La rénovation des derniers taudis de Tôkyô dans le cadre de la prévention des risques sismiques - article ; n°1 ; vol.26, pg 103-125
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Description

Ebisu - Année 2001 - Volume 26 - Numéro 1 - Pages 103-125
Some wards' municipalities of Tokyo have faced for the past 20 years considerable difficulties to implement urban renovation projects in the decayed residential areas that surround the metropolis center. These impoverished local governments often have no option but carrying out TMG's requirements to the letter in order to receive public subsidies, of which basic objective is to widely provide new housing space in these 'under-used' districts. In an attempt to associate local landowners to a smoother and rather autonomous rehabilitation process, the wards' authorities have tended to systematically put in place public relations strategies with disaster prevention as their latest hobby-horse, following the Kobe earthquake. Their success is still to be established.
Certaines municipalités d'arrondissement de Tôkyô sont confrontées depuis une vingtaine d'années à des difficultés considérables pour rénover les zones résidentielles déprimées des quartiers péricentraux. Appauvries, elles n'ont souvent d'autre choix que de suivre à la lettre les recommandations du gouvernement métropolitain de Tôkyô, qui distribue les subventions publiques dans le but d'accroître de façon significative l'offre de logements dans ces zones jugées « sous-utilisées ». Afin d'associer les petits propriétaires locaux à une entreprise de réhabilitation graduelle plus autonome, les autorités d'arrondissement élaborent différentes stratégies de communication dont le dernier cheval de bataille est la prévention des risques sismiques en milieu urbain, faisant suite à la catastrophe de Kôbe. Leur succès reste encore à établir.
23 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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Publié le 01 janvier 2001
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Langue Français
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Exrait

Dorothée Cibla
La rénovation des derniers "taudis" de Tôkyô dans le cadre de la
prévention des risques sismiques
In: Ebisu, N. 26, 2001. pp. 103-125.
Abstract
Some wards' municipalities of Tokyo have faced for the past 20 years considerable difficulties to implement urban renovation
projects in the decayed residential areas that surround the metropolis center. These impoverished local governments often have
no option but carrying out TMG's requirements to the letter in order to receive public subsidies, of which basic objective is to
widely provide new housing space in these 'under-used' districts. In an attempt to associate local landowners to a smoother and
rather autonomous rehabilitation process, the wards' authorities have tended to systematically put in place public relations
strategies with disaster prevention as their latest hobby-horse, following the Kobe earthquake. Their success is still to be
established.
Résumé
Certaines municipalités d'arrondissement de Tôkyô sont confrontées depuis une vingtaine d'années à des difficultés
considérables pour rénover les zones résidentielles déprimées des quartiers péricentraux. Appauvries, elles n'ont souvent d'autre
choix que de suivre à la lettre les recommandations du gouvernement métropolitain de Tôkyô, qui distribue les subventions
publiques dans le but d'accroître de façon significative l'offre de logements dans ces zones jugées « sous-utilisées ». Afin
d'associer les petits propriétaires locaux à une entreprise de réhabilitation graduelle plus autonome, les autorités
d'arrondissement élaborent différentes stratégies de communication dont le dernier cheval de bataille est la prévention des
risques sismiques en milieu urbain, faisant suite à la catastrophe de Kôbe. Leur succès reste encore à établir.
Citer ce document / Cite this document :
Cibla Dorothée. La rénovation des derniers "taudis" de Tôkyô dans le cadre de la prévention des risques sismiques. In: Ebisu,
N. 26, 2001. pp. 103-125.
doi : 10.3406/ebisu.2001.1104
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ebisu_1340-3656_2001_num_26_1_1104LA RENOVATION DES DERNIERS « TAUDIS »
DE TOKYO DANS LE CADRE DE LA PRÉVENTION
DES RISQUES SISMIQUES
Les ambiguïtés d'un discours alarmiste en période de crise1
Dorothée CIBLA
Université Lyon 2
La mise en place de programmes de réhabilitation urbaine (machi-
zukuri ~& £>"3 ' )2 dans de vieux quartiers de la couronne péricentrale < 0
de Tôkyô, où un déclin socio-spatial peut être observé depuis près de
trente ans3, est un thème qui refait surface depuis le début de la
décennie 1990. Espaces marginaux volontiers oubliés dans la
redistribution des richesses durant les années de la « bulle »4, ces zones
de Y inner city de Tôkyô semblent être devenues l'objet d'intérêt des
investisseurs, tant privés qu'institutionnels, qui célèbrent désormais
leurs qualités centrales.
1 Cet article est la forme remaniée d'une communication donnée à Lahti
(Finlande) en août 2000, lors du 9eme colloque international de l'EAJS (European
Association for Japanese Studies), session Urban and Environmental Studies.
2 Le sens littéral de machi-zukuri est « construction de ville » ; ne se limitant
pas à un aménagement spatial, les travaux sont censés favoriser l'épanouissement de
la collectivité dans des zones fragilisées.
3 Celui-ci peut sembler analogue aux problèmes d'inner city observés dans
certaines métropoles anglo-saxonnes et qui se traduiraient par un vieillissement du
tissu urbain faute d'investissements, mais également par une perte de dynamisme de
la structure sociale, impliquant à terme la concentration de populations défavorisées
dans un environnement urbain où commerces et activités économiques périclitent.
4 Période de spéculation foncière et financière de la deuxième moitié des
années 1980.
EBISU 26, Printemps-été 2001, Maison Franco-japonaise, Tôkyô, p. 103-125. CIBLA EBISU 26 DOROTHÉE
Les arrondissements5 de la capitale abritant ces quartiers dégradés
sont dans une situation bien délicate puisqu'ils doivent répondre aux
exigences de la Préfecture de Tôkyô (ou TMG)6 qui cherche à
promouvoir une rénovation sans précédent de leur tissu urbain par la
production intensive de logements, conformément à une politique de
« redynamisation des centres urbains ». Or les mairies
d'arrondissement, aux prises avec de complexes dynamiques socio-
économiques locales, sont confrontées à l'insuffisante collaboration
des petits propriétaires, dans un contexte politico-culturel caractérisé
par un fort consensus social et une prévalence de la propriété foncière.
Leur marge de manœuvre est également limitée du fait de
l'assouplissement graduel des règles de planification urbaine mis en
œuvre depuis le début des années 1980 par l'État pour faciliter une
privatisation progressive de l'urbanisme.
Les mairies des arrondissements concernés, qui sont par ailleurs
dans une situation financière critique, n'ont souvent d'autre choix
que de suivre à la lettre les directives préfectorales et gouvernementales
pour bénéficier de subventions publiques. Dans la majeure partie des
cas, on peut effectivement observer une implication croissante du
TMG dans les projets locaux de rénovation urbaine. Ces derniers ont
d'ailleurs été intensifiés depuis que de nouvelles priorités en matière
de prévention des risques sismiques en ville (basai toshi-zukuri
Pft&fPffro* < *) ) ont été définies en 1997, suite à la catastrophe de
Kôbe. Cela signifie-t-il pour autant que de nombreux projets de machi-
zukuri, qui n'ont jusqu'à présent jamais été vraiment couronnés de
succès, vont être enfin réalisés ? Cette promotion officielle de la
prévention des risques sismiques va-t-elle susciter une planification
urbaine concertée et de portée véritablement globale, ou seulement
permettre de légitimer la résorption au coup par coup des dernières
poches de vétusté de la capitale ?
Après avoir présenté les différents enjeux entourant la rénovation
dans les quartiers vétustés, nous décrirons, suite à un travail d'enquête
mené sur le terrain depuis 1994, doublé d'une analyse des brochures
destinées au public et publiées par les responsables des projets de
5 ku \K. Tôkyô comprend 23 arrondissements administrés par des maires,
dotés de pouvoir en matière de planification urbaine.
6 Tokyo Metropolitan Government ou Tôkyô-to ^j£f 1$. La préfecture de Tôkyô,
administrée par un préfet élu au suffrage universel, exerce ses prérogatives sur les 23
arrondissements de Tôkyô, ainsi que sur 32 villes et 8 villages de la zone de Tama et
de l'archipel d'Izu.
104 RÉNOVATION DES DERNIERS « TAUDIS » DE TÔKYÔ LA
machi-zukuri, la situation d'une zone présentée comme l'archétype du
« quartier problématique » dans les diverses études de cas effectuées
par des auteurs japonais. Contrairement à la position généralement
adoptée dans les travaux, notre analyse ne portera pas sur les
caractéristiques physiques des quartiers mais sur l'attitude de la société
locale (propriétaires-occupants, associations d'habitants et de
commerçants) face aux objectifs de rénovation, ainsi que les stratégies
de communication déployées par la mairie d'arrondissement7 pour
promouvoir leurs projets de réhabilitation.
Les objectifs officiels de la prévention des risques sismiques.
Un certain nombre d'études consacrées au séisme de Kôbe ont
abouti à ce constat accablant : près de 80% des victimes auraient été
ensevelies sous les décombres d'habitations en état de délabrement
avancé, situées dans des faubourgs ouvriers, abritant des minorités8
et qui n'avaient jamais fait l'objet d'une politique de réhabilitation
urbaine conséquente, bien qu'étant situés au pourtour immédiat des
quartiers centraux. Une situation de laisser-faire similaire peut être
observée dans la plupart des métropoles japonaises ; elle résulte de la
conjonction de facteurs aussi bien économiques (crise des finances
publiques) que physiques (rapports de propriété complexes et
parcellaire morcelé), mais très vraisemblablement aussi d'une volonté
politique : donner priorité aux investissements dans les quartiers
d'affaires du centre-ville, tout en conservant les zones abritant une
main-d'œuvre sous-qualifiée encore nécessaire en milieu urbain,
notamment pendant les années de la « bulle ». Sans pour autant
reconnaître leur lourde responsabilité dans cette géographie ultra-
différenciée des dommages liés aux séismes, les faiseurs de ville ont
été amenés à promouvoir une nouvelle approche urbanistique : les
problèmes à1 inner city ne se manifestent pas uniquement par un déclin
physique et ne peuvent donc être résolus par la simple amélioration
au coup par coup de l'environnement résidentiel.
7 Employés à la Régie d'Urbanisme de l'arrondissement de Toshima HH ;
fonctionnaires des services d'urbanisme de la mairie.
8 En particulier, Coréens du Japon et descendants des parias japonais
(hisabetsu burakuminfâTÊ'ïïlffîfêR.).
105 DOROTHÉE CIBLA EBISU 26
Cette approche, soutenue par de nombreuses recherches publiées
depuis près de cinq années au Japon9, ne tend pas seulement à
stigmatiser plus que de raison ces zones marginales aux yeux
d'investisseurs éventuels. Elle défend également l'idée selon laquelle
leur rénovation est devenue un enjeu de salubrité publique qui
transcende les prérogatives des collectivités locales. Pour preuve, le
message à caractère catastrophiste délivré par la « Carte des Dangers
liés aux Sinistres à Tôkyô » établie par le TMG (1998) et présentée
dans nombre de publications à destination du public. Elle permet
d'estimer de façon très détaillée (échelle du bloc urbain ou chôme) le
degré de dégât en cas de catastrophe naturelle, classé en quatre
catégories : probabilité d'effondrement des bâtiments, risques
d'incendie, pertes humaines, difficultés en cas d'évacuation. Le fait
que ces catégories tiennent essentiellement compte de facteurs
physiques comme l'âge et la densité des constructions ou encore la
nature des terrains, répond vraisemblablement à un souci de rigueur
scientifique. Toutefois, ce document suscite quelques interrogations :
pourquoi ne signale-t-on pas les risques encourus dans les nombreux
passages souterrains dont les sorties de secours sont notoirement
insuffisantes, ou encore le fait qu'une proportion non négligeable des
autoroutes urbaines soit en voie de vétusté avancée ?
Le « niveau de risque global » (sôgô kiken-do It n^fei^S) est
également évalué en tenant compte des densités de population
nocturne et non pas diurne : or, les quartiers d'affaires centraux, certes
vidés de leur population résidente, accueillent quotidiennement
plusieurs dizaines de milliers d'employés, ce qui implique forcément
un risque humain considérable. Les zones résidentielles vieillies, aux
densités démographiques élevées, sont ainsi sans surprise considérées
comme étant les plus dangereuses de la capitale, au même titre que la
majeure partie des quartiers industriels de la Ville basse10 qui avait
été presque entièrement dévastée lors du séisme de 1923. Cette
estimation des risques est en définitive présentée comme si le prochain
9 Pour une synthèse des recherches les plus récentes, voir Nihon Toshi
Keikaku Gakkai (1999).
10 Shitamachi TW ; à Edo, quartiers des marchands et artisans s'étendant à
l'est du Palais shogunal dans l'estuaire de la rivière Sumida, qui se sont imposés à
partir de Meiji (1868) comme le centre névralgique de Tôkyô. Sous l'ère Taishô, la
« nouvelle shitamachi » (shin-shitamachi frTHT) s'est développée le long des rives de la
Sumida au nord et à l'est, accueillant peu à peu la majorité des implantations
industrielles, les quartiers d'habitat ouvrier, ainsi que les principaux taudis de la
capitale.
106 RÉNOVATION DES DERNIERS « TAUDIS » DE TÔKYÔ LA
séisme du Tôkai M:M allait nécessairement faucher Tôkyô dans son
sommeil, et ce conformément au modèle de Kôbe11.
Ce n'est bien entendu pas la première fois que les objectifs de
rénovation urbaine sont justifiés par un discours de prévention des
sinistres12, mais l'intervention « providentielle » du séisme de Kôbe
en 1995 pourrait bien avoir eu pour effet d'accélérer les projets de
machi-zukuri dont la réalisation est en attente depuis près de quinze
ans dans la capitale. En l'occurrence, vingt-cinq « zones à forte
concentration de bâtiments en bois »L\ qui correspondent grosso modo
aux zones à haut risque énoncées plus haut, avaient été désignées
depuis le début des années 1980 par le TMG comme nécessitant une
rénovation intégrale. Les objectifs à l'époque consistaient à rentabiliser
l'utilisation de ces terrains disposant d'une bonne accessibilité et
abritant une large réserve foncière « sous-utilisée », dans le but
d'accroître l'offre de logements destinés à une nouvelle couche de
métropolitains en quête de localisation centrale. Ces objectifs
demeurent inchangés et ont même été réaffirmés par le ministère de
la Construction en février 1997, leur nécessité étant cependant plus
franchement accentuée dans le climat d'urgence de l'après-Kôbe.
Le TMG a adopté un discours similaire en lançant son propre
« plan pour la promotion d'un urbanisme anti-sismique »14 promulgué,
également en février 1997, dans le but d'accélérer la réhabilitation des
quartiers dégradés de la capitale. Bien que la localisation et la nature
des travaux aient été plus précisément définies, peu de changements
sont observés en la matière : les financements viennent toujours de
l'État et du TMG, la réalisation des travaux étant à la charge des
arrondissements concernés. Le TMG semble pourtant enclin à
s'impliquer davantage dans au moins 3 des 25 zones qui doivent faire
l'objet de travaux de remembrement urbain public (tochi kukaku seiri
jigyô ±Ml\KW1ÊM^M)15 dont la nature autoritaire n'est plus à
démontrer, la raison évoquée étant que « les résultats des
11 Le séisme de Kôbe s'est produit le 17 janvier 1995 à 5h46 du matin. S'il
avait eu lieu 2 à 3 heures plus tard dans la matinée (heures de pointe des transports
urbains), le nombre de victimes aurait été considérablement plus élevé.
12 Paul Waley (1997).
13 Mokuzô jûtaku misshû shigaichi ^jiiE^e^
14 Basai toshi-zukuri suishin keikaku WXMIft^ <
15 Redistribution des terrains entre les différents propriétaires d'un périmètre
visant à garantir une meilleure adéquation du parcellaire à l'usage du terrain
{cf. note 23).
107 DOROTHÉE CIBLA EBISU 26
arrondissements concernés ne sont pas assez satisfaisants »16. Le TMG
aurait ainsi rompu avec une attitude qui consistait jusqu'à présent à
renvoyer les municipalités à leur autonomie quand les projets n'étaient
pas rentables.
La rénovation des quartiers dégradés : un véritable casse-tête local
Les quartiers concernés par le plan pour la promotion d'un
urbanisme anti-sismique abritent près de 15% de la population de la
capitale ; ils s'étendent dans 19 des 23 arrondissements de Tôkyô et
couvrent une superficie d'un peu plus de 6000 hectares (soit environ
10% de la totale ; cf. carte 1). Ils sont caractérisés par une
forte proportion de bâtiments en bois (plus de 70%) et de constructions
« en voie de vétusté avancée »17 (plus de 30%), dont l'ignifugation est
par ailleurs insuffisante : en moyenne, seulement 38% des habitations
en bois seraient recouvertes d'un enduit anti-incendie18. Conformément
à la carte des dangers liés aux sinistres, ces périmètres sont classés
aux rangs 4 et 5 sur l'« échelle des risques »... qui en compte 5.
Ces zones sont majoritairement situées au pourtour immédiat
des quartiers centraux de Tôkyô. Elles correspondent à l'ancienne
« ceinture des chambres locatives en bois » (mokuchin apâto beruto chitai
~Jf-%T s^~ Y SOV h J&w) qui commença à apparaître de part et d'autre
de la boucle ferroviaire Yamanote aux lendemains du séisme de 1923,
et dont le développement chaotique19 s'est accéléré pendant les années
de Haute Croissance (1955-1973). Ces espaces densément bâtis sont
généralement décrits comme faisant partie intégrante de Yinner city
de Tôkyô20 : ils concentrent en effet un certain nombre de problèmes
sociaux et physiques21 qui sont loin de faciliter la réalisation des projets
16 « To shutai de kukakn seiri jigyô : basai men no kyôka isogu
mm : R*&ffiW&ffc.t.<*, Nihon Keizai shinbun B #fêfëiBfM, 20 mai 1997. Les ku de
Toshima, Kita et Arakawa sont les principaux cités dans l'article.
17 Rôkyûka shita tatemono ^fôffclLfcïÉ'fê/. Selon une définition (discutable)
des pouvoirs publics, il s'agit des bâtiments en bois dont la construction remonte à
plus de 16 années.
18 D'après le rapport du TMG (1997 b).
19 Ishida Yorifusa (1987).
20 Nakabayashi Itsuka (1983).
21Itsuka (1997).
108 RÉNOVATION DES DERNIERS « TAUDIS » DE TÔKYÔ LA
Quartiers concernes par le "Plan pour la Promotion cf un Urbanisme Anti-Sismique"
Zones a forte
concentration de
bâtiments en bois
Arrondissements
Carte 1 : Quartiers concernés par le « Plan pour la promotion d'un urbanisme
anti-sismique » ; selon le TMG (1997 b).
109 CIBLA EBISU 26 DOROTHÉE
de réhabilitation urbaine, surtout quand le processus repose en grande
partie sur la participation active des habitants des périmètres concernés.
Ces quartiers partagent grosso modo trois grandes
caractéristiques :
(1) Ils présentent un extrême morcellement des parcelles, résultant
de l'emboîtement des statuts de propriété (« droit de fonds », « droit
au bail foncier » et « droit au bail immobilier »22) et des effets de
l'impôt sur les successions23, qui pénalise la constitution de grandes
emprises foncières. La procédure du remembrement urbain est elle-
même difficilement envisageable dans ces espaces où se serrent de
nombreuses parcelles exiguës24.
(2) La réalisation des programmes de machi-zukuri, qui requièrent
une forte base communautaire locale, est handicapée par la faiblesse
des relations de voisinage en raison d'une importante mobilité
résidentielle dans ces faubourgs traditionnellement voués à l'accueil
des ménages en transit. Il apparaît également difficile d'y favoriser
l'émergence d'une perception sur le long terme en raison du
vieillissement sensible des propriétaire-occupants, souvent isolés et
dont l'habitation représente dans bien des cas la seule fortune.
(3) Une proportion croissante des habitants de ces périmètres,
très modestes (cf. Tableau 1), n'est pas en mesure de se déplacer
pendant la durée des travaux. Or, les collectivités locales ne peuvent
leur garantir un relogement à l'issue de la rénovation, les (rares)
logements publics étant déjà saturés dans Tôkyô. Certaines mairies
ont néanmoins commencé à fournir des logements sociaux à cet effet,
mais cette offre s'adresse en priorité aux personnes âgées et ne répond
pas à la totalité des besoins.
Les arrondissements font donc face à d'insurmontables difficultés
pour réaliser leurs objectifs de réhabilitation depuis le lancement des
programmes de machi-zukuri au début de la décennie 1980.
L'aménagement des zones les plus délabrées s'est souvent soldé par
la réalisation de « parcs de poche » (poketto pâku ^^ 7 h • s*— $) ou
Respectivement sokochiken l^itfett, shakuchiken ffifeUi et shakkachiken
23 Qui contraint les héritiers à diviser le terrain en plusieurs parcelles dont
l'une est destinée à la vente.
24 Bien qu'étant généralement préconisée pour faciliter les opérations
d'urbanisme dans ces espaces au parcellaire morcelé, la procédure du remembrement
implique à terme une diminution de 20 à 40% de la superficie de parcelles, les
surfaces prélevées étant utilisées pour élargir le réseau viaire.
110 RÉNOVATION DES DERNIERS « TAUDIS » DE TÔKYÔ LA
de « placettes d'aménités » (ameniti kohiroba 7 * ~t -r /hJu^) sur les
rares terrains qui avaient pu être acquis par les collectivités locales.
1975 1980 1983 1987 1991
Tôkyô 23 ku** 100 100 100 100 100
(arrondissements ou ku)
Centre d'affaires 124,4 126,5 126,5 143,8 197,6
(Minato, Chûô, Chiyoda)
Centres satellites (Shinjuku, 106,4 107 108,6 113,9 124,4
Shibuya, Toshima, Bunkyô)
Péricentres Est 89,3 85,2 86,5 84,9 83,7
(Taito, Sumida, Arakawa)
Péricentres Sud (Shinagawa, Ota) 94,1 94,1 95,4 96,3 98,8
Ceinture extérieure Nord 93,4 94,1 93,3 92,2 85,5
(Kita, Itabashi, Nerima)
Ceinture extérieure Est (Kôtô, 86,3 83 82,4 81,3 74,5
Adachi, Katsushika, Edogawa)
Ceinture extérieure Ouest (Meguro, 110,5 11,7 111,5 112,1 118,1
Setagaya, Nakano, Suginami)
Ecart hauts revenus / bas revenus 38,1 43,5 44,1 62,5 123,1
Tableau 1 : Différences de revenus* par zones à Tôkyô (de 1975 à 1991?5
* Calculs basés sur le montant de l'impôt sur les contribuables.
** Revenu moyen des 23 ku de Tôkyô = indice 100.
La différence de revenus entre les quartiers centraux (centre des affaires et
centres satellites) et les espaces péricentraux (péricentres Est, ceinture
extérieure Est et Nord), où l'on trouve une grande proportion de logements
locatifs en bois, n'a cessé de s'accroître depuis le milieu des années 1970.
25 D'après Sonobe Masahisa, « Is Tôkyô Becoming a Polarizing City ? »,
polycopié présenté lors du Global Cities Meeting, 1994, SSRC, New York, pp. 1-15. Cité
par Nishiyama Shihô (1997).
111

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