Liberté de l information - Etude juridique comparative
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Liberté de l’information Étude juridique comparative par Toby Mendel Deuxième édition, révisée et mise à jour - ii - L’importance du droit à l’information ou du droit de savoir est un refrain de plus en plus constamment repris par les praticiens du développement, la société civile, les universitaires, les médias et les gouvernements. Qu’est-ce que ce droit, est-ce réellement un droit et comment les gouvernements ont-ils cherché à lui donner effet ? Telles sont quelques-unes des questions auxquelles cet ouvrage cherche à répondre, en offrant un compte rendu accessible des lois et de la pratique concernant la liberté de l’information et une analyse de ce qui marche et pourquoi. « La libre circulation de l’information et des idées est au cœur de la notion même de démocratie et est indispensable au respect effectif des droits de l’homme… Essentiel pour garantir dans la pratique une libre circulation de l’information et des idées est le principe que les organes publics détiennent l’information non pas pour eux-mêmes mais pour le public ». Extrait de la préface d’Abdul Waheed Khan Sous-Directeur général pour la communication et l’information UNESCO Toby Mendel est le Law Programme Director d’ARTICLE 19, Campagne mondiale pour la liberté d’expression, ONG internationale des droits de l’homme basée à Londres, poste qu’il occupe depuis une dizaine d’années. À ce titre, il a beaucoup travaillé sur les questions de liberté d’expression et de droit à ...

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Langue Français

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Liberté de l’information
Étude juridique comparative
par Toby Mendel
Deuxième édition, révisée et mise à jour - ii -
L’importance du droit à l’information ou du droit de savoir est un refrain de plus en plus
constamment repris par les praticiens du développement, la société civile, les universitaires, les
médias et les gouvernements. Qu’est-ce que ce droit, est-ce réellement un droit et comment les
gouvernements ont-ils cherché à lui donner effet ? Telles sont quelques-unes des questions
auxquelles cet ouvrage cherche à répondre, en offrant un compte rendu accessible des lois et de la
pratique concernant la liberté de l’information et une analyse de ce qui marche et pourquoi.
« La libre circulation de l’information et des idées est au cœur de la notion même de démocratie et
est indispensable au respect effectif des droits de l’homme… Essentiel pour garantir dans la
pratique une libre circulation de l’information et des idées est le principe que les organes publics
détiennent l’information non pas pour eux-mêmes mais pour le public ».
Extrait de la préface d’Abdul Waheed Khan
Sous-Directeur général pour la communication et l’information
UNESCO

Toby Mendel est le Law Programme Director d’ARTICLE 19, Campagne mondiale pour la liberté
d’expression, ONG internationale des droits de l’homme basée à Londres, poste qu’il occupe depuis
une dizaine d’années. À ce titre, il a beaucoup travaillé sur les questions de liberté d’expression et
de droit à l’information en Asie, en Afrique, en Europe, au Moyen-Orient et en Amérique latine,
organisant des séminaires de formation, critiquant les lois, saisissant à la fois les organes nationaux
et les organes internationaux, conseillant les ONG et les gouvernements, et même travaillant avec
des fonctionnaires pour élaborer des projets de loi sur le droit à l’information. Outre sa
collaboration avec ARTICLE 19, il fait bénéficier de son expertise sur ces questions un large
éventail d’acteurs, dont la Banque mondiale, divers organes de l’ONU et autres organes
intergouvernementaux ainsi que de nombreuses ONG. Avant d’entrer à ARTICLE 19, Toby Mendel
a travaillé dans les domaines des droits de l’homme et du développement international, entre autres
comme consultant principal pour les droits de l’homme à Oxfam Canada et comme analyste des
politiques en matière de droits de l’homme à l’Agence canadienne de développement international
(ACDI).
Toby Mendel a beaucoup publié, contribuant à de nombreuses publications d’ARTICLE 19,
notamment. Il est entre autres l’auteur des publications d’ARTICLE 19 intitulées The Public’s Right
to Know: Principles on Freedom of Information Legislation et A Model Freedom of Information
Law. Le présent ouvrage est le second ouvrage de M. Mendel publié par l’UNESCO, le premier
étant Public Service Broadcasting: A Comparative Legal Survey. Les travaux qu’il a publiés
couvrent un large éventail de questions concernant la liberté d’expression, entre autres la
radiodiffusion, les droits de communication, la diffamation, le droit à l’information, les droits de
l’enfant, la radiodiffusion de service public et les fausses nouvelles. Il est titulaire d’un BA avec
mention en mathématiques de l’Université McGill et d’un LLB (droit) avec mention très bien de
l’Université Dalhousie. - iii -
Remerciements
Je voudrais remercier les personnes suivantes, qui ont toutes formulé des commentaires précieux sur
divers chapitres de cet ouvrage : David Banisar, directeur adjoint, Privacy International, Londres ;
Javier Casas, directeur du service juridique, Instituto Prensa y Sociedad (IPYS), Pérou ; Mukelani
Dimba, vice-président, Open Democracy Advice Centre (ODAC), Afrique du Sud ; Maurice
Frankel, directeur, Campaign for Freedom of Information, Royaume-Uni ; Carolyn Gomes,
directrice exécutive, Jamaicans for Justice ; Rashid Hadjili, directeur, Institut des droits des médias,
Azerbaïdjan ; Helena Jäderbloom, présidente du Groupe de spécialistes sur l’accès aux documents
publics (DH-S-AC) du Conseil de l’Europe et juge à la Cour d’appel administrative de Stockholm,
Suède ; Alexander Kashumov, chef de l’équipe juridique du Programme d’accès à l’information,
Bulgarie ; Maria Lisitsyna, présidente du groupe des droits de l’homme des jeunes, Kirghizistan ;
Laura Neuman, Access to Information Project Manager, Assistant Director, Americas Program, The
Carter Center ; Issa Luna Pla, directrice, Centro Transparencia, Mexique ; Miguel Pulido,
coordonnateur, FUNDAR, Mexique ; Lawrence Repeta, professeur, École de droit d’Omiya, Japon ;
Daniel Simons, juriste, ARTICLE 19 ; Shekhar Singh, Campagne nationale pour le droit des
personnes à l’information, Inde ; Thomas M. Susman, partenaire, Ropes & Gray LLP, États-Unis ;
et Patrick Tumwine, chargé du plaidoyer, de l’information et de la recherche, HURINET, Ouganda.
Je voudrais aussi remercier l’UNESCO de m’avoir encouragé et aidé à produire cette deuxième
édition de mon ouvrage, et exprimer une particulière reconnaissance à M. Wijayananda Jayaweera,
directeur de la Division du développement de la communication de l’UNESCO, qui a inspiré la
première édition.
Je voudrais dédier cet ouvrage à mon épouse Lilani et à mes trois fils, Caleb, Nathan et Ilan, qui
m’apportent constamment soutien et encouragements dans mon travail, ainsi qu’un délassement
bienvenu lors des périodes de pause. - iv -
L’auteur est responsable du choix et de la présentation des faits contenus dans le présent ouvrage et
des opinions qui y sont exprimées, lesquelles ne sont pas nécessairement celles de l’UNESCO et
n’engagent pas l’Organisation. Les appellations employées dans cette publication et la présentation
des données qui y figurent n’impliquent de la part de l’UNESCO aucune prise de position quant au
statut juridique des pays, territoires, villes ou zones, ou de leurs autorités, ni quant au tracé de leurs
frontières ou limites.

Publié en 2008 par l’Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture/
Secteur de la communication et de l’information/Division de la liberté d’expression, de la
démocratie et de la paix (contacts : Mogens Schmidt, sous-directeur général adjoint pour la
communication et l’information, m.schmidt@unesco.org ; Andrea Cairola, a.cairola@unesco.org ;
1 rue Miollis, 75015 Paris, France).
La version PDF intégrale du présent ouvrage ainsi que des matériels de référence additionnels
et des lois sur la liberté de l’information peuvent être téléchargés à l’adresse
www.unesco.org/webworld/en/foi.
©UNESCO
CI-2007/WS/15 - CLD 2302.7 - v -
Table des matières
Préface........................................................................................................................................1
Introduction...............................................................................................................................3
Normes et tendances internationales.......................................................................................7
L’Organisation des Nations Unies...........................................................................................7
Normes régionales...................................................................................................................10
Organisation des États américains ...................................................................................10
Conseil de l’Europe..........................................................................................................11
Union africaine.................................................................................................................12
Le Commonwealth..13
Jurisprudence internationale.................................................................................................14
Cour interaméricaine des droits de l’homme ...................................................................14
Cour européenne des droits de l’homme..........................................................................15
Information dans des domaines particuliers ........................................................................17
Information sur l’environnement .....................................................................................17 ation sur les droits de l’homme.............................................................................19
Le droit à la participation politique..................................................................................20
La lutte contre la corruption.............................................................................................21
Développements nationaux.....................................................................................................22
Interprétation constitutionnelle ........................................................................................22
Dispositions constitutionnelles spécifiques .....................................................................23
Législation sur le droit à l’information ............................................................................24
Organisations intergouvernementales...................................................................................24
Caractéristiques d’un régime du droit à l’information.......................................................28
PRINCIPE 1. DIVULGATION MAXIMALE ................................................................30
La législation sur la liberté de l’information doit être guidée par le principe
de divulgation maximale.........................................................................................30
PRINCIPE 2. OBLIGATION DE PUBLIER ..................................................................32
Les organes publics devraient avoir l’obligation de publier
les informations clés................................................................................................32
PRINCIPE 3. PROMOTION D’UNE GOUVERNANCE OUVERTE...........................33
Les organes publics doivent promouvoir activement la gouvernance ouverte .......33
PRINCIPE 4. PORTÉE LIMITÉE DES EXCEPTIONS.................................................34
Les exceptions devraient être clairement et étroitement définies et sujettes
à des tests stricts du « préjudice » et de l’« intérêt public »....................................34
PRINCIPE 5. PROCESSUS DESTINÉS À FACILITER L’ACCÈS..............................37
Les demandes d’information devraient être traitées rapidement
et équitablement et les refus éventuels devraient pouvoir faire l’objet
d’un examen indépendant .......................................................................................37
PRINCIPE 6. FRAIS .......................................................................................................39
Les individus ne devraient pas être dissuadés de présenter des demandes
d’information par des frais excessifs ......................................................................39 - vi -
PRINCIPE 7. DES RÉUNIONS OUVERTES ................................................................39
Les réunions des organes publics devraient être ouvertes au public.......................39
PRINCIPE 8. LA DIVULGATION DOIT PRIMER ......................................................40
Les lois qui sont incompatibles avec le principe de divulgation maximale
devraient être amendées ou abrogées......................................................................40
PRINCIPE 9. PROTECTION DES LANCEURS D’ALERTE.......................................41
Les personnes qui rendent publiques des informations sur les comportements
illicites - les lanceurs d’alerte - doivent être protégées...........................................41
Azerbaïdjan .............................................................................................................................43
Introduction......................................................................................................................43
Droit d’accès ....................................................................................................................43
Garanties procédurales.....................................................................................................44
Obligation de publier .......................................................................................................46
Exceptions........................................................................................................................47
Recours.............................................................................................................................50
Sanctions et mesures de protection ..................................................................................51
Mesures promotionnelles .................................................................................................52
Bulgarie....................................................................................................................................52
Introduction......................................................................................................................52
Droit d’accès ....................................................................................................................53
Garanties procédurales.....................................................................................................53
Obligation de publier55
Exceptions...55
Recours.............................................................................................................................56
Sanctions et mesures de protection ..................................................................................57
Mesures de promotionnelles ............................................................................................57
Inde...........................................................................................................................................57
Introduction...57
Droit d’accès ....................................................................................................................58
Garanties procédurales.....................................................................................................59
Obligation de publier .......................................................................................................60
Exceptions........................................................................................................................61 .....63
Sanctions et mesures de protection ..................................................................................65
Mesures promotionnelles .................................................................................................65
Jamaïque..................................................................................................................................66
Introduction......................................................................................................................66
Droit d’accès ....................................................................................................................67
Garanties procédurales68
Obligation de publier .......................................................................................................70
Exceptions........................................................................................................................70
Recours.............................................................................................................................72
Sanctions et mesures de protection ..................................................................................73
Mesures promotionnelles .................................................................................................73
Japon ........................................................................................................................................74
Introduction......................................................................................................................74
Droit d’accès ....................................................................................................................74 - vii -
Garanties procédurales.....................................................................................................75
Obligation de publier .......................................................................................................77
Exceptions........................................................................................................................77
Recours.............................................................................................................................78
Sanctions et mesures de protection ..................................................................................79
Mesures promotionnelles .................................................................................................80
Kirghizistan .............................................................................................................................80
Introduction...80
Droit d’accès ....................................................................................................................81
Garanties procédurales.....................................................................................................82
Obligation de publier84
Exceptions...85
Recours.............................................................................................................................86
Sanctions et mesures de protection ..................................................................................87
Mesures promotionnelles .................................................................................................87
Mexique....................................................................................................................................87
Introduction...87
Droit d’accès ....................................................................................................................88
Garanties procédurales.....................................................................................................90
Obligation de publier .......................................................................................................91
Exceptions........................................................................................................................92 .....94
Sanctions et mesures de protection ..................................................................................95
Mesures promotionnelles .................................................................................................95
Pérou ........................................................................................................................................96
Introduction......................................................................................................................96
Droit d’accès..96
Garanties procédurales97
Obligation de publier .......................................................................................................98
Exceptions........................................................................................................................99
Recours...........................................................................................................................101
Sanctions et mesures de protection ................................................................................102
Mesures promotionnelles ...............................................................................................102
Afrique du Sud ......................................................................................................................103
Introduction....................................................................................................................103
Droit d’accès ..................................................................................................................103
Garanties procédurales...................................................................................................104
Obligation de publier .....................................................................................................106
Exceptions.107
Recours...........................................................................................................................109
Sanctions et mesures de protection ................................................................................110
Mesures promotionnelles ...............................................................................................110
Suède ......................................................................................................................................111
Introduction.111
Droit d’accès112
Garanties procédurales...................................................................................................114
Obligation de publier .....................................................................................................115 - viii -
Exceptions......................................................................................................................116
Recours...........................................................................................................................117
Sanctions et mesures de protection ................................................................................117
Mesures promotionnelles ...............................................................................................117
Thaïlande ...............................................................................................................................118
Introduction....................................................................................................................118
Droit d’accès ..................................................................................................................118
Garanties procédurales...................................................................................................119
Obligation de publier .....................................................................................................120
Exceptions......................................................................................................................121 ...122
Sanctions et mesures de protection ................................................................................123
Mesures promotionnelles ...............................................................................................123
Ouganda.................................................................................................................................123
Introduction....................................................................................................................123
Droit d’accès124
Garanties procédurales125
Obligation de publier .....................................................................................................127
Exceptions......................................................................................................................128
Recours...........................................................................................................................130
Sanctions et mesures de protection ................................................................................131
Mesures promotionnelles131
Royaume-Uni.........................................................................................................................132
Introduction....................................................................................................................132
Droit d’accès ..................................................................................................................133
Garanties procédurales...................................................................................................134
Obligation de publier136
Exceptions.136
Recours...........................................................................................................................139
Sanctions et mesures de protection ................................................................................140
Mesures promotionnelles ...............................................................................................141
États-Unis...............................................................................................................................141
Introduction.141
Droit d’accès ..................................................................................................................142
Garanties procédurales...................................................................................................143
Obligation de publier .....................................................................................................146
Exceptions.146
Recours...........................................................................................................................148
Sanctions et mesures de protection ................................................................................149
Mesures promotionnelles ...............................................................................................149
Analyse comparative.............................................................................................................154
Introduction...........................................................................................................................154
Droit d’accès ..........................................................................................................................154
Garanties procédurales.........................................................................................................157
Obligation de publier............................................................................................................160 - ix -
Exceptions..............................................................................................................................162
Recours...................................................................................................................................166
Sanctions et mesures de protection......................................................................................168
Mesures promotionnelles......................................................................................................169
Conclusion..............................................................................................................................171


Préface
par Abdul Waheed Khan
Sous-Directeur général pour la communication et l’information, UNESCO
La libre circulation des informations et des idées est au cœur de la notion même de démocratie et est
indispensable au respect effectif des droits de l’homme. Si le droit à la liberté d’expression - qui
comprend le droit de chercher, recevoir et répandre les informations et les idées - n’est pas respecté,
il n’est pas possible d’exercer le droit de vote, des violations des droits de l’homme sont commises
en secret et il n’y a pas de moyen de dénoncer la corruption et l’inefficience des pouvoirs en place.
Essentiel pour garantir dans la pratique une libre circulation de l’information et des idées est le
principe que les organes publics détiennent l’information non pas pour eux-mêmes mais pour le
public. Ces organes détiennent quantité d’informations et si celles-ci sont tenues secrètes, le droit à
la liberté d’expression, garanti par le droit international, est gravement menacé.
L’importance du droit d’accéder aux informations détenues par les organes publics, parfois appelé
le droit de savoir, est reconnue en Suède depuis plus de deux siècles. Il faut cependant noter qu’au
cours des dix dernières années, ce droit a été de plus en plus reconnu dans toutes les régions du
monde. Cette reconnaissance est reflétée dans des énoncés faisant autorité, signalant l’importance
de ce droit, qui ont été adoptés par un certain nombre d’organes internationaux, dont divers acteurs
du système des Nations Unies et les trois systèmes régionaux des droits de l’homme, dans des
garanties spécifiques de ce droit qu’on trouve dans nombre des nouvelles constitutions adoptées
dans les pays connaissant des transitions démocratiques, et dans l’adoption de lois et de politiques
donnant effet à ce droit par un nombre de pays et d’organisations internationales qui augmente
rapidement.
Une valeur fondamentale qui est à la base du droit de savoir est le principe de divulgation
maximale, qui établit une présomption selon laquelle toutes les informations détenues par des
organes publics doivent être divulguées à moins qu’il n’y ait une raison impérative d’intérêt public
justifiant la non-divulgation. Ce principe s’applique aussi à la mise en place de mécanismes
efficaces permettant au public d’accéder à l’information, y compris des systèmes impulsés par les
demandes ainsi que la publication et la diffusion proactives de matériels clés.
Un certain nombre de questions se posent à ceux qui ont pour tâche de rédiger et/ou de promouvoir
des textes législatifs garantissant le droit de savoir conformément au principe de divulgation
maximale. Comment le régime d’exceptions doit-il être conçu de façon à établir un équilibre
approprié entre le droit de savoir et le droit au secret pour protéger certains intérêts publics et privés
essentiels ? Quelle doit être l’étendue de l’obligation de publier et de diffuser l’information et
comment la loi peut-elle garantir que cette obligation progresse au même rythme que les
développements technologiques qui réduisent sensiblement les coûts de publication ? Quelles
procédures pour les demandes d’informations peuvent établir un équilibre entre le besoin d’un accès
en temps voulu et peu coûteux et les pressions et les contraintes financières auxquelles sont
confrontés les fonctionnaires ? Quel droit de recours devraient avoir les personnes dont les
demandes d’information ont été rejetées ? Quelles mesures positives faudrait-il prendre pour
transformer la culture du secret qui est omniprésente dans l’administration publique de trop
nombreux pays, et informer le public sur ce droit ?
Le présent ouvrage sur la liberté de l’information de Toby Mendel aide à répondre à quelques-unes
de ces questions en décrivant les normes internationales qui ont été adoptées dans ce domaine et
certaines des caractéristiques essentielles d’une législation efficace sur la liberté de l’information.
Et surtout, il illustre comment dix pays et deux organisations internationales ont fait face à ces
questions difficiles. Un effort a été fait pour assurer la représentation de toutes les régions du

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