Une réforme symbolique de la Sécurité sociale - article ; n°1 ; vol.143, pg 53-67

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Actes de la recherche en sciences sociales - Année 2002 - Volume 143 - Numéro 1 - Pages 53-67
15 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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Publié le 01 janvier 2002
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Monsieur Julien Duval
Une réforme symbolique de la Sécurité sociale
In: Actes de la recherche en sciences sociales. Vol. 143, juin 2002. pp. 53-67.
Citer ce document / Cite this document :
Duval Julien. Une réforme symbolique de la Sécurité sociale . In: Actes de la recherche en sciences sociales. Vol. 143, juin
2002. pp. 53-67.
doi : 10.3406/arss.2002.2855
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/arss_0335-5322_2002_num_143_1_2855Résumé
Une réforme symbolique de la Sécurité sociale.
Les médias et «le trou de la Sécu».
Très souvent évoqué par les médias en France, le « déficit de la Sécurité sociale» joue un rôle très
important dans les politiques qui concernent le système de santé et, plus généralement, la protection
sociale. Sa résorption a constitué un objectif prioritaire pour la plupart des gouvernements au cours des
deux dernières décennies et il n'est certainement pas étranger à la représentation, aujourd'hui
enracinée dans l'inconscient politique, selon laquelle la Sécurité sociale serait une institution
économiquement fragile. On se demande dans cet article comment un problème comptable qui est très
éloigné des objectifs spécifiques d'une politique sociale et dont plusieurs arguments semblent relativiser
la gravité, a pu conquérir une telle importance dans le débat politique. La «réalité des chiffres»
n'explique pas tout. Plus importants semblent le rôle joué aujourd'hui par l'espace médiatique dans la
construction des problèmes politiques, mais aussi la contribution de milieux économiques qui ont nourri
dès la Libération de l'hostilité pour la Sécurité sociale, ainsi que d'un discours d'État qui a reconnu
comme problématiques le développement « incontrôlé » de l'institution et la question de la clarification
de ses comptes. Finalement, c'est comme un « mythe » (le terme étant à entendre dans un sens
descriptif et non purement polémique) qu'il faut sans doute regarder «le trou de la Sécu». Fondé sur
une vision déformée des choses, il aura permis à un point de vue libéral sur la protection sociale de
s'imposer dans les têtes, mais aussi dans les choses.
Resumen
Una reforma simbólica de la Seguridad Social francesa.
Los medios de comunicación y «el agujero de la Seguridad Social».
En Francia, con mucha frecuencia los medios de comunicación se refieren al « deficit de la Seguridad
Social», que tiene un papel muy importante en las políticas relativas al sistema de salud y, de modo
más general, a la protección social. Durante las dos ultimas décadas, reabsorber ese deficit constituyó
un objetivo prioritario para la mayoria de los gobiernos. Un objetivo que no es por cierto ajeno a la
representación, hoy día arraigada en el inconsciente politico, según la cual la Seguridad Social es una
institution económicamente frágil. En este articulo se investiga cómo es posible que un problema
contable muy alejado de los objetivos especificos de una politica social, del cual varios argumentos
parecerian relativizar su gravedad, haya podido tomar tal importancia en el debate politico. La «
realidad de los numéros» no lo explica todo. Más importantes parecen ser, por un lado, la función que
actualmente desempeña el espacio mediático en la construction de los problemas políticos, aunque
también, por el otro, la contribution de los círculos económicos que, desde la Liberation, alimentan
sentimientos de hostilidad hacia la Seguridad Social, asi como un discurso de Estado que considéra
problemáticos el desarrollo « incontrolado » de la institution y la cuestión de su transparencia contable.
Finalmente, el «agujero de la Seguridad Social» debe ser contemplado, sin dudá, como un « mito »
(término que debe entenderse aqui en sentido descriptivo y no puramente polémico). Un mito que, por
fundamentarse en una vision deformada de las cosas, habrá hecho posible que se imponga un punto
de vista liberal de la protección social, no sólo en las mentes sino también en las cosas.
Abstract
A symbolic reform of the public health system.
The media and the «Social security deficit.
Often in the French media, the «Social Security deficit» plays an important role in public health policies
and more generally those concerned with the national system of social security. Clearing the debt has
been a primary objective of most governments in the past twenty years, and it is certainly not alien to
the representation that has grown up in the political unconsciousness according to which the Social
Security system is an economically fragile institution. This article asks how an accounting problem
which is so far removed from the specific objectives of a social policy and whose gravity seems to be
relativized by a number of arguments has gained such importance in the political debate. The « realityof the numbers » does not explain everything. More important seem to be the media's role in the
construction of political problems but also the contribution of the economic sphere, which has been
hostile to the Social Security system since the Liberation, as well as a government discourse that has
acknowledged the problematic character
of the « unchecked » development of the institution and the question of the clarification of its accounts.
In the end, the « Social Security deficit » should no doubt be regarded as a « myth » (a term to be taken
in a descriptive and not a purely polemical sense). Based on a skewed vision of the facts, it will have
allowed the liberal point of view on the national Social Security system to take root in people's minds,
but also in the facts.
Zusammenfassung
Eine symbolische Reform der Sozialversicherung.
Die Medien und «das Loch in der Sozialversicherung»
Das von den französischen Medien viel beschworene Defizit der Sozialkassen spielt eine
entschiedende Rolle bei der politischen Behandlung der Gesundheits- oder
Sozialversicherungssysteme. Einsparungen waren in den vergangenen zwanzig Jahren die oberste
Priorität der Regierungen, wozu die ins politische Unterbewusstsein eingedrungene Vorstellung gehört,
dass es sich bei der Sozialversicherung (Sécurité sociale) um eine ökonomisch schwache Institution
handelt. In diesem Aufsatz wird die Frage gestellt, wie Bilanzgesichtspunkte, die vom spezifischen Sinn
der Sozialpolitik weit entfernt sind und deren Argumentation diese relativiert, eine solche Vormacht in
der politischen Debatte erlangen konnten. Die « Realität der Zahlen » erklärt nicht ailes.
Ausschlaggebender scheint der Raum, den die Medien in der Konstruktion politischer Probleme
einnehmen, aber auch die Rolle von Wirtschaftskreisen, die seit Kriegsende der Sécurité sociale
femdselig gegenuberstehen, schliesslich aber auch ein Staatsdiskurs, der das unkontrollierte Wachstum
der Institution und die Frage ihrer ausgeglichenen Bilanz problematisierte. Letztlich muss das «Loch in
der Sozialversicherung » wie ein « Mythos » verstanden werden (der Begriff wird hier deskriptiv und
nicht rein polemisch verwendet). Er beruht auf einer verzerrten Darstellung der Tatsachen, wodurch
sich liberalistische Vorstellungen sozialer Sicherung in den Köpfen, aber auch in der Realität
festzusetzen vermochten.Julien Duval
UNE RÉFORME SYMBOLIQUE
DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
Les médias et le « trou de la Sécu »
la Sécurité sociale est indissociable du rôle que les
France qui e « déficit concernent une de place la le Sécurité centrale système sociale dans de santé les » occupe politiques et, plus en médias jouent aujourd'hui dans le débat politique.
Comme on le verra, l'examen de l'intérêt journalis
généralement, la protection sociale. Il n'est pas excess tique pour le « trou de la Sécu » (qui ne peut être mené
if de dire que sa résorption a constitué la priorité (et qu'à l'aide de ressources sociologiques d'ordinaire
même, bien souvent, l'objectif quasiment unique) des négligées dans l'étude d'un problème qui paraît du
différents gouvernements qui se sont succédé depuis seul ressort de l'analyse économique) rend compréh
la fin des années 1970. Ce déficit, abondamment ensibles des phénomènes qui, sans lui, restent inex
médiatisé, est également omniprésent dans les débats plicables, voire arbitraires. On trouve dans le champ
sur la santé et les retraites. C'est que, fréquemment journalistique, et dans son fonctionnement, des él
décrit, à la télévision ou dans la presse, comme un éments susceptibles de rendre compte de la gravité sou
déficit structurel toujours susceptible de se creuser vent prêtée au « trou de la Sécu » , comme de la façon
davantage, il est aujourd'hui dans la plupart des dont le problème est fréquemment mis en forme. Pour
esprits. Selon toute vraisemblance, beaucoup d'agents autant, les journalistes n'ont pas (et ils n'auraient pas
ont aujourd'hui intériorisé l'idée que la Sécurité pu le faire) inventé un problème qui trouve aussi ses
sociale n'est pas à l'abri d'une «faillite» ou que, tout origines dans le champ politique, dans le champ
au moins, elle est d'une fragilité financière telle que bureaucratique et dans le champ économique, espaces
toute proposition politique la concernant doit faire qui, dans leur fonctionnement, ont aujourd'hui inté
preuve de «réalisme économique». gré le rôle des médias1. Il paraîtra justifié, au total, de
Dans ces conditions, il n'est peut-être pas inutile, pour regarder le «trou de la Sécu» comme un «mythe»2.
comprendre l'évolution récente des politiques de santé
(comme pour se donner les moyens d'élaborer des pro 1 - C'est là un point très important, mais très difficile à restituer. S'il positions réalisables sans être dictées par un « réalisme est en effet préférable, pour plus de clarté, de traiter successivement
économique» arbitraire), de travailler à appréhender des différents espaces, un tel choix conduit à dissimuler ce que
chaque espace doit, dans son fonctionnement, aux interactions qu'il d'une façon rigoureuse ce « trou de la Sécu » qui hante entretient avec les autres (il est évident, par exemple, que rédigeant
l'inconscient politique en matière de protection sociale. un rapport appelé à être médiatisé, les experts anticipent sur la lec
ture qu'en feront les journalistes). L'objet analysé, qui repose sur des La chose est d'autant plus utile que les affirmations les interactions et des mécanismes circulaires, obéit à une logique très plus contradictoires circulent à son sujet. Quand beau différente de la logique de l'exposition qui comporte nécessairement
un début, une fin et qui s'organise dans un ordre donné. coup s'accordent à y voir, en rappelant les montants
2 — En qualifiant de «mythe» le «trou de la Sécu», on risque de considérables qu'il a atteints dans les années 1990, une paraître dire ce qui a déjà été dit (et critiqué) un grand nombre de
donnée incontestable et tout à fait fondamentale en fois. Comme beaucoup de termes en sciences sociales, le mot de
«mythe» oscille entre deux usages distincts, mais non dépourvus de matière de protection sociale, quelques-uns relativisent rapports: utilisé à des fins descriptives, le mot peut l'être aussi à des un déficit dont le poids relatif n'a jamais été très fins politiques et polémistes, mais alors en un sens «figuré» comme
important. Les mots d'« intoxication», de «mystifica dit le dictionnaire («une construction de l'esprit»). II est naïf, mais
plus prudent de tenter de dissoudre d'éventuels malentendus en prétion libérale » , ont parfois été employés à propos d'un cisant que, dans une analyse qui vise, non pas à relativiser des dis
déficit dont certains ont même soutenu, non sans argu cours politiques (bien qu'elle exerce cet effet, à titre secondaire tou
tefois), mais à rendre compte de l'importance politique conquise par ments, qu'il n'existait pas. le «trou de la Sécu», c'est dans un but descriptif (et dans un sens Une proposition centrale sous-tend l'analyse présentée qui neutralise fortement la question de la vérité factuelle) que le
ici: l'importance reconnue au problème du déficit de terme de « mythe » est employé.
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Julien Duval
nant, presque permanent, et non pas un événement L'importance du problème n'est, en effet, pas tant fon
dée sur «l'objectivité des chiffres» que sur des exceptionnel (comme pourrait le croire, au vu de cer
tains titres, un observateur étranger). La Sécurité croyances collectives reposant sur des faits qui sont
l'objet d'une vision biaisée et déformée. Comme un sociale a la réputation d'être toujours en déficit, et
mythe peut le faire pour un rite, le « trou de la Sécu » a même de l'avoir toujours été un article publié dans le
mensuel Notre temps en octobre 1995 (n° 310, p. 132- légitimé des politiques et des enjeux de débats, en leur
donnant (les apparences ď) une justification ration 133), à l'occasion du cinquantenaire de l'institution,
résultait intégralement de ce seul présupposé nelle. Tel un mythe, le «trou de la Sécu» est le pro
(démenti par les excédents que le régime général duit d'un travail collectif qui mobilise une grande
variété d'agents, parfois placés, à titre individuel, dans dégage, certaines années). L'histoire de la Sécurité
des situations en apparence paradoxales. Certains sociale n'était plus, pour la rédactrice de l'article, que
l'histoire d'un « trou » qui se serait sans arrêt creusé d'entre eux peuvent ainsi jouer un rôle important dans
la légitimation du mythe, mais croire très peu dans sa depuis la création de l'institution. Lorsque, comme
«véracité». D'autres (parfois les mêmes) peuvent l'en cela a été le cas ces dernières années, des excédents
tretenir en poursuivant des buts politiques très éloi apparaissent dans les comptes, la croyance dans
gnés des effets que, en raison de l'adhésion générale l'existence d'un déficit permanent, loin de disparaître,
dont il fait l'objet, il crée objectivement3. tend simplement à se faire plus discrète les médias
prêtent moins d'attention aux excédents qu'aux défi
Un trou plein de présupposés cits et optent pour des titres beaucoup plus sobres
lorsque les résultats sont bons (L'Expansion intitule,
Si les journalistes et les responsables politiques usent par exemple, un article de 1998: «Tiens, la Sécurité
si souvent de l'expression familière de « trou de la sociale va mieux»). Indice de la persistance de la
Sécu » pour désigner le déficit, c'est que celui-ci est croyance, les excédents sont souvent commentés
lui-même un problème familier. Il est censé être comme des améliorations passagères, aux causes
connu de tous, tellement connu que l'on peut user conjoncturelles. À ce premier présupposé s'en ajoute
d'un raccourci pour le désigner et qu'il est inutile de un autre. Puisque le déficit est permanent, il est assez
rappeler ce que «tout le monde sait» à son sujet. Le cohérent d'y voir une menace grandissante qui
« trou de la Sécu » rappelle un peu les « expressions annoncerait la « faillite » de l'institution. Plus d'une
indexicales » analysées par les ethnométhodologues fois, des médias ont annoncé comme imminente (et
invoqué dans un journal télévisé ou un discours poli même réalisée) la fin de cette institution au déficit
tique, il renvoie à une communauté de présupposés permanent. Le Canard enchaîné titrait, par exemple,
que partagent les locuteurs et ceux auxquels ils non sans ironie en 1991 «La Sécu ne paie plus. »
s'adressent. Par conséquent, le premier obstacle que L'Express annonçait à la une en 1994: «La Sécu, c'est
rencontre une analyse consacrée au « trou de la Sécu » fini. » Dans les pages intérieures, un schéma en trois
réside dans le fait qu'une bonne partie de l'objet étu dimensions usait de la perspective pour montrer com
dié reste la plupart du temps à l'état implicite. Pour ment le « trou » se transformait en « gouffre ».
le surmonter, on ne peut guère s'appuyer que sur les Parce que la publication des comptes de la Sécurité
rares situations où des agents (le plus souvent des sociale est devenue, comme le note un journaliste
journalistes)4 sont conduits à formuler explicitement spécialisé, «le seul rendez-vous qu'il y ait dans la vie
ce qu'il semble, le plus souvent, mutile (ou trop peu de l'institution», les médias ont légitimé, par la force
« distingué ») de « rappeler ». des choses, l'opération qui consiste à juger l'institu
Un journaliste de télévision, qui soumet à un expert tion sur des critères comptables, voire, comme on le
sceptique ses suggestions assez radicales pour comb fait pour une entreprise privée, sur ses «résultats».
Les termes de « déficit » ou de « trou » le rappellent il ler le déficit, explique ainsi: «C'est ce qu'on voit,
excusez-moi, c'est-à-dire que chaque année, c'est
cette litanie de 50 milliards, 50 milliards, un trou, un
déficit structurel» (LCI, 27 octobre 1994, 21 h 10). 3 - Cet article a pour origine un mémoire de DEA réalisé sous la
De fait, le déficit apparaît à nombre d'agents comme direction de Rémi Lenoir. L'essentiel du matériel a été recueilli
entre 1994 et 1997. Il a été complété, sur des points précis, dans les un phénomène très ancien, de l'ordre, non pas du années suivantes. «conjoncturel», mais du «structurel». Quand, dans 4 - Ces commentaires sont surtout le fait de journalistes assez génér
des médias «quotidiens», des titres chiffrent le défi alistes (et non des spécialistes dont il est question in/ra), travaillant
plutôt pour des médias privés (les journalistes des grands médias cit, il va de soi pour ceux qui les conçoivent, comme audiovisuels qui trouvent chez les commerçants l'une de leurs cibles pour tous les agents « informés » auxquels ils s'adres privilégiées sont sans doute les plus disposés à produire ce type de
sent, que l'information concerne un problème commentaires).
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ИШШ1СШ1ТЕ SOCIALE
La réforme
• HISTOIRE
Un modèle ambitieux mais fragile • EXCLUS né en octobre 1945 Une Carte santé page II pour accéder gratuitement à pires énorme, faire ont ou du Ces la lendemain été Sécurité oublier catastrophes. difficulté* débarrassés effrayant, ! [ I créée négatifs. avalanche d'où RISTE la 1945, question « sociale, es trou i'accident, Sécurité cinquante ne l'on nous qui la de » anniversaire le doivent l'incertitude annonce vient. le* - de valent 4 que 11 un Français la octobre sociale, chiffres ans malaGrâce n'est trou pas une du les de faillite aux soins médicaux
pageV t FONCTIONNEMENT
La gestion des caisses
est étroitement • ÉTRANGER die ou la vieillesse ne sont plus des contrôlée causes de misère. C'est un progrès Tous les pays considérable, que peuvent nous en par l'Etat vier de nombreux pays du tiers- occidentaux page III monde, et même les Etats-Unis. Au tentent de réduire jourd'hui, la quasi-totalité de la population a accès aux soins les dépenses sociales médicaux, son état général de santé s'est nettement amélioré, et les pages VI et VU retraités connaissent une aisance moyenne sans précédent. Quant aux prestations familiales, elles ont soulagé de nombreux ménages, fa • AVENIR cilité l'accès de leurs enfants aux études supérieures et encouragé la natalité. Parallèlement, les dé Les réformes ♦ CRISE penses sociales ont été l'un des moteurs de la croissance économique nécessaires et, en période de crise, oni empê Un déficit record ne peuvent ché !a consommation de chuter. met en péril se limiter L'échec du système, l'tii d'abord le « itou ». л lui seut, le déficit la suivie au financement cumulé du régime général attein du système dra 120 milliards, de Irancs a la fin de cette année. La facture la plus page IV lourde est celle de la branche maladie, véritable gouffre. Cela s'explique, à la fois, рзг une diminution sensible des recettes (en raison du chômage) et par une augmentation considérable des dépenses (due à un allongement de la durée moyenne de vie et une extension des besoins de santé). l,'échec du système, с est aussi les inégalités de régime entre les professions - alors que la Sécurité sociale avait pour vocation d'être la même pour tous - et la persistance de la pauvreté. Le retour troublant de la mendicité dans les grandes villes ne coïncide-t-il pas avec l'exclusion d'un nombre croissant de jeunes du système des soins ? L'échec de la Sécurité sociale, c'est enfin son mode de gestion. Dans l'esprit de ses fondateurs, elle devait être directement administrée par ses cotisants et ses bénéficiaires. Or salaries et patrons ne comptent guère face à la tutelle de l'Etat. Et malgré leur attachement a la « Sécu », les français réduisent cette institution a un vaste guichet dont ils ne semblent être que les consommateurs ronchons. ta Sécurité sociale a le choix entre une réforme profonde ou la faillite. Elle ne s'en sortira pas par une énième hausse des cotisations, doublée d'une énième baisse des prestations. Son salut passe par des innovations profondes, impliquant une modernisation du système médical et une autre organisation du travail. Réformer la « Sécu » ne signifie pas la démanteler. Ses fondateurs avaient étroitement associé le principe d'assurance (contre les risques) et le principe de solidarité (entre actifs et retraités, malades et bien-portants, familles nombreuses et ménages sans enfants). Grande est la tentation aujourd'hui de dissocier ces deux termes, en allant vers des systèmes corporatistes ou des assurances privées. Cette mise en cause de l'Etat-pro- vidence porterait atteinte à l'idée même de nation, qui est ie contraire du « chacun pour soi ».
Robert Sole © :
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Julien Duval
est largement admis que l'on puisse penser la Sécurité Les rapports comptables sur lesquels les journalistes
s'appuient ne comportent aucune mesure du « déficit » sociale sur le modèle d'une entreprise ou d'un
ou du « trou » de la Sécurité sociale. C'est même en vain ménage. « Ça paraît tout simple, je veux dire, le budg
que l'on y chercherait ces dernières expressions. Il est et d'un ménage, il est composé des revenus et puis vrai que le commentaire attire l'attention sur le besoin on doit s'y tenir tout simplement», explique ainsi le de financement du régime général (mais il est vrai aussi journaliste de télévision déjà cité devant le déficit. Il qu'il ne peut être rédigé dans une totale ignorance de la
se garde d'expliciter, sans doute parce qu'elles lui médiatisation dont il fait l'objet), sans jamais cependant
paraissent aller de soi, les hypothèses que l'analogie faire explicitement de ce dernier un indicateur pertinent
renferme : le déficit de la Sécurité sociale proviendrait de l'état financier des organismes de Sécurité sociale.
Contrairement aux journalistes qui semblent avoir d'un écart entre ses dépenses et ses revenus (ses
répondu depuis très longtemps à la question, les spécialrecettes) ; il serait le produit d'une mauvaise gestion
istes s'interrogent encore sur la signification exacte de qui dérogerait au simple «bon sens économique». cet indicateur, comme l'atteste, entre autres exemples, Ces présupposés ne rencontrent jamais de véritable tel article spécialisé7. Examiné de près, le besoin de contradiction dans les médias. Leur explicitation se financement du régime général n'est pas comparable au
heurte tout au plus à de légères protestations de la «trou» d'un ménage, parce qu'il ne mesure pas l'écart
part de hauts fonctionnaires tenus par une sorte de entre des dépenses et des recettes, entre les cotisations
et les prestations des assurés du régime général. Le prudence statutaire ou, de temps à autre, de la part
« déficit » résulte, en effet, de nombreux transferts finande responsables politiques qui, pour des raisons liées
ciers qui, pour certains, font supporter au régime générà leur position du moment (plus d'un ministre en al des charges qui n'ont rien à voir avec les « dépenses » charge de la Sécurité sociale a dû se défendre d'être de ses assurés, comme, par exemple, celles liées aux responsable du «trou»), peuvent être portés à relati transferts interrégimes (ce qui fait qu'il n'exprime ni le
viser la gravité du déficit. Par leur rareté, ces protesta « déficit » du régime général, ni le « déficit » de l'e
tions montrent que ces présupposés font aujourd'hui nsemble des régimes) ou celles résultant des premières
l'objet d'une approbation quasiment générale, dans le mesures d'exonération des charges patronales non com
pensées par l'État. monde politico-médiatique, et, par leur seule exis
tence, que ces derniers peuvent être contestés. Ces
présupposés apparaissent de fait très discutables lor D'autres arguments mettent en question la vision
squ'on les examine, par exemple, à l'aune de critères médiatique et ses présupposés. Le besoin de finance
empruntés au champ scientifique. Des responsables ment du régime général pose un problème technique
politiques, isolés et plus ou moins marginaux, mais du fait que la capacité d'emprunt de l'Agence compt
aussi, quoique de façon moins véhémente, nombre able des organismes de Sécurité sociale (ACOSS) est
d'experts de la protection sociale, ont pu émettre des très réduite8. Néanmoins, même s'il a atteint des
doutes sur les présupposés investis dans la vision sommes importantes, son poids relatif est toujours
médiatique du «trou de la Sécu». Dans les livres sur
la protection sociale destinés aux étudiants et aux
5 - Voir, par exemple, G. Johannet, « Contes et mécomptes de la procandidats aux concours administratifs, la critique, tection sociale », Revue politique et parlementaire, 1986, p. 33 et suiv. plus ou moins radicale selon les cas, des idées reçues J.-C. Ray, J.-M. Dupuis et B. Gazier, Analyse économique des politiques
sociales, Paris, PUF, coll. «Économie», 1988; G. Huteau et que les médias véhiculent au sujet du déficit de la
E. Le Bont, Sécurité sociale et politiques sociales, Paris, Masson, 1993, Sécurité sociale, constituerait presque un passage p. 90 et suiv. N. Richez-Battesti, La Protection sociale en danger,
obligé5. Paris, Hatier, coll. «Enjeux», 1992, p. 7 et 18-19.
6 - L'essai, si l'on en croit son auteur qui se présente comme un Des réserves que peut inspirer la vision médiatique
« observateur perspicace de notre monde moderne », a été proposé au dominante, la plus spectaculaire est certainement Monde qui aurait refusé de le publier. Il a paru dans un recueil,
celle qui porte sur la notion même de « déficit de la A. Mouly, Écrits politiques dont « la Sécurité sociale n'est pas en déficit»,
Paris, La Charmoye, 1993. Sécurité sociale ». Cette est en effet très fragile, 7 - Voir, par exemple, D. Lamiot, «Le déficit du régime général de au point qu'un pamphlétaire pouvait, non sans argu Sécurité sociale», Économie et prévisions, 4, 1989.
8 - Le besoin de financement du régime général pose en effet un proments, prétendre en 1993 que «la Sécurité sociale
n' blème à cette agence, souvent présentée dans les médias comme «la pas en déficit»6. La Sécurité sociale n'existe [était] banque de la Sécurité sociale ». Mais ces problèmes ne sont pas exacpas comme entité comptable. Ce que les médias pré tement ceux que laisse entendre cette expression imagée. L'ACOSS
n'est, en effet, pas menacée de banqueroute et si l'apparition de sentent comme son déficit correspond, en réalité, au
« déficits » lui pose problème, ce n'est pas parce que, notoirement besoin de financement du régime général, une gran endettée, elle aurait le plus grand mal à emprunter les sommes dont
deur dont la signification n'a rien d'évident et qui elle a besoin. C'est, au contraire, parce qu'étant un établissement
public, elle n'est pas comparable à une banque elle n'a pas accès aux n'est pas, en tout cas, facilement comparable au marchés financiers et ne peut emprunter de fonds à l'État ou à la « trou » que pourrait présenter le budget d'un Caisse des dépôts et consignations sans l'aval du ministère de l'Éc
ménage. onomie.
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Une réforme symbolique de la Sécurité sociale
resté très faible9. Il faut rappeler par ailleurs que les financiers très importants, en opérant une redistribu
chiffres diffusés dans les médias sont, la plupart du tion entre les individus et les groupes sociaux. La
temps, des prévisions et que les «trous» annoncés « sécurité » qu'elle fournit aux individus contre les
ont très souvent été comblés: la vision journalistique «risques sociaux» échappe, en partie au moins, au
d'un « trou » qui représenterait le cumul, année par principe du donnant-donnant. Les droits ouverts aux
année, des déficits que les médias ont successivement individus sont partiellement déconnectés du niveau de
annoncés est donc fantaisiste. La crainte d'une leur contribution financière. Compléments de revenu
« faillite » de la Sécurité sociale apparaît du même ou revenus de substitution, les prestations sont calcu
coup très peu crédible. Par ailleurs, contre le présup lées en référence aux besoins des travailleurs plutôt
posé d'un phénomène « structurel » (mais aussi contre que sur la. base de leurs «mérites» ou de leur product
l'analogie avec le budget d'un ménage), le déficit ivité. La Sécurité sociale doit faire progresser des
s'avère très sensible à des facteurs conjoncturels, causes, bien différentes des fins que poursuivent des
comme les variations de court terme de la masse sala entreprises capitalistes. Elle doit servir «le progrès
riale (et du chômage). On sait, enfin, les limites que social», remédier à «l'infériorité économique» d'ou
présentent les analogies entre des déficits publics et le vriers qui ont beaucoup contribué à l'effort de guerre,
budget d'un ménage ; elles font obstacle à la percep mais qui conservent, selon les mots de Pierre Laroque
tion des effets bénéfiques des déficits publics (qui (le conseiller d'État qui a préparé les ordonnances et
constituent certes des « trous » , mais aussi des revenus qui, nommé premier directeur général de la Sécurité
redistribués aux bénéficiaires des prestations)10. Au sociale, a pris en charge la mise en place des nouveaux
total, les présupposés qui sous-tendent la vision organismes), «le sentiment d'être des éléments passifs
médiatique sont loin, on le voit, d'être universell dans la vie économique, de se trouver dans une situa
ement partagés; ce sont des évidences locales. Les tion dont ils ne peuvent sortir». Ces points mérite
critiques qu'on peut leur faire montrent qu'ils ont raient de nombreux développements, néanmoins
une autre origine que la seule « objectivité des l'essentiel ici est que la Sécurité sociale s'est imposée,
chiffres » et mettent en cause l'opinion courante selon en transgressant quelques-uns des principes fondat
laquelle les journalistes ne feraient que relayer des eurs d'un « cosmos économique » par rapport auquel
analyses émanant d'« experts». Il se pourrait même elle représentait un camouflet. L'institution qui, de
qu'aucun expert ne pût véritablement ratifier la surcroît, dépossède les assureurs privés d'une partie de
vision médiatique11.
L'officialisation 9 - Même au milieu des années 1990, alors qu'il atteignait un niveau
d'une représentation économique particulièrement élevé, il n'a jamais représenté plus de 6 % des
dépenses. On comprend qu'à cette époque le pamphlétaire évoqué ait
jugé bon de rappeler que « rapporté à la masse, le déficit est infime » On ne saurait trouver dans les chiffres, ni dans le seul (A. Mouly, « La Sécurité sociale n'est pas en déficit », Écrits politiques,
fonctionnement du champ journalistique, la totalité op. cit.), mais aussi qu'une ancienne ministre, membre de la Gauche
socialiste, ait parlé d'« intoxication» après avoir rappelé que le « trou des principes susceptibles de rendre compte de la vertigineux qu'on nous présente » n'atteignait que 3 % du « budget vision médiatique et des effets qu'elle peut exercer. de la Sécu». Voir M.-N. Liennemann, Le Figaro, 14 novembre 1995.
L'auteur d'un manuel scolaire prenait la peine de s'interroger « D'où Les journalistes ne pourraient imposer une telle
vient cette exceptionnelle focalisation autour d'un chiffre qui, après représentation sans l'approbation, même réservée, tout, ne représente que 5 % du total des prestations du régime génér
qu'ils obtiennent des responsables politiques, des par al - et, en tout cas, nettement moins que l'impasse du budget de l'É
tat qui avoisine les 18 % ? » Voir J.-P. Cendron, Le Monde de la protectenaires sociaux et, malgré tout, d'un nombre très
tion sociale, Paris, Nathan, coll. «Circa», 1996, p. 139. conséquent d'experts et de spécialistes socialement 10 - II est sans doute utile ici de rappeler que les dépenses sociales
autorisés à parler de protection sociale. (et les déficits) ne peuvent apparaître comme « improductives » et
être présentées comme des investissements de pure perte qu'au prix Le mode de pensée qui appréhende la Sécurité sociale d'une conception qui, aujourd'hui dominante, est très restrictive. Elle avec des critères très proches de ceux qui sont utilisés exclut, en effet, d'emblée, la prise en compte de leurs effets contracy-
pour des entreprises économiques privées est pourtant cliques et de leur contribution à la reproduction de la force de tra
vail, comme le font valoir notamment des économistes régulation- très éloigné de celui qui a présidé à la création de l'in nistes. Elle ignore, plus largement, leur inscription dans une
stitution. En 1945, le plan de Sécurité sociale, dont la économie généralisée qui, intégrant les mécanismes de conversion du
capital économique en capital symbolique, les fait apparaître comme grande innovation par rapport aux « assurances
également productrices de reconnaissance et de légitimité. Voir sociales » de l'avant-guerre consiste à mettre en place P. Bourdieu, Méditations pascaliennes, Paris, Éd. du Seuil, coll.
un système universel et unifié qui englobe « tous les «Liber», 1997, p. 239, et Contre-feux 1 et 2, Paris, Raisons d'agir,
1998 et 2001, passim. éléments de la population», s'affirme, à bien des 11 - La vision médiatique peut d'ailleurs susciter des critiques expliégards, contre les principes de l'économie libérale. À cites de la part des experts. Pour un exemple, voir le rapport de la
terme, l'institution est vouée à opérer des transferts commission des comptes de la Sécurité sociale, novembre 1983, p. 2.
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:
Julien Duval
flation» et «le développement économique». Dans leur marché d'avant-guerre a suscité, pratiquement dès
son origine, l'hostilité des organisations patronales12 cette rhétorique, le «déficit de la Sécurité sociale»
qui se reconstituent très vite et recourent, dès la fin occupe une place non négligeable c'est qu'il consti
des années 1940, à quelques-uns des topiques de «la tue, pour le patronat, l'un des signes les plus évi
rhétorique réactionnaire» analysée par Albert O. Hir- dents de la gestion anarchique d'une institution au
schman. Le patronat dénonce, par exemple, très tôt le sein de laquelle les responsabilités seraient dissoutes.
caractère « totalitaire » d'une institution qui lui impose Or il n'a guère qu'un rôle symbolique, l'objet de l'i
l'obligation de cotisation pour les salariés. Le plan de nquiétude du patronat étant d'abord l'accroissement
«chaotique et constant» des dépenses. Sécurité sociale n'en est pas moins mis en œuvre. On
sait que l'efficacité de la réaction patronale est alors Les mesures d'économie décidées à la fin des années
limitée par une conjoncture très particulière qui va se 1960 constituent sans doute l'un des premiers signes
prolonger, tant bien que mal, dans les années 1950: du succès que le nouveau discours patronal va ren
cette conjoncture se caractérise par la force des organi contrer, dans la décennie qui suit, auprès du pouvoir
sations communistes et ouvrières, mais aussi par une politique. Bientôt, le président de la République se
met à exprimer des « inquiétudes » devant le taux certaine humeur anticapitaliste et par ce qu'il est
convenu d'appeler «le compromis keynésien»13. des prélèvement sociaux. Georges Pompidou se
Durant cette période, les caisses nationales présentent prend, un jour, à imaginer avec horreur une Sécurité
régulièrement des déficits. Les pouvoirs publics les sociale aspirant la totalité des revenus. Valéry Giscard
comblent. Ils n'y voient pas l'indice d'un «vice» fo d'Estaing consacre, quant à lui, la problématique du
ndamental qui caractériserait l'institution (on se «seuil critique», ce taux qui, lorsqu'il est dépassé,
contente souvent, à l'époque, de dénoncer, en s'enga- précipite les économies dans «le socialisme». La
geant à les réfréner, les comportements d'assurés qui nécessité d'une clarification des comptes de la Sécur
multiplient, sans véritable raison, les visites chez le ité sociale est de plus en plus unanimement recon
médecin). nue, comme l'attestent de nombreuses initiatives (in
C'est au cours des années 1960 que les choses vont stauration de nouvelles commissions au Commissariat
véritablement changer. On sait que la décennie ouvre général du Plan, mise en place de services spéciali
une période marquée, dans les pays occidentaux, par sés...). Les organisations patronales continuent de
une hostilité croissante à l'égard de l'État-providence, brandir l'argument du déficit pour stigmatiser la
au nom, notamment, de l'argument de «la mise en Sécurité sociale. Dans ces luttes symboliques qui
péril»14. Réalisant progressivement ses objectifs ini visent, à travers l'institution, les syndicats qui lui sont
tiaux, la Sécurité sociale qui, au fil des ans, repré le plus liés, ces derniers mettent en place un argu
sente une part toujours plus grande du produit mentaire qui, lorsqu'il ne rejette pas sur l'État la re
national, apparaît de plus en plus «insupportable» sponsabilité du « déficit » , le regarde comme un « faux
problème» ou en souligne le caractère «mythique». aux milieux patronaux. Le pouvoir politique, désor
mais soucieux d'internationaliser et de rendre « comp L'institution de la commission des comptes de la
étitive» l'économie nationale, devient plus réceptif Sécurité sociale15 (CCSS), en 1979, va reformuler ces
à des protestations qui prennent, notamment au luttes d'une façon très favorable aux arguments patro
CNPF, une forme plus subtile que par le passé. Que naux. Installée par le Premier ministre lui-même
l'un des principaux artisans du nouveau discours (Raymond Barre), la commission a pour fonction
patronal soit issu d'une famille d'assureurs « victime » d'apporter « plus de certitude et de clarté dans les
des mesures prises à la Libération suggère que les comptes»16. En examinant des prévisions, elle per
ressorts de l'hostilité patronale n'ont guère changé. mettra au gouvernement de prévenir les difficultés de
Cependant le discours est maintenant beaucoup plus
habile et plus élaboré. Il se veut respectueux des
valeurs de l'institution et, sans aller jusqu'à se don 12 - Voir les textes rassemblés dans le tome III de L'Histoire de la
Sécurité sociale par les textes, Paris, Association pour l'étude de l'hisner un visage progressiste, il se pose en défenseur,
toire de la Sécurité sociale, 1988. non pas d'intérêts particuliers, mais de l'intérêt génér 13 - Voir A. Linossier, « Constitution et crise du système français de
al. Ainsi, c'est dans le respect du «progrès écono sécurité sociale le compromis keynésien en question », Regards socio
logiques, 11, 1996, p. 6-21. mique et social » (pour reprendre le titre du rapport
14 - Voir A. O. Hirschman, Deux Siècles de rhétorique réactionnaire, Piketty de 1965, qui marque le tournant du CNPF en Paris, Fayard, 1991, trad. Pierre Andler.
matière de protection sociale) que le CNPF met 15 - Sur cette commission, voir aussi M. Serré, «La santé en
comptes», Politix, 46, 2e trim. 1999, p. 49-69. désormais en garde contre les menaces qu'un déve 16 - Cette citation, et celles qui suivent dans le paragraphe, sont loppement « incontrôlé » de l'institution fait peser sur extraites des procès-verbaux des deux premières réunions de la CCSS
«l'économie nationale» et, en particulier, sur (27 juin et 16 octobre 1979).
58 réforme symbolique de la Sécurité sociale Une
ASSEMBLEE NATIONALE - 2- SEANCE DU 25 FÉVRIER 1997 1317
Aujourd'hui, cette dene atteint 300 milliards. Allons-nous DÉFICIT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE léguer cet héritage aux jeunes générations ? (Vives protestaM. le président. La parole est à M. Claude Bartolone. tions sur Us bancs du groupe du Rassemblement pour la
M. Claude Bartolone. Monsieur le ministre du travail République et du groupe de l'Union pour la démocratie
et des affaires sociales, un nouveau déficit de la sécurité française et du Centre.)
sociale, plus imponant que celui qui nous avait été M. Arthur Dehaine. Le déficit, c'est vous ! annoncé par le Gouvernement, semble d'ores et déjà d'ac M. Claude Bartolone. Allons-nous « dérembourser » ? tualité. Ce n'est pourtant pas faute d'avoir attiré votre Quand changcrez-vous de politique économique afin de attention sur les conséquences de la politique économique sauver la sécurité sociale ? (Applaudissements sur les bancs actuelle, qui compromet l'emploi et assèche les recettes de du groupe socialiste.) la sécurité sociale. Que compte faire le Gouvernement M. le président. La parole est à M. le .ministre du trapour tenir compte des chiffres annoncés par l'ACOSS ? vail et des affaires sociales. Dans cet hémicycle, nous avons débattu des modalités
M. Jacques Barrot ministre du travail et des affaires du RDS, prélèvement de 0,6 % opéré pendant treize ans
sociales. Monsieur Bartolone, puisque vous en ères aux sur l'ensemble des revenus, pour financer le rembourse
additions, n'hésitez pas à remonter quelque dix ans en ment d'une dette accumulée de 250 milliards de francs.
arrière : vous trouverez des chiffres imponants.
les années 1960 n'ont plus guère besoin d'intervenir Journal officiel, 25 février I997.
pour dépeindre la Sécurité sociale sous les traits d'une
trésorerie. Le ministre rappelle cependant à ses machine infernale, économiquement dangereuse à
membres, pour qu'ils mesurent bien l'importance de force d'être mal gérée, puisque le champ politique le
la mission dont il les investit, que « la protection fait à leur place, et avec une efficacité bien plus
sociale et son financement représentent désormais un grande qui tient à son apparent désintéressement.
élément clé de l'évolution économique et du dévelop Occupés à résorber les déficits, les hommes politiques
pement social de notre pays». La création de cette prennent d'eux-mêmes des mesures qui contiennent
commission, qui rassemble « l'ensemble des parties la croissance des dépenses sociales. Les assureurs pri
intéressées [pour se] pencher sur les perspectives vés continuent de discréditer la Sécurité sociale, ce
financières de la Sécurité sociale», opère l'officialisa « tonneau des Danaïdes » qui rembourse(ra) de moins
tion d'une problématique économique et comptable en moins les assurés19, mais ils pourraient s'en passer.
désormais instituée en point de vue légitime et uni
versel sur la protection sociale17. Le représentant de
la CGT peut faire valoir, à la première réunion de la 17 - Sur l'effet créé par ce type de commission, voir P. Bourdieu,
«Esprits d'état», Raisons pratiques. Sur la théorie de l'action, Paris, Éd. CCSS, les limites d'une instance qui «ne se penche du Seuil, 1994, p. 99-133. que sur le passif et pas sur l'actif de l'ensemble du 18 - Faute de pouvoir ici entrer dans le détail, il faut dire que l'off
bilan de la Sécurité sociale », l'importance et la réalité icialisation de la problématique comptable se produit à un moment
où, dans l'univers de la politique sociale, l'éthique de conviction des déséquilibres financiers sont désormais consti cède la place à une éthique de responsabilité, avec la montée en puistués, par la commission, en vérités officielles qui s'im sance d'agents qui, appartenant à de nouvelles générations, n'ont pas
les mêmes propriétés sociales que les fondateurs. .Voir les travaux de posent universellement18.
R. Lenoir, en particulier, «L'État et la construction de la famille», De la même manière, si Nicole Questiaux refuse Actes de la recherche en sciences sociales, 91-92, mars 1992, p. 20-37.
d'être, dans le premier gouvernement socialiste, «le Jean Marmot, qui jouera un grand rôle au sein de la CCSS et qui a
certainement été, dans les années 1980 et 1990, «l'une des rares perministre des Comptes», le réalisme s'impose définit sonnalités du secteur social dont l'autorité et la compétence [ont fait] ivement avec son successeur (Pierre Bérégovoy) qui l'unanimité dans tous les milieux de cette large sphère » {Questions de
rappelle «la vérité des chiffres» et qui, pour justifier Sécurité sociale, octobre 1996), était magistrat de la Cour des comptes
(quand Pierre Laroque était conseiller d'État). son «premier plan de rigueur», explique: «L'équil 19 - Des journalistes peuvent reprendre tels quels ces arguments, ibre des comptes permettra petit à petit de modifier comme le montre, par exemple, l'ouverture d'un dossier: «Peut-on
privatiser la Sécurité sociale?», publié par Le Revenu français, 16 mai le système et de le rendre totalement viable. » À peu
1997, p. 10: «Le déficit de la Sécurité sociale est toujours là: 37 milde choses près, les gouvernements suivants repren liards de francs en 1996, au moins autant en 1997. Il est, pour l'essent
dront tous cette conviction. L'humeur néolibérale des iel, dû à la branche de la santé. Pour tous ceux qui pensent que la
croissance ne suffira pas à faire entrer de miraculeuses cotisations, et années 1980 et 1990 a certainement joué un rôle: on
avec elles assurer l'équilibre des comptes, il est temps d'essayer autre redécouvre « le marché » et les grandes formations chose. Les assureurs sont au premier rang de ce mouvement. Après
politiques tendent toutes à se rallier à l'orthodoxie Claude Bébéar, le patron de la nouvelle entité Axa-UAP, c'est Antoine
Jeancourt-Galignani, le président des AGF, qui l'a rappelé lors d'un budgétaire, le traité de Maastricht ne donnant que colloque qui s'est tenu à Paris cette semaine. De fait, depuis que la part plus de crédit à une politique axée sur la réduction des dépenses remboursées par la Sécurité sociale diminue, le rôle des
assureurs dans la couverture de santé des Français augmente. » des déficits. Les groupes de pression intervenus dans
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