblées et de congrès nationaux
gestionnaires différenciés" et internationaux. Il en émerge une organiet, surtout, par
l'absence de mécanismes de communicat sation du problème qui définit la pollution
ion et de coordination flexibles et informel atmosphérique comme un ensemble comp
(Salvia, 1989). lexe et étroitement interdépendant avec
Les nouveautés substantielles de la poli les problèmes des pluies acides, de la
tique de l'air sont, par contre, introduites couche d'ozone, etc., non délimitables par
par le DPR 203/88 qui représente une les frontières traditionnelles, sectorielles et
étape fondamentale dans l'acceptation des territoriales des politiques d'intervention,
directives européennes en la matière. Le et qui nécessite surtout des réponses inté
grées et coordonnées par secteur et par décret précise les nouveaux standards de
qualité de l'air concernant une série de pol pays 13.
luants, stabilise des valeurs guides pour la En Italie, aussi, se déroulent des débats
prévention environnementale et sanitaire, et des congrès sur l'environnement urbain,
sur la pollution des grandes aires métropolrévise la norme concernant les émissions des
installations industrielles, et redéfinit, avec itaines, sur les ressources en énergie
propre, sur les moyens et sur les transports clarté, en les modifiant pour partie, la re
sponsabilité et les compétences respectives moins polluants, impliquant différents sec
teurs du monde scientifique et de la du gouvernement central, régional et
local u. Il s'agit d'un procédé innovant recherche (CNR, ENEA, universités), de
93 Pôle Sud №6
l'administration publique centrale et pér mais aussi à celui de quelques administra
iphérique, des services publics de transports tions locales, les ministres Ruffolo (en
(entreprises municipales et services ferro 1991) et Ripa di Meana en (1992) inte
viaires). Certaines associations environne rviennent par le biais d'ordonnances et
mentales {Legambiente en particulier) s'act décrets contenant des mesures d'urgence et
ivent en organisant des campagnes de des interventions exceptionnelles fortement
mobilisation de l'opinion publique, et restrictives pour la circulation automobile,
prennent l'initiative d'informer, sur les pour la production industrielle et pour les
niveaux de la pollution, de nombreuses installations civiles de chauffage, dans le
villes italiennes. Mais en Italie, le problème but de les soumettre à des normes détermi
de la pollution atmosphérique urbaine pré nées dans les aires métropolitaines de très
sente une intensité et une urgence très dif grande dimension 15.
férentes par rapport à la majeure partie des Le processus décisionnel, qui portera à la
autres pays européens (Heidenheimer, alii., publication hâtive de ces ordonnances et
1990). Cette situation apparaît inextric mobilisera peu d'acteurs (le ministre et un
ablement liée à un ensemble d'autres ques groupe de fonctionnaires du SIAR 16),
tions non résolues, comme celles du trafic, déchaîne, aujourd'hui encore, des polé
de la carence des parkings, de l'inefficacité miques et des résistances de la part des syn
et de l'insuffisance des services de trans dicats, des administrateurs locaux, des
ports publics, de l'exiguïté des espaces industriels et des environnementalistes. Le
verts, de la dégradation des centres histo cas du décret de 1992 est bien différent. La
riques et des périphéries 14. Il en dérive un formulation des mesures régulatrices qu'il
mélange explosif de problèmes complexes contient s'ouvre à un nombre élevé de nou
et difficiles de gestion, en confrontation veaux acteurs, puisqu'il y a rencontre entre
avec les interventions sectorielles non coor les fonctionnaires du ministère et représen
données des politiques des transports, de tants des administrations régionales et
municipales des très grandes cités. Les l'énergie, de l'innovation technologique.
À partir de 1991, pour affronter négociations sur le temps et les modalités de
réalisation lient les autorités locales responl'urgence dans différentes cités (Milan en
sables, mais aussi les techniciens et les particulier, mais aussi Rome, Bologne,
experts du domaine sanitaire et des instituTurin, Trente, etc.), il fut nécessaire de
recourir à des dispositions extraordinaires, tions de recherche. Les rapports se réacti
vent avec le ministre de l'Industrie et les à des mesures urgentes et contingentes,
c'est-à-dire des programmes et procédures compagnies pétrolières dans le but de para
pher les accords en matière de composition ordinaires de gouvernement (au niveau
local et central). Mais tout ceci s'est révélé et de distribution des combustibles propres,
insuffisant et inadéquat pour la recherche ainsi que pour augmenter l'action de monit
et la mise en œuvre de solutions crédibles. oring et de contrôle de la pollution. La co
llaboration des PMP et des directeurs Suite à cette nouvelle visibilité du pro
d'autres réseaux de surveillance de la qualité blème, au niveau international et national,
94